袁東恒

(廈門大學(xué) 教育研究院,福建 廈門 361005)

隨著經(jīng)濟(jì)全球化的深入推進(jìn)和綜合國力的顯著提升，我國正積極實(shí)施“走出去”戰(zhàn)略，提出了“一帶一路”倡議，努力構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，主動(dòng)促進(jìn)世界和平與發(fā)展，對外教育援助就是其中的重要內(nèi)容。近年來，中國通過援建維修校舍、提供教學(xué)設(shè)備、培養(yǎng)師資力量、增加來華留學(xué)政府獎(jiǎng)學(xué)金名額等途徑，不斷加大對外教育援助力度，促進(jìn)受援國教育發(fā)展。但我國開展對外教育援助的歷史并不長，經(jīng)驗(yàn)也不足，對外教育援助還停留在提供硬件設(shè)施層面。美國的對外教育援助歷史已有半個(gè)多世紀(jì)，成果豐碩。作為世界上最主要的對外教育援助國，美國在全球教育援助中一直發(fā)揮著重要作用，其對外教育援助政策也處于不斷的演變之中，并有效地指導(dǎo)了美國對外教育援助實(shí)踐活動(dòng)。因此，梳理不同時(shí)期美國對外教育援助政策的演變，探究其背景、內(nèi)容、影響因素及成效，總結(jié)其利弊得失，對于我國開展對外教育援助具有十分重要的意義。

一、 對外教育援助的含義

作為一種實(shí)踐活動(dòng)，教育援助已有半個(gè)多世紀(jì)的發(fā)展歷程。安妮認(rèn)為，教育援助意味著發(fā)達(dá)國家的教育資源(如設(shè)備、技術(shù)、貸款、獎(jiǎng)學(xué)金等)流向發(fā)展中國家[1]。蒂拉克認(rèn)為，援助是富裕國家以優(yōu)惠利率和自由償還為條件向發(fā)展中國家進(jìn)行資源流動(dòng)[2]。徐輝認(rèn)為，教育援助是富裕先進(jìn)國家對貧窮落后國家的援助，以幫助這些地區(qū)和國家改善教育[3]。上述觀點(diǎn)的共同點(diǎn)為：對外教育援助涉及援助國與受援國兩個(gè)行為主體，對外教育援助是一個(gè)資源流動(dòng)的過程，對外教育援助是為了促進(jìn)受援國教育的改善。

二、 美國對外教育援助政策的演變

美國對外教育援助成果豐碩，得益于其頒布實(shí)施的一系列政策。根據(jù)對外教育援助的標(biāo)志性事件及其成效，美國對外教育援助政策經(jīng)歷了萌芽期—興起期—調(diào)整期—深化期的演變過程。

1. 萌芽期(20世紀(jì)40年代前)

1889年，美洲共和國國際聯(lián)盟在華盛頓成立。作為聯(lián)盟的領(lǐng)導(dǎo)者，美國通過技術(shù)援助等手段給予拉丁美洲國家經(jīng)濟(jì)援助，一些援助項(xiàng)目涉及到教育領(lǐng)域。據(jù)統(tǒng)計(jì)，到1948年，美國為拉丁美洲國家培訓(xùn)了1萬多名技術(shù)人員[4]。這一時(shí)期的教育援助項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小、影響弱，還不算是嚴(yán)格意義上的對外教育援助。

2. 興起期(20世紀(jì)40—60年代)

二次大戰(zhàn)后，現(xiàn)代國際教育援助才真正地發(fā)展起來，美國率先成為對外教育援助的排頭兵和領(lǐng)頭羊。基于遏制蘇聯(lián)、擴(kuò)充國力的綜合考慮，美國對歐洲國家進(jìn)行經(jīng)濟(jì)及技術(shù)援助，實(shí)施了馬歇爾計(jì)劃。該計(jì)劃實(shí)施4年，援助金額共計(jì)131.5億美元，幫助歐洲國家恢復(fù)經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了復(fù)興。馬歇爾計(jì)劃還直接促成了歐洲經(jīng)濟(jì)合作組織的成立[5]，該組織后來發(fā)展成為經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，其下屬的發(fā)展援助委員會(huì)是國際教育援助的主要平臺(tái)。

在馬歇爾計(jì)劃實(shí)施的基礎(chǔ)上，為了進(jìn)一步遏制蘇聯(lián)，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)利益，1949年，美國總統(tǒng)杜魯門提出了第四點(diǎn)計(jì)劃，決定對一些不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)(拉丁美洲、非洲和中東等)進(jìn)行技術(shù)援助。自杜魯門提出第四點(diǎn)計(jì)劃開始至1953年該計(jì)劃的主要實(shí)施機(jī)構(gòu)技術(shù)合作署被撤銷，該計(jì)劃存在了3年多的時(shí)間。在這段時(shí)間里，2 445名美國技術(shù)人員在35個(gè)國家或地區(qū)實(shí)施的計(jì)劃有18個(gè)類別，具體技術(shù)援助項(xiàng)目有1 745個(gè)，主要集中在林業(yè)、衛(wèi)生和教育領(lǐng)域；34個(gè)國家把2 862名青年專家送往國外(主要是美國)深造[6]。

此外，由美國政府資助的富布萊特計(jì)劃是國際教育援助中最有影響的項(xiàng)目之一[7]。該項(xiàng)目于1948年正式啟動(dòng)，旨在促進(jìn)教育交流與合作，包括學(xué)者互訪、學(xué)生互訪、教師交流等，目前仍是美國與其他國家開展教育交流與援助的重要途徑。

20世紀(jì)60年代，以經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅斯托為代表的查爾斯河學(xué)派提出的發(fā)展援助理論開始興起。羅斯托在《經(jīng)濟(jì)增長的階段：非共產(chǎn)黨宣言》中詳細(xì)闡釋了這一理論，他認(rèn)為，美國對外援助的內(nèi)容和目的需要進(jìn)行調(diào)整，要更加注重對受援國進(jìn)行有組織的開發(fā)，幫助受援國實(shí)現(xiàn)自給自足的經(jīng)濟(jì)增長[8]。羅斯托的發(fā)展援助理論被肯尼迪和約翰遜總統(tǒng)所接受，成為這一時(shí)期美國對外教育援助的指導(dǎo)政策。

基于10多年的實(shí)踐和理論探索，到20世紀(jì)60年代，美國對外教育援助發(fā)展到一個(gè)新階段，這一階段的典型特征就是制度化。1961年，美國總統(tǒng)肯尼迪簽署了《對外援助法》，并成立美國國際開發(fā)署負(fù)責(zé)美國對外援助事宜。這一機(jī)構(gòu)的成立具有里程碑式的意義，標(biāo)志著美國對外教育援助事業(yè)達(dá)到了新高度。美國國際開發(fā)署成立至今，在培訓(xùn)師資、女童教育、學(xué)校建設(shè)等方面做了大量工作[9]。

3. 調(diào)整期(20世紀(jì)70—80年代)

20世紀(jì)70年代，中東地區(qū)的石油危機(jī)引發(fā)了世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)，美國經(jīng)濟(jì)受到重創(chuàng)，政府減少了對外援助項(xiàng)目和資金。此外，由于對不發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)援助效果不顯著，所以這一時(shí)期美國的對外教育援助政策開始發(fā)生轉(zhuǎn)變，重視“人類基本需求”，關(guān)注其他國家的貧困問題，其援助重點(diǎn)是食物、健康和教育等。

20世紀(jì)80年代，為了治愈經(jīng)濟(jì)危機(jī)對美國經(jīng)濟(jì)社會(huì)造成的創(chuàng)傷，美國總統(tǒng)里根積極推行經(jīng)濟(jì)復(fù)興計(jì)劃，主張縮減政府規(guī)模和權(quán)力，對外教育援助力度有所減小。1983年，美國退出國際教育援助的重要平臺(tái)——聯(lián)合國教科文組織，不再每年向該組織繳納會(huì)費(fèi)。在這一時(shí)期，美國對外教育援助越來越多地通過私營志愿組織進(jìn)行。

4. 深化期(20世紀(jì)90年代后)

20世紀(jì)90年代，隨著蘇聯(lián)解體，美國對外援助的目標(biāo)不再是遏制蘇聯(lián)，其最優(yōu)先事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)榭沙掷m(xù)發(fā)展，幫助各國提高其自身的生活質(zhì)量。此外，1990年，世界全民教育大會(huì)聚焦不發(fā)達(dá)國家基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顩r，呼吁援助國增加對受援國的基礎(chǔ)教育援助?；诖耍绹哟罅嘶A(chǔ)教育領(lǐng)域的援助力度。在這10年期間，美國國際開發(fā)署根據(jù)受援國的經(jīng)濟(jì)條件制定了多種發(fā)展援助方案，如根據(jù)發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)條件而提供的一整套綜合援助，為處于危機(jī)時(shí)期的轉(zhuǎn)型國家提供幫助，通過非政府組織對一些國家進(jìn)行援助支持等。

進(jìn)入21世紀(jì)后，美國對外教育援助政策并未發(fā)生根本性變化，依然延續(xù)20世紀(jì)90年代制定的政策，對外教育援助的重點(diǎn)依然是基礎(chǔ)教育。不過，受“911事件”影響，美國對外教育援助政策更加注重國家安全，對一些有可能轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代民主制的國家加大援助力度。比如，美國加大了對阿富汗、伊拉克等中東地區(qū)的教育援助。2005年，美國國際開發(fā)署發(fā)布《教育戰(zhàn)略：通過學(xué)習(xí)改善生活》報(bào)告，將“通過學(xué)習(xí)改善生活”作為新時(shí)期的教育援助戰(zhàn)略，并闡述了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略的原則[7]。2016年，美國國際開發(fā)署發(fā)布的《2011—2015年國際開發(fā)署教育戰(zhàn)略進(jìn)展》報(bào)告指出，在2011—2015年期間，美國國際開發(fā)署支持了46個(gè)國家的151個(gè)基礎(chǔ)教育項(xiàng)目，項(xiàng)目惠及的兒童和青年超過4 160萬人。在危機(jī)和沖突環(huán)境中，為1 180萬名兒童和青年改善或建立了安全學(xué)習(xí)環(huán)境的優(yōu)質(zhì)教育，改善了60多萬人的就業(yè)[9]。

三、 美國對外教育授助政策演變的特點(diǎn)

在半個(gè)多世紀(jì)的演變過程中，美國對外教育援助政策經(jīng)歷了多次調(diào)整，呈現(xiàn)出鮮明的特點(diǎn)。

1. 服務(wù)于美國國家利益

美國國際開發(fā)署在其官網(wǎng)上多次提到：美國的對外援助在改善發(fā)展中國家民眾生活的同時(shí)，一直有著進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)美國利益的雙重目的[10]。事實(shí)上也正是如此。無論何時(shí)，美國國家利益都是美國政府制定對外教育援助政策的主要依據(jù)，美國政府從不做虧本的買賣。20世紀(jì)40—60年代，美國實(shí)施的馬歇爾計(jì)劃、第四點(diǎn)計(jì)劃和爭取進(jìn)步聯(lián)盟政策都含有遏制共產(chǎn)主義、擴(kuò)大美國勢力范圍的成分。20世紀(jì)90年代后，美國通過增加對外基礎(chǔ)教育援助，促進(jìn)不發(fā)達(dá)國家和地區(qū)基礎(chǔ)教育的發(fā)展，達(dá)到世界減貧的目的，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)維護(hù)美國國家安全和利益的愿望。奧巴馬執(zhí)政期間，受其“重返亞太”政策的影響，美國增加了對緬甸、菲律賓等亞太國家的教育援助。

2. 逐漸重視援助有效性

援助有效性即援助目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度或者預(yù)期實(shí)現(xiàn)的程度，同時(shí)也考慮到目標(biāo)的相對重要性[11]。20世紀(jì)50年代，美國在實(shí)施對外教育援助時(shí)更加重視資金投入，促進(jìn)受援國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，較少考慮援助有效性。直到20世紀(jì)90年代，援助有效性才逐漸受到重視。尤其是2005年，援助有效性高峰論壇上通過了《巴黎宣言》，確立了提高援助有效性的措施[12]，提高援助有效性成為包括美國在內(nèi)的世界各國的共識(shí)。在2012年美國國際開發(fā)署的一篇博客中提到，在面臨非洲之角的饑荒、菲律賓的臺(tái)風(fēng)、美國的桑迪颶風(fēng)等問題時(shí)，國際開發(fā)署實(shí)施“新復(fù)原”政策，力圖更有效地在災(zāi)害地區(qū)使用援助資金，以便今后進(jìn)行較少的人道主義援助[13]。

3. 與國際教育援助發(fā)展密切相關(guān)

現(xiàn)代意義上的教育援助肇端于二次世界大戰(zhàn)后美國實(shí)施的馬歇爾計(jì)劃、第四點(diǎn)計(jì)劃等一系列對外援助項(xiàng)目?？梢哉f，美國對外教育援助政策的演變與國際教育援助發(fā)展密切相關(guān)，并是其一個(gè)縮影。前期美國率先實(shí)施馬歇爾計(jì)劃等對外教育援助項(xiàng)目，領(lǐng)一時(shí)之秀；后來隨著更多的國家和國際組織參與進(jìn)來，國際教育援助事業(yè)迅猛發(fā)展，美國所占援助份額有所減少，但仍是主要援助國，依然發(fā)揮著十分重要的作用。比如，2017年美國再次宣布退出聯(lián)合國教科文組織，但這對美國在聯(lián)合國教科文組織中的話語權(quán)和地位并沒有太大影響，美國依然能夠發(fā)揮其重要作用。

四、 啟示

作為實(shí)施較早的對外教育援助國，美國半個(gè)多世紀(jì)的對外教育援助政策幾經(jīng)變化并不斷成熟。其演變歷程和特點(diǎn)對其他援助國具有十分重要的啟示意義。

1. 成立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)

對外教育援助是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，牽涉到外交、教育、安全等方面，需要有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)。美國開展對外教育援助伊始，就十分重視管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)，成立了經(jīng)濟(jì)合作署等機(jī)構(gòu)。1961年，美國整合了相對分散的對外援助管理機(jī)構(gòu)，成立了專門負(fù)責(zé)對外援助事宜的國際開發(fā)署。美國國際開發(fā)署隸屬于國務(wù)院，下設(shè)非洲和歐洲局、近東和南亞局、遠(yuǎn)東局與拉美局，具體負(fù)責(zé)美國在世界各地的援助事宜。成立之后，美國國際開發(fā)署在執(zhí)行美國對外教育援助政策中發(fā)揮了積極作用，有效協(xié)調(diào)了美國政府部門及志愿組織的對外教育援助活動(dòng)。

2. 制定完善的法律制度

美國自開展對外教育援助以來，一直十分注重法律制度的建立和完善，出臺(tái)了多項(xiàng)對外援助法案(見表1)，并不斷根據(jù)實(shí)施過程中出現(xiàn)的新情況，適時(shí)修正和完善相關(guān)法案，確保了對外教育援助政策的制度化。

表1 美國的對外援助法案

雖然上述對外援助法案沒有直接冠名對外教育援助法案，但其內(nèi)容都涉及到教育援助。以1950年的《國際開發(fā)法案》為例，該法案中的一款內(nèi)容就涉及教育援助：鼓勵(lì)技術(shù)知識(shí)、技能的交流和資本投資，改善經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)的工作和生活條件[14]。

3. 保持政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整

美國對外教育援助政策在實(shí)施過程中并不是一成不變的，而是不斷進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)受援國的需要和國際教育援助的發(fā)展趨勢。因此，在不同時(shí)期其對外教育援助政策的關(guān)注點(diǎn)有所區(qū)別。20世紀(jì)50、60年代聚焦受援國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，70年代關(guān)注健康、營養(yǎng)、衛(wèi)生等人類基本需求，到了90年代，可持續(xù)發(fā)展成為優(yōu)先事項(xiàng)。正是靠著政策的動(dòng)態(tài)調(diào)整，美國對外教育援助活動(dòng)在實(shí)踐中更加具有針對性和靈活性，對外教育援助事業(yè)不斷向前發(fā)展，成為世界上重要的援助國。