呂應(yīng)芳 馮 杰

(福州大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，福建 福州 350108)

近年來如何解決空巢老人所面臨的各種問題不僅成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，同時(shí)也是學(xué)術(shù)界討論的熱點(diǎn)話題，如養(yǎng)老問題。然而隨著我國(guó)反貧困政策的進(jìn)一步推進(jìn)，精準(zhǔn)扶貧政策已經(jīng)成為解決社會(huì)弱勢(shì)群體基本生活需求和脫貧致富需求的必經(jīng)之路，作為其中占比較大的空巢老人，在城鄉(xiāng)一體化背景下，利用精準(zhǔn)扶貧政策的推進(jìn)來更有效地解決農(nóng)村地區(qū)空巢老人的養(yǎng)老需求、精神需求很有必要。本文從城鄉(xiāng)一體化視角出發(fā)，對(duì)農(nóng)村空巢老人的精準(zhǔn)扶貧問題做了深入思考，提出從扶貧角度解決空巢老人的生活需求、精神需求等問題的對(duì)策建議。

1 農(nóng)村空巢老人及其產(chǎn)生

空巢的概念最早源自西方文化和傳統(tǒng)習(xí)慣，后來有學(xué)者在默克多的家庭生命周期理論基礎(chǔ)上提出了空巢家庭的概念，指所有子女已成年并長(zhǎng)期不在父母身邊的家庭，生活在空巢家庭中的老人則被稱為空巢老人〔1〕。結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，可以將農(nóng)村空巢老人定義為：年齡一般在60周歲及以上，具有農(nóng)村戶籍且在農(nóng)村家庭中居住，子女由于外出務(wù)工、求學(xué)、出國(guó)等原因長(zhǎng)期不在本地工作和生活，并且與子女一年中至少有半年時(shí)間相分離的老人。第五次全國(guó)人口普查結(jié)果顯示，生活在空巢家庭中的老年人有2 339.73 萬人，占65歲以上老年人口的26.51%。其中農(nóng)村老年空巢家庭有1 117.90萬戶，占城鄉(xiāng)老年空巢家庭總戶數(shù)的71.58%；農(nóng)村空巢家庭老人1 632.90萬人，占城鄉(xiāng)空巢老人的69.79%〔2〕。農(nóng)村空巢老人的產(chǎn)生與發(fā)展，是工業(yè)化、城市化發(fā)展的必然，是傳統(tǒng)文化沖擊的產(chǎn)物，也是老齡化發(fā)展的一種現(xiàn)象。

1.1工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推動(dòng) 近年來經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度迅猛，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速，農(nóng)業(yè)社會(huì)也向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)軌，城市就業(yè)機(jī)會(huì)變多，吸引了越來越多的農(nóng)村中青年進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村勞動(dòng)力從農(nóng)村外遷到城市，從距離、時(shí)間、精力上，外出務(wù)工的兒女對(duì)空巢老人都缺少照顧，留在農(nóng)村家中的老人無人照顧日常生活起居，自然就成了空巢老人。

1.2傳統(tǒng)孝道文化的缺失 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，年輕人傳統(tǒng)的孝道觀念逐漸淡化，家庭結(jié)構(gòu)也逐漸變?yōu)椤暗菇鹱炙巍钡暮诵募彝?，代際之間的情感也漸漸淡漠，普遍出現(xiàn)了“重幼輕老”的社會(huì)現(xiàn)象，很多年輕人孝敬長(zhǎng)輩的意識(shí)也大大減弱，農(nóng)村父母生病無人知曉與照顧、無人贍養(yǎng)父母、甚至虐待父母的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村空巢老人的生活愈發(fā)困難，傳統(tǒng)的家長(zhǎng)地位正在減弱，空巢老人的現(xiàn)實(shí)境遇亟待改變〔3〕。

1.3人口老齡化的加劇 由于人口老齡化的加劇，使得目前我國(guó)的老年人比例明顯上升，也是造成空巢老人產(chǎn)生的原因。尤其在我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，由于年輕人外出時(shí)間較長(zhǎng)及很大一部分老年人對(duì)原居住地的不舍與留戀，子女與父母的距離越來越遠(yuǎn)，導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)了很多老年空巢家庭。農(nóng)村空巢老人的需求具有地域與文化的特殊性。

2 農(nóng)村空巢老人扶貧的特殊性

2.1生活保障優(yōu)于脫貧致富 目前我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策是一種脫貧致富的政策要求，目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)2020年現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下所有貧困人口全部脫貧，達(dá)到小康社會(huì)。但是作為貧困對(duì)象中較為特殊的一類群體，要使農(nóng)村空巢老人達(dá)到完全脫貧的目標(biāo)存在一定困難，其中部分已經(jīng)喪失勞動(dòng)能力或勞動(dòng)能力較弱，無法參與脫貧致富的扶貧項(xiàng)目，因而無法靠自身能力脫貧。我國(guó)在實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策的要求中提出精準(zhǔn)扶貧實(shí)現(xiàn)“五個(gè)一批”，其中包括社會(huì)保障政策兜底一批，那么作為無勞動(dòng)能力且迫切需要醫(yī)療、養(yǎng)老、基本生活保障等需求的農(nóng)村空巢老人，他們必然是社會(huì)保障兜底政策的重要對(duì)象。因而，與實(shí)現(xiàn)脫貧致富相比，通過兜底政策保障農(nóng)村空巢老人的最基本生活是農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧過程中最應(yīng)該實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。

2.2精神扶貧大于物質(zhì)救助 相對(duì)其他貧困群體，空巢老人存在較強(qiáng)的心理困境。首先，缺乏安全感。生活上缺乏子女照顧、年齡大、收入低等問題都較容易引起空巢老人缺乏安全感，容易敏感焦慮。第二，孤獨(dú)感強(qiáng)烈。老人害怕孤獨(dú)是一個(gè)普遍現(xiàn)象，然而對(duì)于空巢老人而言，他們無兒女陪伴，對(duì)衰老、疾病等極易產(chǎn)生恐懼心理，孤獨(dú)感較一般老人更強(qiáng)烈。第三，心理壓力較大。與城市空巢老人相比，在子女外出的情況下，農(nóng)村空巢老人將變成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主力，需要承擔(dān)繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，同時(shí)大部分空巢老人也兼顧著照顧留守兒童的重任。以上問題都直接表現(xiàn)為農(nóng)村空巢老人的心理困境，究其原因，不但與家庭、社會(huì)有關(guān)，同時(shí)與空巢老人個(gè)人的心理素質(zhì)也息息相關(guān)。因而此部分空巢老人的精準(zhǔn)扶貧絕不是單純?cè)黾铀麄兊氖杖?，而?yīng)該從心理角度對(duì)其進(jìn)行引導(dǎo)、安慰，采取相應(yīng)的精神扶貧措施，使其在保證了物質(zhì)基本需求的同時(shí)，心理方面也必須慰藉。

2.3政府責(zé)任大于家庭責(zé)任 我國(guó)農(nóng)村反貧困中，對(duì)于老年人的救助或扶貧提倡家庭作用優(yōu)先，在家庭無法滿足時(shí)集體或政府介入，然而對(duì)于空巢老人而言，他們的子女不在身邊，扶貧中的家庭作用相對(duì)弱化。或許部分家庭子女會(huì)對(duì)老人提供足夠的費(fèi)用，但是從空巢老人的心理角度分析，這些費(fèi)用未必能使他們“脫貧”，因?yàn)樨毨Р粌H是由于收入低下造成的。另一方面，現(xiàn)實(shí)生活中并不是所有的空巢老人都能得到子女的救助，對(duì)于貧困家庭的空巢老人，他們的子女也處于貧困中，因而無法向其提供足夠的物質(zhì)救助，同時(shí)為了努力脫貧，外出務(wù)工，也無法陪伴，在他們的扶貧過程中，家庭作用相當(dāng)有限，扶貧責(zé)任只能由政府承擔(dān)主要責(zé)任。所以政府應(yīng)該先于家庭對(duì)這部分家庭的空巢老人給予特殊關(guān)照，政策到人，滿足他們的基本需求。

3 農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧現(xiàn)實(shí)反思

3.1農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施現(xiàn)狀 目前農(nóng)村反貧困中對(duì)于空巢老人的精準(zhǔn)扶貧政策與其他老年群體相比大部分還不具有特殊性。以甘肅省為例，主要有兩類政策，一是專門針對(duì)老年人的扶貧或救助政策，有城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策、高齡老人生活補(bǔ)貼政策和經(jīng)濟(jì)困難老年人補(bǔ)貼政策。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策指根據(jù)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的情況，對(duì)選擇100～400元的，每年每人補(bǔ)貼30元，對(duì)選擇500元以上的，每人每年補(bǔ)貼60元，此補(bǔ)貼在60周歲及以上人員按月領(lǐng)取的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金之外；高齡老人生活補(bǔ)貼政策是指根據(jù)老人不同的年齡段，給予一定補(bǔ)貼的政策，100周歲以上，每人每月100元，90～99周歲，每人每月60元，80～89周歲，每人每月25元；經(jīng)濟(jì)困難老年人補(bǔ)貼政策指對(duì)特困家庭、低保家庭和其他低收入家庭中的失能、失智、高齡老人和計(jì)生特殊困難家庭接受養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的老年人給予補(bǔ)貼，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為每人每月100元〔4〕。另外一類政策是涉及部分老年人的其他扶貧或救助制度，有農(nóng)村最低生活保障制度、農(nóng)村特困供養(yǎng)政策等。這些政策在扶貧和救助對(duì)象上較廣泛，不局限于老年人，但是大多老年人符合條件的都被納入政策中，獲得了大量的優(yōu)惠，2010～2016年我國(guó)的農(nóng)村低保人數(shù)和農(nóng)村特困供養(yǎng)人員數(shù)見表1〔5〕。另外，除了在基本生活救助和養(yǎng)老服務(wù)方面對(duì)于老年人有特殊救助政策外，隨著醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的展開，對(duì)老年人群體的醫(yī)療保障方面也開展了相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

表1 2010～2016年農(nóng)村困難群體基本生活救助情況(n，萬人)

3.2農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策缺陷

3.2.1扶貧標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)偏低 由于長(zhǎng)期以來城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，我國(guó)城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度產(chǎn)生了較大差距，無論在保險(xiǎn)福利方面還是救助扶貧方面，保障水平都有所不同〔6〕。以最低生活保障制度為例，2010～2016年，城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)與月人均補(bǔ)助水平均表現(xiàn)出較明顯的差異性，見表2。雖然隨著近年來城鄉(xiāng)一體化的建立，城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平差距逐漸在縮小，但是縮小速度較慢。農(nóng)村低保作為農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策中的兜底脫貧政策，對(duì)老年人的保障作用起到?jīng)Q定性作用，相對(duì)偏低的標(biāo)準(zhǔn)從一定程度上制約了政策對(duì)貧困群體產(chǎn)生兜底脫貧的效果。

表2 2010～2016年城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)與補(bǔ)助水平變化

3.2.2精神扶貧政策缺失 目前，隨著精準(zhǔn)扶貧政策在農(nóng)村地區(qū)的大范圍實(shí)施和子女的供給，部分農(nóng)村空巢老人的基本生活需求可以達(dá)到滿足，但是要想從根本上保證農(nóng)村空巢老人不再成為返貧對(duì)象，僅僅滿足其最基本的生活需求是不夠的，應(yīng)該在此基礎(chǔ)上更加關(guān)注農(nóng)村空巢老人的精神需求。老年人的精神需求包括3個(gè)維度，即自尊、期待和親情的需求〔7〕。自尊需求指老年人作為獨(dú)立的生命體有權(quán)自主選擇個(gè)人的生活方式和參與家庭事務(wù)、參與勞動(dòng)的決策，實(shí)現(xiàn)對(duì)空巢老人的自尊需求就應(yīng)該尊重其決策權(quán)和實(shí)現(xiàn)自我價(jià)值的權(quán)利。期待需求是指老年人對(duì)子女成就的期待，雖然老年人由于種種原因淪落為空巢老人，但是他們對(duì)子女外出追求事業(yè)產(chǎn)生了較強(qiáng)的期待心理，子女的成就會(huì)給父母帶來安心，成為空巢老人精神需求的較高層次。親情需求是指老年人對(duì)家庭和天倫之樂的心理需求，隨著時(shí)間的推移，空巢老人會(huì)對(duì)家庭產(chǎn)生強(qiáng)烈的需求，尤其是特殊的空巢老人，他們常年獨(dú)自生活，更渴望得到親人的關(guān)懷。從空巢老人的精神需求可以看出，在扶貧過程中，關(guān)注其精神層面的扶貧狀況更為重要，如滿足其參與勞動(dòng)的需求、得到日常照料的需求等，但是目前在農(nóng)村反貧困中，我國(guó)除了提供精神衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)外，對(duì)于空巢老人精神層面的其他扶貧政策較為匱乏，大部分地區(qū)根本不存在針對(duì)空巢老人的精神扶貧政策。2016年我國(guó)各類社會(huì)服務(wù)床位數(shù)中養(yǎng)老服務(wù)73.02萬張、精神衛(wèi)生服務(wù)8.4萬張，其他16.3萬張〔5〕。

3.2.3社會(huì)福利政策覆蓋面小 對(duì)于老年人而言，在扶貧過程中，應(yīng)該多從養(yǎng)老需求、醫(yī)療需求等方面展開相應(yīng)的扶貧政策。事實(shí)上，養(yǎng)老需求是空巢老人最迫切、最主要的需求，主要包括經(jīng)濟(jì)供給、生活照料、醫(yī)療康復(fù)、精神慰藉和權(quán)益保護(hù)等一系列需求。在福利制度中，對(duì)于老年人的福利政策應(yīng)該具有獨(dú)立性，目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已實(shí)現(xiàn)全覆蓋，農(nóng)村年滿60周歲的老年人可以按月領(lǐng)取養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金，醫(yī)療保險(xiǎn)制度也基本全覆蓋，大病、門診等費(fèi)用都能實(shí)現(xiàn)較大比例報(bào)銷，然而對(duì)于空巢老人而言，單純的保險(xiǎn)制度和經(jīng)濟(jì)供給無法滿足其多樣化的養(yǎng)老需求，普遍的醫(yī)療服務(wù)也無法滿足空巢老人特殊的醫(yī)療康復(fù)需求，因而在養(yǎng)老、醫(yī)療等方面，空巢老人需要更特殊的福利政策〔8〕，如醫(yī)養(yǎng)結(jié)合，但是目前在農(nóng)村，這類政策基本還尚未全面實(shí)施。目前，農(nóng)村空巢老人的扶貧中所附加的其他福利政策的覆蓋面都較小，如農(nóng)村特困供養(yǎng)制度大多覆蓋其他殘疾人、孤兒等群體，在空巢老人中覆蓋率較低，截至2016年底，全國(guó)農(nóng)村特困人員救助供養(yǎng)496.9萬人，比上年減少3.9%，但尚未統(tǒng)計(jì)政策對(duì)空巢老人的覆蓋情況。公報(bào)還顯示全國(guó)享受高齡補(bǔ)貼的老年人2 355.4萬人，比上年增長(zhǎng)9.3%，享受護(hù)理補(bǔ)貼的老年人40.5萬人，比上年增長(zhǎng)52.8%，享受養(yǎng)老服務(wù)補(bǔ)貼的老年人282.9萬人，比上年增長(zhǎng)9.7%〔5〕，但同樣未涉及空巢老人獨(dú)立的政策實(shí)施情況。事實(shí)上，目前我國(guó)針對(duì)老年人的福利政策沒有單獨(dú)面向空巢老人的項(xiàng)目，導(dǎo)致空巢老人獲得福利政策的覆蓋率較小。因此面向空巢老人建立醫(yī)養(yǎng)結(jié)合政策是在扶貧過程中對(duì)空巢老人來說較有針對(duì)性的一項(xiàng)政策，打破了其他福利政策覆蓋對(duì)象較廣泛導(dǎo)致空巢老人覆蓋率較小的困境。

4 城鄉(xiāng)一體化的意義及農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策完善建議

4.1城鄉(xiāng)一體化對(duì)農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策的意義 首先，城鄉(xiāng)一體化與農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策密切相關(guān)。從目前農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策存在的問題可以看出，相對(duì)城市地區(qū)，農(nóng)村空巢老人的扶貧政策出現(xiàn)了標(biāo)準(zhǔn)低、政策不健全、制度覆蓋面較低等問題，這些問題的出現(xiàn)與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制有著密切聯(lián)系。前文已經(jīng)提到，農(nóng)村空巢老人的扶貧應(yīng)注重基本生活保障，以兜底保障政策為主，目前在農(nóng)村，針對(duì)老年人的生活保障制度并不缺乏，但是卻由于長(zhǎng)期以來的城鄉(xiāng)二元體制，使得這些保障政策的保障水平與城市有一定差距。其次，城鄉(xiāng)一體化保證了精準(zhǔn)扶貧資源的公平分配。隨著城鄉(xiāng)一體化的建立，城鄉(xiāng)之間的差距將逐漸縮小，包括各項(xiàng)權(quán)益保障。因而在精準(zhǔn)扶貧過程中，針對(duì)空巢老人的各項(xiàng)救助、扶貧政策的標(biāo)準(zhǔn)也將逐漸與城市標(biāo)準(zhǔn)縮小差距，使得農(nóng)村空巢老人能夠享受到與城市相比相對(duì)公平的扶貧資源，這不但對(duì)農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧政策產(chǎn)生了一定的影響，同時(shí)對(duì)空巢老人的權(quán)益保護(hù)也產(chǎn)生了很大的正效應(yīng)〔9〕。

4.2完善農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧政策的對(duì)策建議

4.2.1加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧政策宣傳，調(diào)動(dòng)空巢老人自我發(fā)展的積極性 精準(zhǔn)扶貧政策強(qiáng)調(diào)扶貧對(duì)象的積極參與，在農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧過程中，同樣應(yīng)該從空巢老人自身特點(diǎn)出發(fā)設(shè)計(jì)扶貧項(xiàng)目。與城市空巢老人相比，農(nóng)村空巢老人表現(xiàn)出一定的獨(dú)特性，首先，部分農(nóng)村空巢老人常年從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，不但不懼怕參與勞動(dòng)反而更希望加入勞動(dòng)行列，因而政府可以通過產(chǎn)業(yè)化扶貧幫扶這樣的空巢老人，使其從事適度的農(nóng)業(yè)化生產(chǎn)，通過實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)增收不但能夠增加收入，而且也可以增強(qiáng)他們的成就感，一定程度上減少孤獨(dú)感；其次，農(nóng)村空巢老人鄰里交往較城市更為方便，老年人交流可以消除彼此的孤獨(dú)感，但是可供農(nóng)村老年群體交流活動(dòng)的專門場(chǎng)所相對(duì)較少，又由于部分地區(qū)存在異地搬遷等問題，使得該地區(qū)的老年人同時(shí)又淪落為留守老人，鄰里也越來越少，人際網(wǎng)絡(luò)逐漸疏化〔10〕，因此針對(duì)此問題政府應(yīng)充分發(fā)揮農(nóng)村老年人互動(dòng)優(yōu)勢(shì)，建立相對(duì)較為集中的活動(dòng)場(chǎng)所，促進(jìn)老年人之間的活動(dòng)與交流，通過整村搬遷或就地改造的方式減少因異地搬遷造成的留守老人數(shù)量。此外，與城市空巢老人相比，農(nóng)村空巢老人思想較為傳統(tǒng)，存在對(duì)子女外出表示不理解，甚至抱怨等現(xiàn)象，在扶貧過程中不配合政府政策，對(duì)于這種類型的空巢老人，政府應(yīng)給予思想觀念上的糾正，通過宣傳教育等方式實(shí)現(xiàn)扶貧先扶智的模式?？傊瑥目粘怖先俗陨斫嵌葋砜?，政府在精準(zhǔn)扶貧過程中可以通過鼓勵(lì)空巢老人參與勞動(dòng)、建立老年活動(dòng)場(chǎng)所、糾正思想觀念等方式促進(jìn)政策的有效實(shí)施。

4.2.2出臺(tái)惠農(nóng)經(jīng)濟(jì)政策，吸引空巢老人子女返鄉(xiāng) 子女外出、家庭結(jié)構(gòu)變化是導(dǎo)致空巢老人群體出現(xiàn)的直接原因〔11〕，同時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，從事農(nóng)業(yè)活動(dòng)收入低，大部分家庭陷入貧困也是子女選擇外出的原因，由此可見，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)是導(dǎo)致農(nóng)村空巢老人數(shù)量越來越多的原因之一，因而在農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧過程中，家庭作用小于政府作用，但是畢竟我國(guó)是注重孝道的國(guó)家，如果可以通過一些方式方法引導(dǎo)外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)，使農(nóng)村空巢老人數(shù)量直接減少，這將是解決空巢老人扶貧或養(yǎng)老最好的方式。但是如果原本子女外出的原因是客觀原因使其陷入貧困造成的，那么吸引他們返鄉(xiāng)，必須大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。所以，國(guó)家應(yīng)進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的扶持力度，建立農(nóng)民收入增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，使得農(nóng)村勞動(dòng)力能夠就地轉(zhuǎn)移，減少農(nóng)村空巢老人的數(shù)量，強(qiáng)化家庭養(yǎng)老功能。首先，國(guó)家應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化農(nóng)民生活、務(wù)農(nóng)條件，改善當(dāng)?shù)氐耐顿Y環(huán)境，吸引外資，增大當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)的機(jī)會(huì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。其次，在農(nóng)業(yè)方面，政府應(yīng)加大對(duì)農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政投入，吸引更多的農(nóng)民愿意從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。再次，在非農(nóng)業(yè)方面，鼓勵(lì)因地制宜發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，提供優(yōu)惠政策吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)等〔12〕?？傊?，無論是通過產(chǎn)業(yè)化扶貧還是直接提供就業(yè)機(jī)會(huì)，增加創(chuàng)業(yè)平臺(tái)的方式，都可以使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得以發(fā)展，吸引外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)，從空巢老人家庭角度出發(fā)，直接減少空巢老人數(shù)量，從側(cè)面為農(nóng)村空巢老人的有效扶貧提供了支撐。

4.2.3實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策與手段的有力銜接 有效實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村空巢老人的精準(zhǔn)扶貧，從政策設(shè)計(jì)上，政府應(yīng)該建立專門針對(duì)空巢老人這一特殊群體的扶貧政策，將其與其他貧困群體加以區(qū)別。在城鄉(xiāng)一體化視角下，不但應(yīng)該建立與城市空巢老人扶貧過程中相對(duì)統(tǒng)一的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，而且應(yīng)該建立有針對(duì)性的扶貧政策。

第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)老年人扶貧標(biāo)準(zhǔn)的銜接：與城市相比，農(nóng)村空巢老人的扶貧和救助標(biāo)準(zhǔn)都較低。隨著城鄉(xiāng)一體化的開展，扶貧資源、社會(huì)救助、社會(huì)福利等方面的資源配置開始強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間公平分配，那么在老年人扶貧過程中，政府更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)標(biāo)準(zhǔn)的一致性。只有當(dāng)扶貧標(biāo)準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，空巢老人的扶貧問題才能從形式上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間的公平實(shí)施。目前在養(yǎng)老、醫(yī)療、低保等制度中，農(nóng)村的標(biāo)準(zhǔn)與水平均低于城市，但是精準(zhǔn)扶貧政策主要面向我國(guó)農(nóng)村地區(qū)，尤其是在連片貧困區(qū)的實(shí)施力度更大，因而，在扶貧標(biāo)準(zhǔn)方面，對(duì)于農(nóng)村空巢老人的扶貧標(biāo)準(zhǔn)可以實(shí)現(xiàn)與城市地區(qū)的銜接，設(shè)置同等扶貧標(biāo)準(zhǔn)，甚至高于城市標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實(shí)現(xiàn)精神扶貧與物質(zhì)救助的銜接：農(nóng)村空巢老人的特殊性決定了在精準(zhǔn)扶貧過程中其精神扶貧不可忽視，且必須作為扶貧中較為重要的方向進(jìn)行幫扶計(jì)劃的設(shè)置。當(dāng)然，首先得保障基本生活，這是扶貧的基本目標(biāo)，因而政府在給予農(nóng)村空巢老人物質(zhì)救助的同時(shí)，應(yīng)該給予他們精神上的慰藉。這就要求政府在精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)將空巢老人單獨(dú)列出，然后在設(shè)置空巢老人幫扶計(jì)劃時(shí)，首先與其他貧困群體一樣給予物質(zhì)救助，然后將其與其他老人加以區(qū)分，以空巢老人需求為導(dǎo)向，增加農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施或老年活動(dòng)場(chǎng)所，既要完善服務(wù)點(diǎn)的設(shè)施，又要豐富服務(wù)設(shè)施的內(nèi)容，盡可能消除空巢老人的精神疾病。通過這種方式同時(shí)滿足空巢老人的物質(zhì)需求和精神慰藉，才能真正實(shí)現(xiàn)對(duì)空巢老人的幫扶。

第三，實(shí)現(xiàn)脫貧與最低生活保障的銜接：空巢老人扶貧的特殊性之一就在于生活保障大于脫貧致富，即這類群體的扶貧與其他群體扶貧的目標(biāo)有所區(qū)別。我國(guó)精準(zhǔn)扶貧政策建立是為了實(shí)現(xiàn)脫貧致富，但是對(duì)于空巢老人而言，他們的扶貧最后目標(biāo)不在于此，如果于2020年通過政策兜底達(dá)到了脫貧線就將其退出扶貧或救助名單，那么他們的生活可能還會(huì)存在困難，因而政府對(duì)空巢老人的扶貧一定要將脫貧目標(biāo)與基本生活保障進(jìn)行完全銜接，強(qiáng)調(diào)對(duì)他們的生活保障，而不是以實(shí)現(xiàn)脫貧致富為目標(biāo)，不但防止他們的生活再次陷入困境，同時(shí)也可防止由政策的反向激勵(lì)對(duì)他們?cè)斐傻男睦韷毫?，進(jìn)而保證空巢老人扶貧政策的有效實(shí)施。

第四，實(shí)現(xiàn)政府幫扶與社會(huì)力量的銜接：在精準(zhǔn)扶貧過程中，政府起主導(dǎo)性作用，但是單靠政府的力量化解所有貧困問題是不科學(xué)的，因而必須引進(jìn)社會(huì)力量參與，發(fā)揮民間組織、非正式組織等的支持功能。民間組織對(duì)空巢老人的關(guān)注大多具有間歇性，應(yīng)該建立專業(yè)的服務(wù)空巢老人的民間組織，保證這種關(guān)愛的穩(wěn)定性。非正式組織對(duì)于空巢老人的支持則是關(guān)注他們所獲得的資源，即家庭、親友、鄰里和非政府組織的支持，充分利用這些資源給空巢老人以物質(zhì)上和精神上的慰藉。另外，在空巢老人扶貧中，政府應(yīng)該引進(jìn)社會(huì)慈善組織參與扶貧，通過發(fā)揮慈善組織的特殊功能，提供社會(huì)福利，減輕政府在幫扶中的財(cái)政壓力，同時(shí)提升空巢老人的滿足感，使其感受到來自社會(huì)的關(guān)注，增加安全感，達(dá)到精神扶貧和物質(zhì)救助雙重效果。

總之，農(nóng)村空巢老人在精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)象中具有其特殊性，目前隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，解決這類特殊群體的扶貧問題更是刻不容緩，因而政府應(yīng)該在城鄉(xiāng)一體化背景下加快解決農(nóng)村空巢老人的精準(zhǔn)扶貧問題，對(duì)于空巢老人自身，應(yīng)加強(qiáng)宣傳，調(diào)動(dòng)空巢老人自我發(fā)展的積極性；對(duì)于空巢老人家庭，應(yīng)推動(dòng)大地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，吸引空巢老人子女返鄉(xiāng)；對(duì)于空巢老人的精準(zhǔn)扶貧政策，應(yīng)積極采取措施，促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策與手段的有力銜接。只有這樣才能從一定程度上解決農(nóng)村空巢老人精準(zhǔn)扶貧過程中所面臨的各種問題，進(jìn)而為整個(gè)精準(zhǔn)扶貧政策的推動(dòng)做貢獻(xiàn)。