劉琪

城市綜合承載能力是城市的資源稟賦、生態(tài)環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等對(duì)城市人口及經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的承載能力，它是資源環(huán)境承載力、經(jīng)濟(jì)承載力、基礎(chǔ)設(shè)施承載力和社會(huì)承載力的有機(jī)結(jié)合體。新時(shí)期，河南省城市綜合承載能力提升主要面臨經(jīng)濟(jì)承載力支撐不足和城市化成本上升的雙重風(fēng)險(xiǎn)和挑戰(zhàn)，必須積極應(yīng)對(duì)、綜合施策。

一、河南城市綜合承載能力提升面臨的新形勢(shì)

（一）面臨經(jīng)濟(jì)下行壓力加大的挑戰(zhàn)

河南作為一個(gè)后發(fā)地區(qū)，化工、有色金屬、鋼鐵、建材、紡織等傳統(tǒng)型高載能、高消耗產(chǎn)業(yè)占比大，尤其是鋼鐵、煤化工、氧化鋁、玻璃和水泥這些過(guò)剩程度較高的行業(yè)恰恰又都是河南省的傳統(tǒng)支柱行業(yè)，而創(chuàng)新動(dòng)力的培育和接續(xù)產(chǎn)業(yè)的成長(zhǎng)還需要一個(gè)過(guò)程，因此，河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)接續(xù)不及的巨大壓力和風(fēng)險(xiǎn)。經(jīng)濟(jì)承載力是城市綜合承載力的核心和物質(zhì)基礎(chǔ)，如果經(jīng)濟(jì)承載力不能得到應(yīng)有的保持和強(qiáng)化，城市綜合承載力的提升就沒(méi)有了依托。因此，提升城市綜合承載力，必須加快產(chǎn)業(yè)升級(jí)步伐，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)承載力。

（二）面臨人口城鎮(zhèn)化成本增加的壓力

農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化主要取決于兩個(gè)因素：一是轉(zhuǎn)移人口的收入水平，二是城市公共產(chǎn)品的保障程度，而收入水平取決于整體工資水平，公共產(chǎn)品保障程度取決于城市政府的稅收，人口工資水平和政府的稅收收入，取決于該區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)在全國(guó)乃至全球價(jià)值鏈上的位置，只有高附加值產(chǎn)業(yè)，才能提供高工資、高稅收，進(jìn)而保障高質(zhì)量、高成本的城鎮(zhèn)化，而提高主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的附加值，歸根結(jié)底又取決于當(dāng)前產(chǎn)業(yè)升級(jí)的進(jìn)程。因此，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、新舊產(chǎn)業(yè)更替有可能斷檔的背景下推進(jìn)高質(zhì)量、高成本的城鎮(zhèn)化，我們面臨巨大挑戰(zhàn)，必須在城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)供給方面進(jìn)行制度創(chuàng)新，通過(guò)提高公共資源的配置效率，強(qiáng)化城市基礎(chǔ)設(shè)施承載力和社會(huì)承載力。

（三）面臨農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口非中心化集聚的新趨勢(shì)

長(zhǎng)期以來(lái)河南省農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口一直以省外轉(zhuǎn)移為主，然而從2007開(kāi)始，省內(nèi)縣內(nèi)轉(zhuǎn)移占比逐步增加，并同時(shí)在2011年超過(guò)50%的臨界點(diǎn)，2014年分別達(dá)到58%和53%，最終形成了以省內(nèi)、縣內(nèi)為主的轉(zhuǎn)移格局。職業(yè)轉(zhuǎn)變和居住地變更是農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的重要標(biāo)志。農(nóng)民工在這一過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的對(duì)縣城的偏好，意味著縣城將要在河南省城鎮(zhèn)化過(guò)程中扮演重要角色。這要求我們?cè)诮窈蟮某擎?zhèn)化過(guò)程中，既要注重中心城市建設(shè)，發(fā)揮增長(zhǎng)極的帶動(dòng)作用，又要重視縣城的載體作用，注重城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)性，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)、公共服務(wù)等方面提高重點(diǎn)縣城的承載力。

（四）面臨“城市病”集中爆發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)

河南人口眾多，水土資源嚴(yán)重短缺，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)偏重，人口、資源、環(huán)境的矛盾更加突出，城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)與資源環(huán)境承載能力不匹配。與此形成強(qiáng)烈反差的是，隨著我國(guó)物質(zhì)文化生活水平的提高和消費(fèi)需求不斷升級(jí)，城鄉(xiāng)居民不僅對(duì)物質(zhì)產(chǎn)品和服務(wù)產(chǎn)品的要求越來(lái)越高，對(duì)生態(tài)、環(huán)境和健康越來(lái)越重視，對(duì)生態(tài)產(chǎn)品的需求也越來(lái)越迫切。提升城市綜合承載力，必須進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)形態(tài)、空間布局及組合、空間聯(lián)系方式等，提高空間利用效率，走集約、緊湊、高效發(fā)展之路，提高城市的資源環(huán)境承載力，強(qiáng)化城市的生態(tài)宜居功能。

二、提升河南城市綜合承載能力的幾點(diǎn)建議

（一）著力培育城市新經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)

一是構(gòu)建新產(chǎn)業(yè)政策體系。建立新產(chǎn)業(yè)的發(fā)展基金，推動(dòng)形成新興產(chǎn)業(yè)和傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)相互促進(jìn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局；制定新產(chǎn)業(yè)的鼓勵(lì)政策，逐步增加用于新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的專(zhuān)項(xiàng)資金；落實(shí)新產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，尤其是加大對(duì)小微企業(yè)的稅收扶持力度。二是深入實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)。落實(shí)《河南省“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)實(shí)施方案》，結(jié)合阿里巴巴、百度、騰訊等國(guó)內(nèi)大型網(wǎng)絡(luò)公司在河南的布局，進(jìn)一步加大信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、打造現(xiàn)代信息樞紐等方面的財(cái)政支持力度，全面推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”電子商務(wù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新、“互聯(lián)網(wǎng)+”惠普金融等行動(dòng)，拓寬互聯(lián)網(wǎng)和城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各領(lǐng)域融合的廣度和深度。三是推進(jìn)鄭洛新國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)和河南自貿(mào)區(qū)建設(shè)，打造具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的中原創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)中心和內(nèi)陸開(kāi)放區(qū)，進(jìn)一步引領(lǐng)全省城市新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)加快發(fā)展，厚植城市綜合實(shí)力提升的物質(zhì)基礎(chǔ)。

（二）著力推動(dòng)“城市病”治理

一是加快中原城市群一體化發(fā)展。通過(guò)加大中小城市的公共資源和建設(shè)用地指標(biāo)，完善城市的功能，提高城市的品質(zhì)，從而擴(kuò)大中小城市容納農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的能力，緩解大城市的壓力。二是加強(qiáng)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。加快城市的市政建設(shè)，重點(diǎn)加快水、電、氣、路、熱等公用設(shè)施建設(shè)和污水處理廠(chǎng)、垃圾處理場(chǎng)的擴(kuò)容升級(jí)改造，尤其是要重點(diǎn)保障中小城市在“十三五”期間實(shí)現(xiàn)污水處理設(shè)施和垃圾處理設(shè)施的全覆蓋；加快構(gòu)建由環(huán)城綠地、城市公園、公共綠地等形成的多層次、復(fù)合型城區(qū)生態(tài)系統(tǒng)，建設(shè)有生態(tài)空間隔離的多城區(qū)中心；積極實(shí)行“公交優(yōu)先”，發(fā)展軌道交通，減少汽車(chē)尾氣排放量，減少大氣污染，改善空氣質(zhì)量。三是加強(qiáng)城市居民的綜合素質(zhì)。堅(jiān)持以人為本，以提高城市居民的綜合素質(zhì)為抓手，將城市建設(shè)與人的生活質(zhì)量、幸福指數(shù)緊密聯(lián)系在一起。積極培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀(guān)，加快完善文化管理體制和文化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系、現(xiàn)代文化市場(chǎng)體系；倡導(dǎo)民眾愛(ài)護(hù)自己的城市，愛(ài)惜公共設(shè)施和公共綠化，遵守交通規(guī)則，文明出行、綠色出行，全面提升城市的品位和舒適度；促進(jìn)傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代文化的交融、本土文化與外來(lái)文化的交融，形成多元開(kāi)放的現(xiàn)代城市文化。

（三）著力補(bǔ)齊公共服務(wù)短板

一是醫(yī)療方面。建立覆蓋全省的醫(yī)療衛(wèi)生信息綜合管理平臺(tái)，逐步實(shí)現(xiàn)公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育、醫(yī)療服務(wù)、醫(yī)療保障、藥品管理、綜合監(jiān)管等數(shù)據(jù)整合和信息共享；全面推進(jìn)城市公立醫(yī)院改革，并落實(shí)社會(huì)資本辦醫(yī)在土地、投融資、價(jià)格、財(cái)稅等方面的扶持政策；積極開(kāi)展醫(yī)養(yǎng)結(jié)合試點(diǎn)，推進(jìn)基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)與社區(qū)、居家養(yǎng)老結(jié)合。二是教育方面。加大學(xué)前教育和義務(wù)教育的財(cái)政投入，滿(mǎn)足社會(huì)對(duì)公立幼兒園和中小學(xué)的需求；盡快落實(shí)國(guó)家普及高中階段教育的新要求，提升教育質(zhì)量，優(yōu)化學(xué)校布局；重視職業(yè)教育，促進(jìn)產(chǎn)教融合、校企合作，逐步推進(jìn)中等職業(yè)教育免除學(xué)雜費(fèi)；優(yōu)化高等教育結(jié)構(gòu)，重點(diǎn)支持在鄭州大學(xué)、河南大學(xué)、河南農(nóng)業(yè)大學(xué)等高校培育具有特色的優(yōu)勢(shì)學(xué)科。三是就業(yè)方面。搭建眾創(chuàng)平臺(tái)，實(shí)施高校畢業(yè)生就業(yè)促進(jìn)計(jì)劃和大學(xué)生創(chuàng)業(yè)引領(lǐng)計(jì)劃；全面深入實(shí)施全民技能振興工程，圍繞農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口和煤炭、鋼鐵等困難行業(yè)的下崗職工開(kāi)展職業(yè)技能提升培訓(xùn)。

（四）著力推進(jìn)PPP投融資建設(shè)模式

一是健全PPP工作指導(dǎo)制度和服務(wù)體系。進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目庫(kù)、PPP項(xiàng)目投融資管理辦法、PPP項(xiàng)目信息發(fā)布與招投標(biāo)管理規(guī)定等PPP制度規(guī)范體系，為推廣PPP項(xiàng)目建設(shè)提供切實(shí)可行的操作依據(jù)。二是建立合理的收費(fèi)定價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)公共產(chǎn)品定價(jià)機(jī)制的制度建設(shè)，在PPP項(xiàng)目合作的相關(guān)合同和協(xié)議中，明確對(duì)社會(huì)資本收益可調(diào)整的條款，建立動(dòng)態(tài)可調(diào)整的定價(jià)機(jī)制。三是建立財(cái)政支持PPP模式有效機(jī)制。用好PPP融資支持基金，通過(guò)債權(quán)、擔(dān)保、股權(quán)、費(fèi)用補(bǔ)貼等形式，為PPP提供融資增信支持，提高項(xiàng)目可融資性，調(diào)動(dòng)社會(huì)推廣運(yùn)用PPP模式的積極性。四是深化市政設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理體制改革，逐步推行市政項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)管理委托制，允許具有資質(zhì)、符合政府要求的各類(lèi)所有制企業(yè)，通過(guò)競(jìng)標(biāo)進(jìn)入市政設(shè)施經(jīng)營(yíng)領(lǐng)域，推動(dòng)現(xiàn)有壟斷企業(yè)或事業(yè)單位市場(chǎng)化改革，提高公共基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)管理效率。

（作者單位：河南省人民政府發(fā)展研究中心）