林 悅，吳 勇

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格是政府根據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的成本和合理利潤而設(shè)定的一種理想價格。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的突出特點是，在保障農(nóng)民利益的同時不會造成市場扭曲，農(nóng)產(chǎn)品價格仍由市場形成。2014年中央一號文件提出，要完善糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制，繼續(xù)探索推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品價格形成機(jī)制與政府補(bǔ)貼脫鉤的改革，逐步建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度。在市場價格過高時補(bǔ)貼低收入消費者，在市場價格低于目標(biāo)價格時按差價補(bǔ)貼生產(chǎn)者，切實保證農(nóng)民收益。2014年，東北和內(nèi)蒙古大豆、新疆棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼試點標(biāo)志著農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度在我國的實踐探索開始起步，到目前，試點已實施三年，國內(nèi)已有一些學(xué)者評述了政策的實施效果。例如黃季焜等在新疆實地調(diào)查后研究發(fā)現(xiàn)，實施目標(biāo)價格保障了棉農(nóng)的利益，但是實施成本巨大[1]。劉宇等研究指出，棉花目標(biāo)價格補(bǔ)貼對提高我國紡織業(yè)競爭力有明顯作用，但需關(guān)注財政成本和政策的可持續(xù)性[2]。為了進(jìn)一步明確目標(biāo)價格制度對農(nóng)民利益的保障機(jī)制、實施成本及可持續(xù)性，本文從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析這項制度的作用機(jī)理及其對農(nóng)民、消費者的效用以及政府支出的影響，并疏理出一些發(fā)達(dá)國家實施這項制度的經(jīng)驗，以供我們借鑒參考。

一、我國農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策的發(fā)展歷程

從新中國成立一直到20世紀(jì)90年代，我國實行的是優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的工業(yè)化戰(zhàn)略，國家通過價格剪刀差、征農(nóng)業(yè)稅等方式從農(nóng)業(yè)部門抽取資源，為工業(yè)發(fā)展提供原始積累。從20世紀(jì)90年代到新世紀(jì)之初，我國農(nóng)業(yè)政策開始由歧視向支持過渡，對農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼方式主要是保護(hù)價收購。1990年我國糧食產(chǎn)量再創(chuàng)新高，國家開始實施最低保護(hù)價收購政策，但直至1996年政府大幅度提高定購價之前，糧食最低保護(hù)價一直低于市場均衡價格，也就是說這期間“保護(hù)價”并未得到真正實施。1996年底，國家訂購價提升后已高于市場均價，國家再次提出按保護(hù)價敞開收購農(nóng)民余糧的政策，這項政策在1997年夏糧上市時得到進(jìn)一步明確，自此，糧食保護(hù)價收購政策得到真正實施，并在此后逐步擴(kuò)大到棉、油等其他大宗農(nóng)產(chǎn)品。

2004年，黨的十六屆四中全會提出我國在工業(yè)化達(dá)到相當(dāng)程度以后，應(yīng)實施工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)基本方針。從這一年起，我國很快取消了各項農(nóng)業(yè)稅費，農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策也開始轉(zhuǎn)型。根據(jù)加入WTO時的承諾，三年過渡期后我國應(yīng)實現(xiàn)商品流通業(yè)的全面對外開放，國家放開了糧油等大宗農(nóng)產(chǎn)品的購銷市場，同時規(guī)定農(nóng)產(chǎn)品價格由市場決定，之前的農(nóng)產(chǎn)品保護(hù)價收購也改為對農(nóng)民的直接補(bǔ)貼。但直接補(bǔ)貼對保證農(nóng)民利益的作用有限，為了調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，保證糧食供給，平抑糧食價格，同年國家又開始實施糧食主產(chǎn)區(qū)的主要稻麥品種的最低收購價政策，此后在主產(chǎn)區(qū)又對一些其他大宗農(nóng)產(chǎn)品作物實施了臨時收儲措施。直至當(dāng)前，最低收購價和臨時收儲這樣的價格支持方式仍是我國農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼支持的主要基礎(chǔ)性措施。

二、實施農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的機(jī)理及福利效應(yīng)分析

新世紀(jì)以來，最低收購價和臨時收儲等農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策對保障國家糧食安全和促進(jìn)農(nóng)民增收發(fā)揮了關(guān)鍵作用，但隨著國內(nèi)外環(huán)境發(fā)生重大變化，也涌現(xiàn)出一些突出問題，如農(nóng)產(chǎn)品市場價格信號被嚴(yán)重扭曲，收儲壓力巨大，以及國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品無法應(yīng)對國際進(jìn)口的沖擊等。農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度能否解決這些問題，其實施效果究竟如何？為此，本文基于經(jīng)濟(jì)學(xué)的消費者剩余和生產(chǎn)者剩余理論，對農(nóng)產(chǎn)品價格支持政策和目標(biāo)價格政策的損益進(jìn)行比較評價。

如圖1(a)所示，農(nóng)產(chǎn)品市場沒有干預(yù)時的供給和需求在O點達(dá)到均衡，市場出清的價格和數(shù)量為P0和Q0，在政府的支持價格Ps下，生產(chǎn)者供給上升到Q1，但消費需求下降為Q2，為了維持支持價格Ps，政府必須購買Qg=Q1-Q2，在圖1(a)中則可表示為需求曲線D向右平移Qg得到新的需求曲線D+Qg，供給和需求在E點達(dá)到新的均衡。價格升高給消費者帶來了福利損失，政府價格支持造成消費者剩余損失為梯形PsP0OA的面積s梯形PsP0OA，價格升高則使生產(chǎn)者獲益，生產(chǎn)者剩余增加為s梯形PsP0OE，此外，政府購買產(chǎn)生的政府成本為（Q1-Q2）Ps，即 s矩形AQ2Q1E。 將消費者剩余損失和政府成本相加，再減去生產(chǎn)者剩余的增加從而得到總的社會福利損失為s矩形AQ2Q1E-s△AOE。

另一方面，目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼后應(yīng)滿足三個條件：（1）購買量和市場價格位于需求曲線上；（2）銷售量和目標(biāo)價格位于供給曲線上；（3）銷售量和購買量相等。假設(shè)目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼和價格支持對生產(chǎn)者增加的福利相同，則目標(biāo)價格也應(yīng)為Ps，生產(chǎn)者的銷售量仍為Q1，購買量和銷售量相等，對應(yīng)的購買價格為Pb，和市場沒有干預(yù)時相比，消費者剩余增加s梯形P0PbBO，政府成本為Q1（Ps-Pb），即s梯形PsPbBO，政府成本減去生產(chǎn)者剩余和消費者剩余的增量就得到總的社會福利損失為s△OBE。因此，以目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼取代價格支持，社會福利損失大為減少，減少量為s矩形AQ2Q1E-s△AOE-s△OBE=s梯形AQ2Q1B。

圖1 目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼的福利分析

此外，供求彈性將決定目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼的實施效果，如圖1(a)和圖1(b)所示，供給彈性和需求彈性的比值較小時，補(bǔ)貼的好處主要歸于生產(chǎn)者，而且供給彈性越小，銷售量就越接近市場無干預(yù)時的市場出清數(shù)量，政府補(bǔ)貼的支出也越少。

三、國外農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的借鑒

農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度是許多國家農(nóng)業(yè)支持補(bǔ)貼政策的重要內(nèi)容，美、日等國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度建立得較早，并在多年的實施過程中得到不斷完善，值得我國在探索建立農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度時加以借鑒。

（一）美國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度

美國的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度包括目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼、營銷援助貸款差額補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼。目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼政策最早出現(xiàn)于1973年的《農(nóng)業(yè)和消費者保護(hù)法》，該法的目的是保證消費者以合理的價格取得充足的食物供應(yīng)，因此，它強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大生產(chǎn)和控制食品價格的上漲。法案對小麥、玉米、棉花等確定了目標(biāo)價格，規(guī)定只要市場價格在規(guī)定時間里低于目標(biāo)價格，政府就向生產(chǎn)者直接補(bǔ)貼目標(biāo)價格和市場價格之間的差額。市場價格指市場年度頭5個月的平均價格。1977年《糧食與農(nóng)業(yè)法案》頒布后，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度開始在美國全面實施，但是只有按政府控制供給計劃規(guī)定的面積進(jìn)行農(nóng)田休耕的農(nóng)場主才能獲得差額補(bǔ)貼，而且補(bǔ)貼有一定的額度限制，如1981年單個農(nóng)場最多支付5萬美元。1990年的《食品與農(nóng)業(yè)貿(mào)易保護(hù)法案》規(guī)定實施期間農(nóng)產(chǎn)品維持固定的目標(biāo)價格，但政府只對85%的耕地面積提供價差補(bǔ)貼。另外，1994年開始價差補(bǔ)貼的市場價格由原來的5個月市場平均價格改為12個月市場平均價格。營銷援助貸款差額補(bǔ)貼是1985年的《食物安全法》新增的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，這項政策是無追索權(quán)貸款政策的延續(xù)。兩者區(qū)別是：如果市場價格低于“貸款率”，根據(jù)此前的無追索權(quán)貸款政策，農(nóng)場主可以將抵押的農(nóng)產(chǎn)品直接交給商品信貸公司（CCC）以抵償貸款的本息。因此，這里的“貸款率”相當(dāng)于政府的收購保護(hù)價，而根據(jù)營銷支援貸款補(bǔ)貼政策，農(nóng)場主直接從政府那里獲得補(bǔ)貼率為“貸款率”與市場價格之差的補(bǔ)貼，因此，營銷支援貸款的“貸款率”實際上起到了目標(biāo)價格的作用，這項政策的實施使得美國政府的農(nóng)產(chǎn)品庫存壓力大為減輕。和目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼類似，只有按政府規(guī)定進(jìn)行農(nóng)田休耕的農(nóng)場主才能獲得營銷援助貸款。2002年美國《農(nóng)場安全和農(nóng)村發(fā)展法》的主要目標(biāo)是保障農(nóng)場主的收入安全，該法案取消了之前的一些臨時性補(bǔ)貼，推出反周期支付政策來為農(nóng)民提供收入補(bǔ)貼。這種反周期補(bǔ)貼事實上也是一種目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼制度，不過，為了避免重復(fù)補(bǔ)貼，補(bǔ)貼的價差為目標(biāo)價格與有效價格(平均市場價格與直接支付率之和)之差。反周期計劃支出的補(bǔ)貼對象包括小麥、玉米、大米、棉花和油料作物。2008年的《食物、環(huán)境保育與能源法》把反周期補(bǔ)貼的農(nóng)產(chǎn)品擴(kuò)大到豆類作物，此外規(guī)定單個農(nóng)場反周期補(bǔ)貼的上限為4.5萬美元[3]。2013年，在財政預(yù)算緊縮背景下通過的《農(nóng)業(yè)改革、食品和就業(yè)法》以農(nóng)業(yè)收入風(fēng)險保障(ARC)計劃取代反周期支付等價格和收入支持措施，但是該法案仍保留的農(nóng)產(chǎn)品營銷支援貸款項目，依然確定了補(bǔ)貼作物的“貸款率”[4]。

（二）日本的農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度

二戰(zhàn)之后，為了保障農(nóng)民的收入和保持農(nóng)產(chǎn)品物價穩(wěn)定，基于目標(biāo)價格的農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼制度就一直是日本農(nóng)業(yè)支持政策的核心內(nèi)容之一，相關(guān)的補(bǔ)貼措施主要包括補(bǔ)助金制度和安定基金制度。補(bǔ)助金制度的補(bǔ)貼對象為大豆、油菜籽和加工乳制品的鮮奶等，這些產(chǎn)品由政府規(guī)定一個目標(biāo)價格（或稱為基準(zhǔn)價格），當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，政府付給農(nóng)民二者之間差額補(bǔ)貼。安定基金制度的補(bǔ)貼對象為蔬菜、禽蛋、小肉牛、仔豬及加工水果等產(chǎn)品，安定基金制度也是一種差額補(bǔ)貼，當(dāng)市場價格低于目標(biāo)價格時，差額部分由安定基金補(bǔ)給農(nóng)民。不同的是安定基金會的資金由政府（包括中央和地方政府）、農(nóng)協(xié)和農(nóng)民三方共同負(fù)擔(dān)，集資比例因產(chǎn)品種類不同而變化，一般中央政府占60%～70%。為了適應(yīng)WTO的相關(guān)規(guī)定，日本1999年通過的《食品、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基本法》推出“稻作經(jīng)營安定計劃”來保障稻農(nóng)收入，即稻米補(bǔ)貼實施安定基金政策，補(bǔ)貼根據(jù)當(dāng)年產(chǎn)量進(jìn)行，補(bǔ)貼額為目標(biāo)價格與當(dāng)年市場價格之差的80%，目標(biāo)價格是之前3年（2002年起為前7年）的市場平均價格，補(bǔ)貼的對象是能夠完成政府規(guī)定的生產(chǎn)調(diào)整任務(wù)的農(nóng)戶。安定基金由政府和稻農(nóng)共同出資，政府和稻農(nóng)分別提供目標(biāo)價格6%和2%的資金，農(nóng)民可以自愿決定是否參加稻作經(jīng)營安定計劃[5]。

（三）美日經(jīng)驗對我國構(gòu)建農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的啟示

目前，我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的構(gòu)建尚處于探索和起步階段，美日兩國的經(jīng)驗有許多值得我們借鑒之處。首先，保障農(nóng)民收入應(yīng)成為我國農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的核心內(nèi)容。美國的營銷援助貸款差額補(bǔ)貼以及先后實施的目標(biāo)價格差額補(bǔ)貼和反周期補(bǔ)貼，均將保障農(nóng)場主收入放在首要地位，無論政府財政預(yù)算緊縮與否，收入支持項目精簡與否，美國農(nóng)場主的收入安全均得到有效保障，日本的安定基金制度則本身就是一項農(nóng)民收入穩(wěn)定政策?，F(xiàn)階段對我國而言，確保糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的供給關(guān)系到社會穩(wěn)定和國家安全，農(nóng)民務(wù)農(nóng)收入必然會影響農(nóng)產(chǎn)品供給，因此，農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度的實施必須要保障農(nóng)民收入達(dá)到合理水平。其次是政策的實施要能在保護(hù)農(nóng)民利益的同時合理控制生產(chǎn)。美國只有完成政府規(guī)定的休耕計劃的農(nóng)場主才能獲得補(bǔ)貼，日本稻作經(jīng)營安定計劃的補(bǔ)貼對象必須要完成政府規(guī)定的生產(chǎn)調(diào)整任務(wù)，這些要求對避免農(nóng)產(chǎn)品過量生產(chǎn)以及補(bǔ)貼的財政支出壓力過大發(fā)揮了積極作用，美日的這些做法對我國實行農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價格制度具有重要的借鑒價值。