●劉 暢

一、引言

2018年以來(lái)，財(cái)政收入端繼續(xù)呈現(xiàn)較快增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，上半年公共財(cái)政收入累計(jì)增速高于去年同期0.8個(gè)百分點(diǎn)，土地供應(yīng)修復(fù)趨勢(shì)延續(xù)帶動(dòng)土地出讓收入高速增長(zhǎng)；財(cái)政支出端依然保持較高增長(zhǎng)，公共財(cái)政支出執(zhí)行進(jìn)度較去年同期加快0.1個(gè)百分點(diǎn)。

本文采用ARIMA+神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)集成的組合模型對(duì)2018年下半年公共財(cái)政收入與支出進(jìn)行了預(yù)測(cè)，并根據(jù)外生因素可能發(fā)生的變化以及指標(biāo)數(shù)據(jù)的季節(jié)性規(guī)律對(duì)預(yù)測(cè)結(jié)果進(jìn)行了一定修正。對(duì)于模型預(yù)測(cè)部分，首先利用ARIMA技術(shù)擬合公共財(cái)政收入與支出序列的線性部分，然后利用神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)估計(jì)序列的非線性殘差部分，最終疊加得到公共財(cái)政與支出的初步預(yù)測(cè)結(jié)果。由于ARIMA模型是基于線性技術(shù)來(lái)進(jìn)行時(shí)序預(yù)測(cè)，而對(duì)非線性數(shù)據(jù)的處理效果欠佳；反之，神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)模型擅長(zhǎng)挖掘數(shù)據(jù)中隱含的非線性關(guān)系，但在處理具有線性特征的數(shù)據(jù)方面，其效果往往不如ARIMA模型。因此與使用單一模型相比，此ARIMA與神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)相融合的模型充分發(fā)揮了單一模型各自的優(yōu)勢(shì)，并顯著改善了單一模型的預(yù)測(cè)性能，提高了預(yù)測(cè)模型的精確度。

二、2018下半年公共財(cái)政收入的測(cè)算與展望

（一）上半年財(cái)政收入情況

今年以來(lái)一般公共預(yù)算收入 （以下簡(jiǎn)稱公共財(cái)政收入）實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。1-5月公共財(cái)政收入累計(jì)增長(zhǎng)12.2%，高于去年同期的10.0%（圖1），已完成年初預(yù)算的47.3%（過(guò)去五年平均為43.8%）（圖3），好于市場(chǎng)平均預(yù)期。具體而言，一是工業(yè)和服務(wù)業(yè)平穩(wěn)運(yùn)行是財(cái)政增收的基本支撐，1-5月國(guó)內(nèi)增值稅同比增長(zhǎng)19%，其中工商業(yè)增值稅和改征增值稅分別同比增長(zhǎng)18.5%和19.6%，合計(jì)拉高稅收收入增幅6.8個(gè)百分點(diǎn)。二是PPI價(jià)格漲幅較高是財(cái)政增收的重要因素，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的持續(xù)發(fā)力使得供求關(guān)系明顯改善，2016年9月PPI扭轉(zhuǎn)連續(xù)54個(gè)月的下降態(tài)勢(shì)進(jìn)入上升通道，今年前5個(gè)月PPI累計(jì)同比上漲3.7%，仍處于較高水平，帶動(dòng)以現(xiàn)價(jià)計(jì)算的稅收收入快速增長(zhǎng)。三是企業(yè)效益的穩(wěn)步改善以及年初集中發(fā)放職工年終獎(jiǎng)金分紅的增加帶動(dòng)工業(yè)與企業(yè)所得稅增速較快。此外，前5個(gè)月公共財(cái)政收入增速高增長(zhǎng)或可部分歸因于去年年末部分收入緩繳至今年年初，緩繳稅款的跨年補(bǔ)繳入庫(kù)在一定程度上也帶動(dòng)了相關(guān)稅款實(shí)現(xiàn)高增長(zhǎng)。但值得注意的是，盡管前5個(gè)月公共財(cái)政收入實(shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)，但5月財(cái)政收入同比增長(zhǎng)9.7%，較前值回落1.3個(gè)百分點(diǎn)，再次回到個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)。

供地增加支撐土地出讓收入以及全國(guó)政府性基金預(yù)算收入維持高增長(zhǎng)。從最新數(shù)據(jù)來(lái)看，1-5月全國(guó)政府性基金預(yù)算收入累計(jì)同比增長(zhǎng)39.0%，較去年同期加快11個(gè)百分點(diǎn)；其中，國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入累計(jì)同比增長(zhǎng)45.9%，較去年同期明顯加快13.1個(gè)百分點(diǎn)（圖2）。值得注意的是，5月100大中城市土地成交面積和成交總額同比分別增長(zhǎng)41.8%和27.4%，分別較前值加快17.1和4個(gè)百分點(diǎn)，反映出地方政府層面土地交易熱度依然較高。

圖1 公共財(cái)政收入增

圖2 土地出讓金收入增速

圖3 2018年5月全國(guó)公共預(yù)算與基金預(yù)算收支執(zhí)行情況

（二）下半年財(cái)政收入的測(cè)算與展望

往后看，下半年公共財(cái)政收入增速將有所回落，減收因素或主要存在于三個(gè)方面：一是在防風(fēng)險(xiǎn)、信用緊縮的大背景下，總需求增長(zhǎng)邊際放緩的態(tài)勢(shì)或難改變，相關(guān)稅種收入增速可能相應(yīng)放緩。二是PPI的翹尾因素在6月份達(dá)到高點(diǎn)，下半年P(guān)PI同比漲幅將有所回落，因而預(yù)計(jì)價(jià)格上漲因素對(duì)財(cái)政收入的拉動(dòng)作用將隨著PPI漲幅的回落而有所減弱。三是減稅降費(fèi)政策的出臺(tái)與落實(shí)在短期內(nèi)將為財(cái)政收入帶來(lái)減收壓力；今年5月已開(kāi)始實(shí)行的增值稅減稅政策，7月起將降低部分進(jìn)口商品關(guān)稅，同時(shí)包含個(gè)稅起征點(diǎn)提高至5000元等內(nèi)容的個(gè)稅制度改革大概率將在年內(nèi)落地，稅收減收效應(yīng)將逐步顯現(xiàn)，預(yù)計(jì)下半年公共財(cái)政收入增速將出現(xiàn)下滑。

但也需看到未來(lái)支撐財(cái)政收入總體向好的一些積極因素。企業(yè)盈利狀況的改善在中期內(nèi)對(duì)財(cái)政收入起到一定的支撐作用。同時(shí)，近期國(guó)家推出一系列增加進(jìn)口、提高消費(fèi)福利的政策措施，有利于引導(dǎo)消費(fèi)回流，加上穩(wěn)定的就業(yè)形勢(shì)、個(gè)稅起征點(diǎn)的提高以及居民杠桿率的有效控制，下半年消費(fèi)增長(zhǎng)有望得以平穩(wěn)修復(fù)，消費(fèi)環(huán)節(jié)稅收或?qū)?shí)現(xiàn)較快增長(zhǎng)。

此外，房地產(chǎn)長(zhǎng)效機(jī)制各項(xiàng)措施加快落地，租賃、共有產(chǎn)權(quán)等保障類住房建設(shè)加量疊加。當(dāng)前全國(guó)商品房庫(kù)存偏低，房企庫(kù)存回補(bǔ)的需求仍較為強(qiáng)烈，房地產(chǎn)投資有望保持一定韌性，部分地區(qū)商品房銷售熱度不減，土地、房地產(chǎn)相關(guān)稅收收入仍將保持較高增長(zhǎng)；土地供應(yīng)或?qū)⒕S持較高增速，政府性基金預(yù)算收入仍存在一定支撐，或?qū)差A(yù)算收入起到一定的補(bǔ)給作用。值得注意的是，在當(dāng)前“緊信用”背景下，政府性基金預(yù)算收入維持高位或?qū)槌峭额惼髽I(yè)提供一定的償債資金，短期內(nèi)對(duì)沖城投企業(yè)存在的“違約風(fēng)險(xiǎn)”。

綜合而言，下半年公共財(cái)政收入增速將有所放緩，月度個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)將呈常態(tài)，全年將維持7.0%左右的增長(zhǎng)水平（表 1）。

表1 2018年公共財(cái)政收入增速預(yù)測(cè)結(jié)果

三、2018下半年財(cái)政支出的測(cè)算與展望

（一）公共財(cái)政支出的測(cè)算與展望

今年以來(lái)一般公共預(yù)算支出 （以下簡(jiǎn)稱狹義財(cái)政支出）執(zhí)行進(jìn)度小幅加快，完成年初預(yù)算的39.4%，略高于去年同期37.6%（前文圖3）。但值得注意的是，受部分支出錯(cuò)月以及去年同期基數(shù)較高等因素的影響，5月狹義財(cái)政支出同比增長(zhǎng)0.5%，較前值大幅回落7.3個(gè)百分點(diǎn)；1-5月全國(guó)一般公共預(yù)算支出累計(jì)同比增長(zhǎng)8.1%，明顯低于去年同期的14.7%（圖4），支出進(jìn)度有待繼續(xù)加快。從支出結(jié)構(gòu)來(lái)看，1-5月科教和民生領(lǐng)域投放力度加大，支出增速增長(zhǎng)較為明顯?？茖W(xué)技術(shù)支出以18.5%的同比增速位居第一，社會(huì)保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育等為民生領(lǐng)域的代表，1-5月同比增速分別為11.90%、7.4%（圖5），反映出財(cái)政支出更多地向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、保障和改善民生等領(lǐng)域傾斜，支出結(jié)構(gòu)顯著優(yōu)化。

圖4 公共財(cái)政支出增速

圖5 2018年1-5月主要領(lǐng)域公共財(cái)政支出增速

往后看，在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行較去年同期偏弱且全年赤字規(guī)模與去年持平的背景下，財(cái)政支出或?qū)l(fā)揮其“穩(wěn)增長(zhǎng)”的功能定位，配合5月初財(cái)政部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行管理 加快支出進(jìn)度的通知》（財(cái)預(yù) 〔2018〕65號(hào)），支出進(jìn)度或?qū)⒃谌径扔兴崴?。支出結(jié)構(gòu)方面，預(yù)計(jì)下半年將繼續(xù)著眼于調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，提高財(cái)政支出的公共性和普惠性，嚴(yán)控一般性支出，加大對(duì)三大攻堅(jiān)戰(zhàn)、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、“三農(nóng)”、民生等領(lǐng)域的支持力度。綜合而言，下半年狹義財(cái)政支出進(jìn)度在三季度將有所提速，全年或?qū)⒕S持7.5%左右的增長(zhǎng)水平（表2），并將繼續(xù)發(fā)揮“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)”的重要職能。

表2 2018年公共財(cái)政支出增速預(yù)測(cè)結(jié)果

結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金將在一定程度上為年內(nèi)財(cái)政支出提供一定支撐。結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金主要用來(lái)填補(bǔ)狹義赤字規(guī)模與預(yù)算赤字規(guī)模之間的缺口；根據(jù)國(guó)務(wù)院2015年印發(fā)的《關(guān)于印發(fā)推進(jìn)財(cái)政資金統(tǒng)籌使用方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2015〕35號(hào)）中提出的“政府性基金運(yùn)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接”，結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金的來(lái)源除了包含一般公共財(cái)政收支盈余騰挪（具體對(duì)應(yīng)“使用結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金”和“從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金調(diào)入資金”兩項(xiàng)收支科目），還可以包含政府性基金收支騰挪、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收支騰挪（具體對(duì)應(yīng)從“政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金”收支科目）。通過(guò)上述測(cè)算標(biāo)準(zhǔn)，我們利用現(xiàn)有的財(cái)政數(shù)據(jù)，對(duì)2018年包含政府性基金調(diào)入資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模進(jìn)行了初步測(cè)算，測(cè)算結(jié)果顯示：2018年包含政府性基金調(diào)入資金的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模約為7000億元。

（二）廣義財(cái)政支出的測(cè)算與展望

廣義財(cái)政支出可包含狹義財(cái)政支出（公共財(cái)政支出）以及類政府性基建支出（準(zhǔn)財(cái)政）；對(duì)于類政府性基建支出是指準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)出于拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)基建投資和推動(dòng)重點(diǎn)項(xiàng)目的目的，依賴準(zhǔn)政府信用，通過(guò)各種方式進(jìn)行投融資。資金來(lái)源主要有四個(gè)分項(xiàng)，分別是城投債、政策性金融債、政府性基金以及PPP融資（圖6）。

圖6 廣義財(cái)政框架

2018年以來(lái)廣義財(cái)政支出從結(jié)構(gòu)上最大的一個(gè)變化就是財(cái)政資源從平臺(tái)轉(zhuǎn)向省級(jí)財(cái)政，具體表現(xiàn)為城投貸款、城投債、非標(biāo)規(guī)模的萎縮以及地方債、轉(zhuǎn)移支付的增加。在當(dāng)前嚴(yán)控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策基調(diào)不變的背景下，“開(kāi)正門(mén)、堵偏門(mén)”意味著平臺(tái)融資將出現(xiàn)明顯回落，地方政府隱性債務(wù)與影子銀行領(lǐng)域的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，總體來(lái)看全年廣義財(cái)政支出增速將出現(xiàn)邊際放緩?；诂F(xiàn)有的數(shù)據(jù)，我們對(duì)2018年廣義財(cái)政支出的規(guī)模進(jìn)行了初步測(cè)算（表3），測(cè)算結(jié)果顯示，2018年廣義財(cái)政支出規(guī)模約為29.4萬(wàn)億元，增速約為7.9%。

值得注意的是，下半年廣義財(cái)政支出依舊存在一些邊際改善的因素。一方面，雖然在當(dāng)前“緊信用”背景下廣義財(cái)政支出中城投債等平臺(tái)類規(guī)模將確定性大幅下降，但“開(kāi)正門(mén)”促使地方政府健全規(guī)范舉債融資機(jī)制，今年地方政府一般和專項(xiàng)債新增額度達(dá)到2.18萬(wàn)億元，財(cái)政部公布數(shù)據(jù)顯示前5個(gè)月地方政府新增債券僅發(fā)行了171億元，地方政府發(fā)債進(jìn)度明顯偏慢；同時(shí)，政策已經(jīng)釋放微調(diào)信號(hào)，例如4月政治局會(huì)議的“擴(kuò)大內(nèi)需”信號(hào)、一季度央行貨幣政策執(zhí)行報(bào)告中的“調(diào)結(jié)構(gòu)”信號(hào)，因此在下半年政策微調(diào)對(duì)沖情景下，地方政府債新增發(fā)行融資規(guī)

表3 廣義財(cái)政支出各分項(xiàng)預(yù)測(cè)（億元）

?；蜉^上半年回升，進(jìn)而帶動(dòng)廣義財(cái)政支出在下半年呈現(xiàn)邊際改善。另一方面，PPP清庫(kù)工作階段性結(jié)束，此前清庫(kù)項(xiàng)目大多為停滯不前的項(xiàng)目或建設(shè)力度較低的偽PPP項(xiàng)目，在1.8萬(wàn)億PPP投資被清理出庫(kù)后，多地開(kāi)始啟動(dòng)新的PPP項(xiàng)目，預(yù)計(jì)下半年P(guān)PP入庫(kù)規(guī)模將有所回升。

（三）2018年財(cái)政實(shí)際赤字率與廣義赤字率的測(cè)算

根據(jù)上述測(cè)算與分析結(jié)果顯示，下半年我國(guó)公共財(cái)政收入或?qū)⒚媾R一定的減收壓力，增速將有所放緩，月度收入個(gè)位數(shù)增長(zhǎng)將呈常態(tài)，全年將維持7.0%左右的增長(zhǎng)水平；下半年公共財(cái)政支出進(jìn)度在三季度將有所提速，全年或?qū)⒕S持7.5%左右的增長(zhǎng)水平；基于以上測(cè)算，2018年實(shí)際赤字率水平或?qū)⒕S持在3.5%，較2016年與2017年的實(shí)際赤字率水平有所下降（表4），與2018年《政府工作報(bào)告》中將赤字率下調(diào)到2.6%的水平相呼應(yīng)，存在一定的合理性。同時(shí)，結(jié)合上文的分析，2018年可用的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模至少約7000億元，這一部分資金將結(jié)轉(zhuǎn)至公共財(cái)政預(yù)算中，或?qū)?duì)2018年公共財(cái)政支出提供一定的資金支撐，2018年名義赤字率將控制在2.6%以內(nèi)。

表4 狹義與廣義財(cái)政赤字率的測(cè)算結(jié)果

廣義財(cái)政赤字率的測(cè)算方面，我們將我國(guó)預(yù)算收支體系中的四本賬：一般公共財(cái)政收支、政府性基金收支、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收支、社會(huì)保障基金收支的收入決算數(shù)或預(yù)算（預(yù)測(cè)）數(shù)相加得到廣義財(cái)政收入的規(guī)模，并結(jié)合表3中廣義財(cái)政支出的規(guī)模進(jìn)而計(jì)算出廣義財(cái)政赤字率，測(cè)算結(jié)果顯示：2018年我國(guó)廣義財(cái)政赤字率將達(dá)6.4%，較2016年、2017年分別下降0.6個(gè)和0.3個(gè)百分點(diǎn)。

總體而言，下半年財(cái)政將積極主動(dòng)發(fā)揮其在宏觀調(diào)控中的基礎(chǔ)與重要支柱作用，公共財(cái)政在保持較快支出節(jié)奏的基礎(chǔ)上更加注重優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；廣義財(cái)政政策方面，繼續(xù)“開(kāi)正門(mén)、堵偏門(mén)”，地方政府債新增發(fā)行融資規(guī)模或較上半年回升；整體來(lái)看，財(cái)政政策將相機(jī)抉擇，在預(yù)算內(nèi)政策空間有限的情況下，若經(jīng)濟(jì)下行壓力凸顯，廣義財(cái)政政策力度或?qū)⑦M(jìn)一步增強(qiáng)。

四、當(dāng)前財(cái)政領(lǐng)域面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)以及應(yīng)對(duì)之策

（一）地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的特征事實(shí)

我國(guó)地方政府債務(wù)是經(jīng)過(guò)多年形成的，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善民生等方面發(fā)揮了重要作用；但由于過(guò)去地方政府舉債機(jī)制長(zhǎng)期不公開(kāi)透明，部分地方政府存在通過(guò)融資平臺(tái)公司、政府和社會(huì)資本合作、政府投資基金、政府購(gòu)買服務(wù)等方式違法違規(guī)變相舉債，風(fēng)險(xiǎn)不容忽視。黨的十九大以來(lái)，防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為我國(guó)打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的重點(diǎn)任務(wù)，4月2日召開(kāi)的中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議更是提出“要以結(jié)構(gòu)性去杠桿為基本思路，分部門(mén)、分債務(wù)類型提出不同要求，地方政府和企業(yè)特別是國(guó)有企業(yè)要盡快把杠桿降下來(lái)，努力實(shí)現(xiàn)宏觀杠桿率的穩(wěn)定和逐步下降”，可見(jiàn)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是結(jié)構(gòu)性去杠桿背景下的應(yīng)有之義。

我國(guó)地方政府債務(wù)可分為地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)和地方政府或有債務(wù)。地方政府或有債務(wù)，是指地方政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任或承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。由于我國(guó)政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的程度較深，我國(guó)政府也相應(yīng)承擔(dān)著范圍極大、種類頗多的或有債務(wù)，且規(guī)模較大。就來(lái)源而言，地方政府或有債務(wù)主要由以下四個(gè)渠道衍生出來(lái)：一是養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域，分別是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度轉(zhuǎn)軌留下的城鎮(zhèn)職工保險(xiǎn)個(gè)人賬戶空賬，以及由長(zhǎng)壽風(fēng)險(xiǎn)帶來(lái)的養(yǎng)老保障基金潛在缺口，前者屬于直接顯性負(fù)債，后者屬于直接隱性負(fù)債。二是事業(yè)單位領(lǐng)域，主要是教育、醫(yī)院、科研院所因從事公用事業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)而承擔(dān)的債務(wù)，一般歸類為或有的顯性債務(wù)。三是地方融資平臺(tái)領(lǐng)域，主要是地方政府繞過(guò)公共財(cái)政預(yù)算限制，通過(guò)地方融資平臺(tái)籌資推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而積累的平臺(tái)債務(wù)，一般歸類為或有的顯性債務(wù)。四是國(guó)有企業(yè)領(lǐng)域，主要是因?yàn)閲?guó)有資產(chǎn)管理體制尚未理順，導(dǎo)致國(guó)有企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳染穿透至政府領(lǐng)域，一般歸類為或有的隱性負(fù)債。

通過(guò)對(duì)地方政府債務(wù)以及或有債務(wù)規(guī)模進(jìn)行分析，可以得出以下兩個(gè)特征事實(shí)：一是雖然我國(guó)政府部門(mén)杠桿率（48.38%）低于世界主要國(guó)家平均水平（約90%），但已經(jīng)處在歷史相對(duì)高位。近年來(lái)政府債務(wù)仍在以較快的速度增長(zhǎng)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)仍處在積累攀升的路徑上。一般來(lái)說(shuō)，穩(wěn)態(tài)下債務(wù)長(zhǎng)期可持續(xù)的必要條件是債務(wù)的實(shí)際增長(zhǎng)率低于GDP增速。在新常態(tài)下GDP增長(zhǎng)減速和政府債務(wù)驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的沖動(dòng)，將對(duì)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政可持續(xù)性提出嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。二是我國(guó)政府或有負(fù)債主要集中在地方政府。地方政府或有負(fù)債規(guī)模是中央政府近三倍，這一方面是因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)管理體制長(zhǎng)期空缺、失效帶來(lái)的債務(wù)惡性失序膨脹，另一方面也反映了分稅制改革以來(lái)地方政府支出責(zé)任不斷擴(kuò)大的客觀現(xiàn)實(shí)。

（二）防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)之策

地方政府債務(wù)隱性的擴(kuò)張引起了中央層面的重視，尤其是2017年以來(lái)，多次高層會(huì)議都提到“嚴(yán)控地方政府債務(wù)”，釋放出嚴(yán)管信號(hào)；進(jìn)入2018年，防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作在全國(guó)各地全面鋪開(kāi)。我們通過(guò)梳理近年來(lái)國(guó)家有關(guān)防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的有關(guān)政策，發(fā)現(xiàn)具有以下四條政策規(guī)律：

一是加強(qiáng)創(chuàng)新，多措并舉“開(kāi)前門(mén)”。2014年10月《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）的發(fā)布標(biāo)志著地方融資平臺(tái)規(guī)范不再是以控制規(guī)模等短期手段為主，而是進(jìn)入了財(cái)稅改革高度下的系統(tǒng)性工程，總體可概括為“開(kāi)前門(mén)、強(qiáng)約束；堵后門(mén)、防風(fēng)險(xiǎn)”，并成為今后規(guī)范地方政府融資行為的綱領(lǐng)性文件?！伴_(kāi)前門(mén)”方面，財(cái)政部發(fā)布了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）、《地方政府收費(fèi)公路專項(xiàng)債券管理辦法 (試行)》（財(cái)預(yù)〔2017〕97號(hào)）和《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)），允許地方政府發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券和收費(fèi)公路專項(xiàng)債券等項(xiàng)目收益專項(xiàng)債券；并在2018年進(jìn)一步上提了專項(xiàng)金融債的額度，從2016年的4000億元到2017年的8000億元到2018年的1.35萬(wàn)億元。

二是加強(qiáng)管控，嚴(yán)格“堵后門(mén)”。此條線是呈現(xiàn)出階段性、主題性的特點(diǎn)，例如2010-2014年以控制信貸規(guī)模為主，2014-2016年以嚴(yán)禁違規(guī)舉債擔(dān)保為主，2017年財(cái)政部發(fā)布了 《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào))和《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)），限制地方政府進(jìn)行承諾回購(gòu)、違規(guī)進(jìn)行政府購(gòu)買服務(wù)，進(jìn)一步對(duì)PPP項(xiàng)目、政府投資基金進(jìn)行規(guī)范，切實(shí)加強(qiáng)融資平臺(tái)公司融資行為管理，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量。

三是進(jìn)一步完善與防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)的體制機(jī)制建設(shè)。進(jìn)一步把控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅要進(jìn)一步強(qiáng)化債務(wù)管理和違規(guī)融資問(wèn)責(zé)，而且要從體制機(jī)制上著手解決內(nèi)在性問(wèn)題。近期財(cái)政部表示下一步將出臺(tái)明確隱性債務(wù)內(nèi)涵、健全績(jī)效考核與監(jiān)督問(wèn)責(zé)等機(jī)制的文件與政策，從推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、完善政績(jī)考核、深化政府投融資體制和財(cái)稅體制改革等多方面形成合力，實(shí)現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有效防范。

四是針對(duì)融資方與出資方兩個(gè)角度出臺(tái)政策，全方位封堵地方政府違規(guī)融資行為。一方面，2016年四季度以來(lái)出臺(tái)的各項(xiàng)控制地方政府債務(wù)的監(jiān)管文件多以規(guī)范融資方行為入手，切實(shí)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范。例如《關(guān)于堅(jiān)決制止地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕87號(hào)）是限制地方以政府購(gòu)買服務(wù)名義融資，《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)）和《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作（PPP）綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)管理的通知》（財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)）對(duì) PPP的項(xiàng)目入庫(kù)進(jìn)行了更加嚴(yán)苛的規(guī)定等。另一方面，2018年3月《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問(wèn)題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）的出臺(tái)補(bǔ)充明確了資金融出方的行為規(guī)范及違規(guī)責(zé)任，且文件提及的規(guī)范政府融資的融資形式非常廣泛，除了一般的貸款、債券外，還包括PPP、投資基金等，并且特別提到要以項(xiàng)目而非政府為對(duì)象進(jìn)行授信；同時(shí)，文件還要求資管產(chǎn)品參與地方建設(shè)項(xiàng)目需按照“穿透原則”切實(shí)加強(qiáng)資金投向管理，不得變相為地方政府提供融資，同時(shí)要求強(qiáng)化期限匹配，與資管新規(guī)精神相一致。

（三）防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)政策對(duì)市場(chǎng)與宏觀經(jīng)濟(jì)的影響

一是“開(kāi)前門(mén)”背景下地方政府債券的發(fā)行額度將明顯增加，尤其是專項(xiàng)債。2015年專項(xiàng)債額度1000億元，2016年為4000億元，2017年為8000億元，今年兩會(huì)更是將專項(xiàng)債額度大幅擴(kuò)容至13500億元，加上地方一般財(cái)政赤字8300億元，今年新增地方政府債券空間達(dá)到21800億元。除此之外，財(cái)政部于去年發(fā)布了《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào)），指出各地可在國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的本地區(qū)專項(xiàng)債務(wù)限額內(nèi)統(tǒng)籌安排發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)揞~包括當(dāng)年新增專項(xiàng)債務(wù)限額、上年末專項(xiàng)債務(wù)余額低于限額的部分。這是財(cái)政部首次提出可以利用專項(xiàng)債務(wù)余額高于限額的部分。根據(jù)最新公布的數(shù)據(jù)，2017年地方政府限額高于余額的部分為1.13萬(wàn)億元，理論上地方政府可以運(yùn)用該部分資金發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?。不過(guò)這部分資金的分布并不均勻，且集中在資金相對(duì)富裕的發(fā)達(dá)省份，因此預(yù)計(jì)這部分發(fā)行的規(guī)模相對(duì)較小。但總體來(lái)看，今年地方政府債券的新增空間可能在2.4萬(wàn)億元左右，較去年的1.6萬(wàn)億元有明顯增加，將成為廣義財(cái)政的重要補(bǔ)充部分。

二是平臺(tái)貸款與平臺(tái)非標(biāo)融資規(guī)模收縮或較為明顯。一方面，2018年城投債的再融資壓力相比2017年有增無(wú)減，而城投債的融資環(huán)境可能相比2017年更差一些。當(dāng)前城投債面臨回售債券較多，其中大多屬于折價(jià)狀態(tài)，且出于資金安全的考慮，即使發(fā)行人上調(diào)利率，大多數(shù)投資人也可能選擇回售，變相增加了“到期量”；同時(shí)也容易引發(fā)投資者擔(dān)憂，進(jìn)而影響再融資。另一方面，存量政府性債務(wù)預(yù)計(jì)在今年8月置換完畢，屆時(shí)所有的存量城投債理論上均不可能屬于地方政府債務(wù)，部分資質(zhì)較弱尤其是私募類城投可能存在兌付壓力。雖然出現(xiàn)大規(guī)模違約的可能性較小，但在政府支持力度減弱和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)偏好下降的過(guò)程中，不排除出現(xiàn)負(fù)面信用事件的進(jìn)一步?jīng)_擊，進(jìn)而對(duì)平臺(tái)企業(yè)的再融資產(chǎn)生負(fù)面影響。

三是PPP前期較高的增長(zhǎng)勢(shì)頭或?qū)⑹艿揭欢ㄏ拗?。最新?shù)據(jù)顯示，進(jìn)入財(cái)政部項(xiàng)目庫(kù)的PPP規(guī)模達(dá)到18.39萬(wàn)億元，其中執(zhí)行階段的項(xiàng)目投資額為4.97萬(wàn)億元，落地率39.84%，較此前有明顯抬升。但近期PPP項(xiàng)目庫(kù)的清理，疊加去年下半年以來(lái)地方政府融資監(jiān)管趨嚴(yán)，可能會(huì)影響部分財(cái)政基礎(chǔ)較為薄弱的省級(jí)地方政府PPP項(xiàng)目入庫(kù)、融資以及開(kāi)工進(jìn)度。同時(shí)，局部回報(bào)堪憂、現(xiàn)金流不佳的項(xiàng)目投資也可能進(jìn)一步收緊，PPP前期較高的增長(zhǎng)勢(shì)頭或?qū)⑹艿揭欢ㄏ拗啤?/p>

四是基建投資面臨資金約束，在一定程度上拖累整體投資增速。正如上文所述，地方政府隱性債務(wù)與影子銀行領(lǐng)域的監(jiān)管不斷加強(qiáng)，PPP項(xiàng)目退庫(kù)數(shù)量及規(guī)模較大，導(dǎo)致基建投資面臨較為明顯的資金約束。今年前4個(gè)月，全國(guó)基建投資累計(jì)增速回落至7.6%，成為投資增長(zhǎng)放緩的主要拖累。但值得注意的是，在4月23日的中共中央政治局會(huì)議上，中央提出要把加快調(diào)整結(jié)構(gòu)與持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需結(jié)合起來(lái)，保持宏觀經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)運(yùn)行；疊加近日財(cái)政部發(fā)文要求加快財(cái)政支出力度，持續(xù)擴(kuò)大內(nèi)需的基調(diào)下也暗含財(cái)政邊際將會(huì)積極，預(yù)計(jì)財(cái)政支出節(jié)奏和力度會(huì)有所提速，這將在一定程度上對(duì)沖基建放緩的壓力。

五是嚴(yán)控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將在中長(zhǎng)期增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)韌性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。雖然各類防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的政策措施在一定程度上對(duì)市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)帶來(lái)短期波動(dòng)，但是防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)將有助于健全與規(guī)范地方政府舉債融資機(jī)制，積極穩(wěn)妥處置存量債務(wù)，進(jìn)而有助于在長(zhǎng)期增加我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)韌性，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展?！?/p>