何峻

摘 要：推行黨代表任期制，是制度治黨的重要舉措，也是全面從嚴治黨的必然要求。長期以來，黨代表如何行使權(quán)力和提高履職效能，缺少完善的制度體系與組織保證。江蘇省鹽城市被中組部列為黨代表任期制試點市之后，將推行黨代表任期制作為落實全面從嚴治黨要求的基礎(chǔ)工程和深化黨的建設(shè)制度改革的創(chuàng)新工程來做，走出了一條可供借鑒的實踐探索之路。通過拓展履職渠道、創(chuàng)新履職方式、構(gòu)建履職平臺、強化履職保障等有效舉措，提高了黨代表的履職效能，激發(fā)了黨內(nèi)民主的活力，拓展了如何使全面從嚴治黨在基層落地生根的新視野。江蘇鹽城的實踐探索，給我們以有益的啟示。

關(guān)鍵詞：黨代表任期制；制度治黨；實踐創(chuàng)新

中圖分類號：D26 文獻標識碼：A 文章編號：1009 — 2234（2018）03 — 0024 — 05

實行黨代表任期制，意味著黨代表和人大代表、政協(xié)委員一樣，其代表資格和權(quán)利應(yīng)該在任期內(nèi)依照黨章、黨規(guī)始終行使應(yīng)有的職權(quán)，而不是“一次性”代表。推行黨代表任期制，是制度治黨的重要舉措，也是全面從嚴治黨的必然要求。2014年6月，江蘇省鹽城市被中共中央組織部確定為黨代表任期制試點市。兩年多來，鹽城市認真貫徹落實中央和省委的有關(guān)文件精神，把推進黨代表任期制作為落實全面從嚴治黨的基礎(chǔ)性工程來抓，積極探索黨代會閉會期間黨代表發(fā)揮作用的有效途徑，取得了顯著的成效。但同時也面臨著諸多有待進一步化解的矛盾和破解的難題。如何提高黨代表履職效能，鹽城市走出了一條可供借鑒的實踐探索之路，給我們以有益的啟示。

一、全面從嚴治黨的重要平臺：鹽城市推行黨代表任期制的實踐探索

試行黨代表任期制以來，鹽城市緊緊圍繞黨代表參與民主決策、民主監(jiān)督、黨的自身建設(shè)、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾“四個作用”，注重閉會期間、注重基層一線、注重問題導向，積極探索實踐。

（一）突出履職行權(quán)，疏通黨代表發(fā)揮作用的渠道

實踐中，不斷拓寬渠道，落實好黨代表的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是拓寬議事渠道，提高民主決策質(zhì)量。主要通過專題調(diào)研、提議工作、列席全委會議等活動，組織黨代表參與民主決策。如：每年各代表團和各專門工作小組，均圍繞1—2個主題開展專題調(diào)研，為市委決策提供參考；常態(tài)化開展提議工作，各代表團、黨代表個人或多人聯(lián)名提議，由相應(yīng)的黨代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)負責受理和交辦；組織基層一線黨代表列席市委全委會、市委黨建工作領(lǐng)導小組（擴大）會議等，參與市委重大決策討論；全委會報告、黨建制度改革實施方案、黨建工作責任清單、黨建工作要點等重要文件，廣泛征求代表意見，充分吸收合理化建議。二是拓寬監(jiān)督渠道，提高民主監(jiān)督水平。主要通過決策聽證、詢問質(zhì)詢、參與督查、參與推薦評議干部等，發(fā)揮黨代表的民主監(jiān)督作用。如：年度考核時，組織基層一線黨代表列席市領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部述職述廉及“一報告兩評議”會議，并對班子和個人進行測評；選派市黨代表擔任黨風監(jiān)督員，巡查作風建設(shè)制度規(guī)定執(zhí)行情況，檢查黨風廉政建設(shè)責任制落實情況；組織市黨代表參加市直單位主要負責人述廉述責評議會議，現(xiàn)場進行詢問質(zhì)詢；組織基層一線市黨代表對市直31個牽頭單位落實黨的群眾路線教育實踐活動專項整治情況進行跟蹤督查，推動整改到位。三是拓寬參與渠道，提高黨建工作層次。主要通過視察指導、專項檢查、參加評議考核等形式，組織黨代表參與黨建工作。如：每年全市黨建重點工作都征求黨代表意見，重大活動都組織黨代表參加，重要事項都邀請黨代表共同研究；組織基層一線黨代表列席縣、鎮(zhèn)黨委書記抓基層黨建工作述職評議會議，進行現(xiàn)場提問、測評評議；加強基層黨建工作指導，先后組織100多名市黨代表參加黨組織“統(tǒng)一活動日”、“黨員評定升”、整頓軟弱渙散基層黨組織等各類專項檢查。四是拓寬聯(lián)系渠道，提高服務(wù)群眾實效。按照地域相近、便于聯(lián)系的原則，常態(tài)化地聯(lián)系基層黨組織和黨員群眾，重點聯(lián)系具有代表性的社會群體。如：通過幫扶貧困戶、服務(wù)示范戶、聯(lián)系信訪戶等，著力解決一批黨員群眾關(guān)注的熱點難點問題；建立黨代表活動日制度，把每月20日作為全市黨代表統(tǒng)一活動日，組織市、縣、鎮(zhèn)三級黨代表開展走訪慰問、義務(wù)勞動、扶貧幫困、志愿服務(wù)、化解矛盾等活動，為基層黨員群眾提供“適銷對路”的服務(wù)；推行黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾承諾制度，實行黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾預(yù)告制度，建立黨代表收集社情民意登記制度，推動黨代表聯(lián)系服務(wù)群眾經(jīng)常化、制度化。2014年以來，全市各級黨代表人均參加活動6次以上，累計接待、走訪、服務(wù)基層黨員群眾21萬人次，幫助解決難題8600多個。

（二）創(chuàng)新組織方式，精心設(shè)計黨代表發(fā)揮作用的活動載體

一是安排黨代表參加重要會議。任期內(nèi)組織基層一線黨代表至少列席一次市委有關(guān)會議，并做到“六個一律”，即市委常委會研究黨建工作一律邀請基層一線黨代表參加，市委全委會一律邀請黨代表列席，市縣黨政班子述職述廉會一律邀請黨代表參加測評，干部選拔任用“一報告兩評議”一律邀請黨代表參加評議，民主推薦重要干部人選一律邀請黨代表參加，市委常委民主生活會情況通報會一律邀請黨代表參加評議。2014年以來，相繼邀請300多名黨代表列席各類重要會議，參與討論評議，發(fā)表個人意見。二是以代表團為單位開展活動。市黨代會閉會期間，代表團主要圍繞貫徹落實市黨代會精神，以及市委的重大決策、重要事項、重點工作、制定年度計劃，組織開展活動。代表團活動做到“五個有”：即有詳實可行的活動計劃、有設(shè)置科學的小組劃分、有質(zhì)量較高的調(diào)研成果、有黨委肯定的提案提議、有及時更新的活動記錄。各代表團圍繞“四個全面”分別成立專項課題組，組織市黨代表進行調(diào)研，提出了35份有價值的提議，部分提議被吸納進市委深化改革工作要點、學習貫徹習近平總書記視察江蘇重要講話精神的意見等重要文件當中。三是跨代表團成立專門小組。跨代表團成立經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)6個專門工作小組，每個小組明確一名市委常委作為聯(lián)系人，發(fā)改委、市委辦、市委宣傳部、政法委、環(huán)保局、組織部分別作為具體對口牽頭部門。年初在牽頭部門的指導下制定專門小組活動計劃，每個小組每年至少確定一個調(diào)研課題，將優(yōu)秀調(diào)研成果推薦在市委全會上作交流發(fā)言，為市委決策提供參考。四是黨代表個人活動。每年組織代表參加一次工作培訓，日常向他們寄送有關(guān)學習參考資料。結(jié)合黨代表個人工作崗位、職責范圍和業(yè)務(wù)專長，有針對性地組織開展專題調(diào)研、參加相關(guān)活動，發(fā)揮經(jīng)常性作用。

（三）構(gòu)建履職平臺，努力拓展黨代表發(fā)揮作用的現(xiàn)實空間

堅持硬件建設(shè)與制度規(guī)范并重，努力為閉會期間黨代表發(fā)揮作用創(chuàng)造有利條件、提供堅實支撐。一方面，切實加強黨代表工作室建設(shè)。堅持“因地制宜、面向基層、加強統(tǒng)籌、建管并重”的基本原則，按照“職責清晰、功能明確、設(shè)施完善、運行規(guī)范、活動正常、作用明顯”的創(chuàng)建標準，以村、社區(qū)為重點，積極推行黨代表工作室規(guī)范化建設(shè)。目前全市建立2 286個黨代表工作室，實現(xiàn)了所有村、社區(qū)全覆蓋。市黨代表每年2次（4月、8月）、縣黨代表每年4次（每季度1次）、鎮(zhèn)黨代表每年6次（逢單月）駐室活動。2015年，啟動了市委委員、領(lǐng)導干部與基層一線市黨代表結(jié)對駐室服務(wù)活動，安排45名市委委員和候補委員、5名非委員的市領(lǐng)導與131名基層一線市黨代表，結(jié)對進駐聯(lián)系村的黨代表工作室，面對面聽取黨員群眾反映問題，研究解決辦法，加強跟蹤推進，受到了基層歡迎。另一方面，積極推行黨代表活動日制度。把基層黨組織統(tǒng)一活動日與黨代表活動日結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排、銜接推進，每月20日定為黨代表統(tǒng)一活動日，組織各級黨代表集中開展活動，采取聽、看、議、辦的“四步工作法”，發(fā)揮自身作用，聯(lián)系服務(wù)群眾?！奥牎保褪峭ㄟ^座談交流、問卷調(diào)查等方式聽取基層黨員群眾對相關(guān)工作的意見建議；“看”，就是通過實地走訪、查閱資料等途徑，了解社情民意，聽取民生訴求；“議”，就是通過綜合商議、召開會議等形式，討論交流基層黨員群眾關(guān)注的熱點難點問題，尋找解決問題的辦法；“辦”，就是黨代表就相關(guān)問題提出辦理建議，由相應(yīng)的黨代表聯(lián)絡(luò)機構(gòu)進行問題交辦。

（四）強化組織保障，及時制定黨代表發(fā)揮作用的配套措施

鹽城市委對落實和完善黨代表任期制工作高度重視，堅持把做好試點工作作為一項重要政治任務(wù)，明確提出要高點定位、務(wù)實推進，切實保障黨代表權(quán)利、充分發(fā)揮黨代表作用。一是嚴格落實工作責任。堅持“書記抓、抓書記”，市委主要負責同志對黨代表任期試點工作負總責、具體抓。市委常委會多次專題研究部署，聽取聯(lián)系點工作進展情況匯報，研究部署推進措施，提出具體明確要求。市委組織部通過召開座談會、部署會、聯(lián)席會、推進會等，廣泛征求意見，探討思路舉措、研究推進辦法、加強考核引導。把聯(lián)系點工作納入黨建工作責任清單、縣鎮(zhèn)黨委書記抓黨建述職評議和年度考核重要內(nèi)容，強化考核結(jié)果運用，以剛性約束倒逼各級黨委履職盡責抓落實。二是聚合整體推進力量。縱向上，堅持市縣聯(lián)動，分層組織、細化操作、有序?qū)嵤?，市級層面全面實踐、印證18項試行制度，縣級層面結(jié)合實際突出重點，9個縣（市、區(qū)）分別承擔兩項具體任務(wù)，各有側(cè)重、錯位研究，探索印證、解剖麻雀。橫向上，堅持部門互動，建立聯(lián)席會議制度，以黨建工作領(lǐng)導小組為基礎(chǔ)，吸納相關(guān)部門主要負責同志參加，形成常態(tài)化的議事協(xié)調(diào)機制，集中智慧和力量，協(xié)調(diào)推進各項任務(wù)落實。三是完善配套保障機制。在履職能力保障上，以黨校行政學院為主陣地，定期舉辦基層一線黨代表集中培訓班，每年免費為市黨代表訂了《黨建研究》等黨報黨刊，并將黨代表納入市縣鎮(zhèn)村干部輪訓計劃，開展常態(tài)化全覆蓋培訓；在活動時間保障上，明確要求黨代表所在單位對代表參加活動按照正常出勤對待；在工作經(jīng)費保障上，以財政撥款為主、黨費支持為輔，市財政每年劃撥50萬元專項經(jīng)費；在機構(gòu)和力量保障上，各縣（市、區(qū)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)都成立了黨代表聯(lián)絡(luò)服務(wù)機構(gòu)，配備專職工作人員，負責黨代表的日常管理、聯(lián)絡(luò)、服務(wù)等工作。

二、黨代表發(fā)揮作用的實踐成效與現(xiàn)實困境

鹽城市在黨代表任期制試行中，經(jīng)過積極探索，取得了顯著成效。

一是制度體系初步形成。結(jié)合近10年來實施縣級黨代會常任制試點的做法，以及近年來市級層面的探索實踐，鹽城市圍繞“履職行權(quán)、組織方式、履職平臺、組織保障”四個方面，制定出臺了黨代表專題調(diào)研、提議工作、決策聽證、參與督查、詢問質(zhì)詢等18項試行制度，初步形成了一整套制度體系和工作機制，為進一步落實和完善黨代表任期制工作奠定了制度基礎(chǔ)。

二是履職渠道逐步拓寬。通過積極組織黨代表參與市委重大決策、重要干部推薦、重點工作督查，有序推進黨代表專題調(diào)研、決策聽證、詢問質(zhì)詢、聯(lián)系群眾等工作，認真辦理、及時反饋黨代表提議事項，使黨代表履職有平臺、活動有載體、服務(wù)有陣地，真正改變了以往黨代表在任期內(nèi)僅僅“出席一次會議、審議兩個報告、參與幾次選舉”的狀況，使黨代表由“三天代表”變?yōu)椤疤焯齑怼?，由“政治榮譽”變?yōu)椤柏熑瘟x務(wù)”，由“單純參會”變?yōu)椤皹蛄杭~帶”，促進了中央精神和省、市委決策部署在基層落地生根。

三是代表意識日益增強。2014年以來，鹽城全市共組織市黨代表參加各類活動5000多人次，征集到黨代表各類意見建議700多條。據(jù)統(tǒng)計，99.4%的市黨代表列席過市委會議、開展過視察調(diào)研、參加過黨代表活動日、駐工作室接待過黨員群眾等各類活動。許多黨代表感到，自己受到了重視，自身活力得到了釋放，履職熱情更高了，主體意識更強了。四是職能作用逐步顯現(xiàn)。列為中組部試點以來，鹽城各級黨代表圍繞發(fā)揮“四個作用”，積極履職盡責，取得了較好成效。市黨代表和基層一線縣（市、區(qū)）黨代表調(diào)查問卷表明：黨代表發(fā)揮作用總體效果“好”“較好”的占94.6%，黨代表在參與民主決策、民主監(jiān)督、黨的自身建設(shè)和聯(lián)系服務(wù)黨員群眾方面發(fā)揮作用效果“好”、“較好”的分別占93.4%、92.7%、96.5%、95.8%。

由于這項工作畢竟是黨的組織制度改革方面的一項重要內(nèi)容，目前尚處于起步階段，無論是從鹽城市的實踐還是從國內(nèi)其他地區(qū)的探索來看，都不可避免地遇到了一些困難和問題。主要有以下四個方面：

第一，制度規(guī)定不夠縝密。近年來，中央反復強調(diào)要推行黨代表任期制，但基層落實起來還有一定的困難，有時感覺氛圍不濃、渠道不多、效果不明顯。究其根本原因，是黨內(nèi)法規(guī)制度層面缺少一些相應(yīng)的操作辦法和實施細則。目前，探索實施黨代表任期制，根本依據(jù)是黨章，但黨章中只是規(guī)定“黨的各級代表大會代表實行任期制”；基本遵循是《黨代表任期制暫行條例》（中發(fā)〔2008〕8號），而《暫行條例》的規(guī)定比較宏觀、寬泛，沒有與之配套的具體實施細則。比如，《暫行條例》提出，黨代表可以對有關(guān)重大決策、重要事項進行調(diào)查研究，但沒有對黨代表視察作出明確規(guī)定，容易讓人錯誤地以為黨代表的監(jiān)督職能不如人大代表、政協(xié)委員那樣規(guī)范化、剛性化。又如，《暫行條例》規(guī)定，黨代表擁有對同級黨委、紀委及其成員進行監(jiān)督的權(quán)利與職責，但沒有明確監(jiān)督的途徑、程序和方式，等等。這既是機遇又是挑戰(zhàn)。一方面，“法無禁止”就有自主探索創(chuàng)新的空間，可以充分發(fā)揮主觀能動性創(chuàng)造性；另一方面，“法無授權(quán)”，做起來總感覺底氣不足，手腳放不開，創(chuàng)新的“度”難以把握。

第二，信息渠道不夠通暢。針對基層一線黨代表而言，領(lǐng)導干部黨代表擁有正常的情況通報、信息接收渠道和經(jīng)常性發(fā)揮作用的平臺，對黨的路線方針政策以及黨委的各項工作能夠及時熟悉了解。而基層一線黨代表由于分散在不同行業(yè)、不同領(lǐng)域，平時忙于具體的生產(chǎn)和工作，集中組織大家學習上級最新精神和決策部署不是很多，也沒有采用常態(tài)化、便捷化的傳播渠道，不同程度地導致知情渠道不通暢、掌握信息不及時，對黨委的一些重大決策、重要事項、重點工作有時了解不準確、不全面、不深入，難以有針對性地提出合理建議、實施有效監(jiān)督，影響了實際作用的發(fā)揮。所以，黨代表自身在這方面的訴求也比較強烈。2014年底，鹽城市對356名黨代表進行了問卷調(diào)查，其中269人建議出臺情況通報等相關(guān)制度。

第三，職責定位不夠明晰。黨代表履行職責、發(fā)揮作用應(yīng)該集中體現(xiàn)在提高“兩個水平”上：一是促進黨的各級組織不斷地自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高，從而提高黨的自身建設(shè)水平；二是通過前瞻性、建設(shè)性地建言獻策，促進黨的各級班子更好地出思路、謀戰(zhàn)略、控方向，從而提高黨領(lǐng)導改革發(fā)展的水平?！稌盒袟l例》對黨代表的職責與權(quán)利作出了相應(yīng)規(guī)定。但實際操作中，我們感到黨代表職責定位還不夠明晰，黨代表與人大代表、政協(xié)委員履行職責、發(fā)揮作用存在交叉甚至簡單重復的現(xiàn)象，有偏離黨建主題、限于具體事務(wù)的傾向，黨代表發(fā)揮作用的特點體現(xiàn)得不夠鮮明。

第四，整體氛圍不夠濃厚。由于以往黨代會五年召開一次，在這期間基本不組織大規(guī)模的代表活動，所以黨代表和代表活動沒有形成影響力。閉會期間黨代表的權(quán)利缺乏有力支撐，社會上還不同程度地存在“人大代表有權(quán)威、政協(xié)委員有身份、黨代表沒多大作用”的片面認識，客觀存在黨代表地位不高、影響力不大的問題，部分基層黨代表履職信心不足。而且，長期以來，媒體比較注重中國好人、道德模范、人民公仆、科技標兵、最美基層干部等優(yōu)秀典型的宣傳，但關(guān)于黨代表先進事跡的宣傳報道卻不多，其實在這些先進群體中有很多就是各級黨代表?？梢哉f，正是作為黨代表本身的先進意識和表率意識內(nèi)在地支撐他們對自己高標準、嚴要求，自覺地做模范、當標兵，可是媒體在宣傳中有時忽視了其黨代表這一特殊身份，對此關(guān)注不充分、挖掘不深入，黨代表的典型風采在社會公眾面前展示得不夠充分。

三、提高黨代表履職效能的對策思考

黨代表任期制是黨內(nèi)民主建設(shè)的制度創(chuàng)新，完善黨代表任期制，必須使其真正融入黨內(nèi)民主制度體系，圍繞提高黨代表履職效能，實行制度治黨思維創(chuàng)新。

（一）完善黨代表選舉制度

黨代表選舉制度是黨代表任期制的基礎(chǔ)工作。當前任期制試行中出現(xiàn)的突出問題之一，就是黨代表選舉制度。

1.創(chuàng)新黨代表的產(chǎn)生方式。一是要改革候選人的提名與介紹方式。建立健全組織推薦、黨員聯(lián)名推薦、個人自薦，以及界別推薦的候選人提名制度，并適當考慮四者各自所占的比重。要充分利用現(xiàn)代傳媒手段介紹候選人情況。二是要在黨代表產(chǎn)生方式上引入競爭機制。要適當擴大差額比例?！吨袊伯a(chǎn)黨地方組織選舉工作條例》明確規(guī)定，黨的地方各級代表大會代表候選人的差額比例，不少于20%。根據(jù)實際情況，可以考慮在20%至50%之間。同時，組織候選人在適當?shù)臅r間和地點，通過發(fā)表競選演說、現(xiàn)場回答提問、公開辯論等形式，向選舉人展示素養(yǎng)與能力，增強黨代表的公信力。

2.提高黨代表的“代表性”。關(guān)鍵是優(yōu)化代表結(jié)構(gòu)，增加基層一線代表的比重。從目前各級黨代表構(gòu)成看，領(lǐng)導干部代表占68%，基層一線代表僅占32%。黨的十八大報告指出，要完善黨的代表大會制度，提高工人、農(nóng)民代表比例。不可否認，領(lǐng)導干部相對于普通黨員來說，議事能力要強一些，但黨的代表大會價值取向在于民主性和代表性，在于反映黨內(nèi)各個層面的意志和訴求。因此，要進一步提高基層一線普通黨員在黨代表中的比例。同時，要力求做到黨代表的職業(yè)結(jié)構(gòu)多面化、年齡結(jié)構(gòu)階梯化、特別結(jié)構(gòu)合理化，保證黨代表的廣泛性。

（二）加大黨代表履職和職能拓展的制度支持力度

黨代表到底有哪些方面的職責，這是黨代表任期制實踐探索中的主要困境之一?！度纹谥茣盒袟l例》雖然規(guī)定了黨代表的八項權(quán)利和職責，但都是原則性的，而且各地各級也有不同的理解。有人提出，縣級黨代會代表發(fā)揮作用，重點在實行重要情況通報、重大事項征求代表意見、代表調(diào)研、代表聯(lián)系黨員群眾、代表提議、參與民主推薦干部，還要參與黨內(nèi)重要文件制定、列席所在地方黨組織有關(guān)會議、選舉出席上一級黨代會代表等方面充分發(fā)揮作用。也有人提出，基層一線代表要在黨代會閉會期間參與民主決策、評議監(jiān)督、黨的自身建設(shè)和聯(lián)系黨員群眾等方面發(fā)揮作用。鹽城市在黨代表任期制中探索黨代表發(fā)揮作用主要在專題調(diào)研、提議、決策聽證、參與督查、詢問質(zhì)詢、民主推薦評議干部、參與黨建工作、聯(lián)系服務(wù)黨員群眾等方面，從運行成本、實際成效、活動頻率、突破深度、基層可承受程度等方面進行研究印證。從實踐看，還是切實可行的。從筆者調(diào)研的情況看，各地各級普遍存在黨代表被動履職的狀況。要逐步建立起黨委領(lǐng)導下的“被動”履職與黨代表“主動”履職的互動關(guān)系，將“可以”變成“應(yīng)當”。通過制度設(shè)計，形成黨委安排專題調(diào)研與自發(fā)調(diào)研相結(jié)合；黨委邀請決策聽證與申請聽證相結(jié)合；黨委征詢意見與黨代表主動質(zhì)詢溝通相結(jié)合。要完善黨務(wù)公開制度。黨務(wù)公開透明是實施黨內(nèi)監(jiān)督的前提和基礎(chǔ)，也是黨代表履職的必要條件。只有確保黨內(nèi)信息公開，保障黨代表的知情權(quán)，才能提升黨代表履職的效能。黨內(nèi)監(jiān)督“必須在對屬于監(jiān)督范圍內(nèi)的人和事完全了解的情況的基礎(chǔ)上，即在信息對稱的條件下，才有可能，這就需要黨內(nèi)生活和黨務(wù)活動的公開性、透明度。”〔1〕這樣才能讓黨內(nèi)民主形式充滿生機與活力。

（三）增強黨代表提案的可操作性

黨代表提案制，指黨代表以書面形式提出屬于黨代會職權(quán)范圍內(nèi)的建議和意見的制度，是黨代表任期制的延伸。推行黨代表提案制的目的，是為了讓黨代表在任期內(nèi)有一個制度化的參政議政渠道。提案制有助于強化黨代表的責任意識，完善黨內(nèi)民主決策機制。促使黨代表把更多的精力投入到聯(lián)系基層、聯(lián)系黨員、聯(lián)系群眾，把真實的民意傳達到黨代會，變成黨委政府的決策與措施。

提案制雖然在實踐中進行了有益的探索，但也面臨諸多困境，主要表現(xiàn)在認識上不統(tǒng)一、提案內(nèi)容質(zhì)量不高、落實機制不健全。當前，需要把握以下幾個關(guān)鍵問題。一是正確處理好黨代表提案與人大代表、政協(xié)委員議案、提案的關(guān)系。理論上講，黨代表與人大代表、政協(xié)委員的地位和作用不同。但隨著黨代會常任制的推行，一年一度的黨代會與“兩會”相繼舉行，相當多的黨代表同時又是人大代表或政協(xié)委員，而黨代會討論決策的重大事項又往往是人代會和政協(xié)會所關(guān)注的問題。雖說黨代表提案以政治建設(shè)和黨的建設(shè)為主，側(cè)重反映黨內(nèi)事務(wù)、方針政策、黨內(nèi)民主監(jiān)督等，而人大代表、政協(xié)委員的議案、提案側(cè)重于民生議題。二者并無清晰的區(qū)分，尤其在基層，黨代表、人大代表、政協(xié)委員關(guān)注的問題往往高度重合，這勢必造成政治資源浪費，增加執(zhí)政成本。解決這一問題，需要加強引導，要明確黨代表提案的范圍和重點，可采取有分有合的辦法，黨代表工作室和人大代表、政協(xié)委員工作室合暑辦公，共同擔負起了解民情、化解民怨、服務(wù)民生的責任，而一年一度的黨代會，則將工作重點放在黨內(nèi)監(jiān)督上。二是提高黨代表提案的質(zhì)量。一項提案的質(zhì)量受多方面因素影響，首先要提升黨代表的政治素養(yǎng)和履職能力。要將黨代表提案與日常黨群聯(lián)系工作結(jié)合起來，通過平時的調(diào)研視察活動，體察民情、收集民意，以增強提案的針對性。提案制的出發(fā)點，是為了健全黨內(nèi)民主，集思廣益，提高治國理政的能力，有些提案難免會出現(xiàn)一些爭論，對此，應(yīng)堅持開放包容的態(tài)度，只有這樣，才能保證提案能反映真實情況，才能有助于黨委政府科學決策。

（四）黨代表履職要聚焦全面從嚴治黨

黨代表履職效能高低往往與履職動力密切相關(guān)。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，一些黨代表主動聯(lián)系群眾、深入調(diào)研、收集黨員訴求的積極性不高，部分黨代表在任期內(nèi)甚至從來沒有了解過黨員的工作生活情況，也沒有提出過有一定質(zhì)量的提案。有些黨代表只是充當“會議代表”的角色，所在地的黨員也普遍感到黨代表與他們?nèi)鄙俪B(tài)化的交流與接觸，作為黨代表收集黨員意愿與利益訴求等主要職能意識還比較淡化。履職動力不足的原因主要是身份意識不強，不少人把黨代表身份僅僅看作是黨組織和黨員對自己以往工作的一種肯定，一種政治榮譽的獲取，而如何積極履職，發(fā)揮黨代表應(yīng)有的作用認識不清，責任不明。加之，黨代表的選舉、向黨員述職、接受評議以及罷免、黨代表權(quán)利行使保障等機制還不健全，這些都在很大程度上影響了黨代表的履職動力。

如何改變黨代表履職動力不足的現(xiàn)狀？發(fā)揮作用的著力點要聚焦。著力點不聚焦，重點不突出，久而久之，黨代表的職責意識就會淡化，動力就會減弱。當前，黨代表發(fā)揮作用一定要聚焦到全面從嚴治黨上來，這是黨代表區(qū)別于人大代表和政協(xié)委員最根本的地方。具休講，黨代表作用要與黨代會、黨委的重大決策和確立的中心工作相結(jié)合，要與落實黨建主體責任相結(jié)合，要與黨員群眾的利益訴求相結(jié)合。比如，推進市委確定的某個階段發(fā)展目標的實現(xiàn)，人大代表會更多的從政府轉(zhuǎn)變職能和推進措施上來看，那么黨代表更多關(guān)注的應(yīng)該是黨員干部的先鋒模范作用、工作作風、清正廉潔，以及決策程序的監(jiān)督。這樣黨代表的作用，聚焦在黨的建設(shè)，也不易和人大代表和政協(xié)委員相重疊。同時，要建立健全黨代表管理制度?！皯?yīng)該在有效的管理中實現(xiàn)有序、高效的發(fā)揮?！薄?〕要按照地方黨委建制，各級黨代表分級管理。即市、縣、鎮(zhèn)黨代表產(chǎn)生的要求不同，職責范圍也存在一定的差異，縣、鎮(zhèn)可以按照市級模式運行，縣、鎮(zhèn)黨代表有各自的履職重點和具體目標。黨要管黨，全面從嚴治黨要在基層落地生根，那么基層黨代表發(fā)揮作用的著力點應(yīng)集中在基層黨建上?；鶎右痪€黨代表在黨代會閉會期間，主要應(yīng)在參與民主決策、評議監(jiān)督、黨的自身建設(shè)、聯(lián)系黨員群眾等方面發(fā)揮作用。鹽城市在黨代表履職實踐中，探索將黨代表發(fā)揮作用著力點放在專題調(diào)研、提議、決策聽證、參與督查、詢問質(zhì)詢、民主評議推薦干部、參與黨建、聯(lián)系服務(wù)群眾等方面。將重點放在黨的建設(shè)和黨內(nèi)事務(wù)上，取得了顯著成效。根據(jù)全面從嚴治黨的要求和基層實際，縣、鎮(zhèn)黨代表發(fā)揮作用可集中在參與黨內(nèi)重大事務(wù)的討論、研究和決策；參與重要干部的民主推薦和評議；參與監(jiān)督黨委、黨員干部的相關(guān)職能部門的工作；聯(lián)系服務(wù)黨員和群眾等。重點放在黨建上，這樣既有助于解決與人代會、政協(xié)會的區(qū)別，又很好地使黨代表發(fā)揮作用集中體現(xiàn)在“黨要管黨”上。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕佟玉華.論全面推進從嚴治黨中的黨內(nèi)監(jiān)督〔J〕.科學社會主義，2016，（06）.

〔2〕鄭海洋，楊嵐凱.加強和完善黨代表任期制的困境與出路〔J〕.社會科學研究，2014，（05）.

〔責任編輯：譚文富〕