王 茁，卓成剛，黃凱麗

（中國(guó)地質(zhì)大學(xué)（武漢）公共管理學(xué)院，武漢 430074）

耕地保護(hù)是關(guān)系中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的全局性、戰(zhàn)略性問(wèn)題，黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)非常重視耕地保護(hù)工作，先后出臺(tái)了一系列方針、政策，形成了較為成熟的耕地保護(hù)政策體系。但是在政策實(shí)施過(guò)程中也存在諸多問(wèn)題，學(xué)術(shù)界對(duì)耕地保護(hù)政策的實(shí)施效果也進(jìn)行了客觀評(píng)價(jià)。

從評(píng)價(jià)不同政策內(nèi)容來(lái)看，鐘太洋等［1］通過(guò)收集中國(guó)省級(jí)面板數(shù)據(jù)建立固定效應(yīng)模型、隨機(jī)效應(yīng)和混合OLS模型，在模型結(jié)果基礎(chǔ)上得出基本農(nóng)田保護(hù)政策的實(shí)施對(duì)于減少耕地流失面積產(chǎn)生了顯著影響。孫蕊等［2］認(rèn)為“耕地占補(bǔ)”過(guò)程中存在“只占不補(bǔ)”“多占不補(bǔ)”等現(xiàn)象，從一定程度上暴露了耕地占補(bǔ)平衡政策的局限性，并從政策目標(biāo)、內(nèi)容、地方政府的角色轉(zhuǎn)換以及公眾參與四個(gè)方面提出政策優(yōu)化建議。

從評(píng)價(jià)不同政策目標(biāo)達(dá)成效果來(lái)看，彭凌等［3］從宏觀角度運(yùn)用經(jīng)濟(jì)計(jì)量分析方法研究出耕地保護(hù)政策具有較強(qiáng)的慣性，對(duì)耕地?cái)?shù)量保護(hù)的促進(jìn)作用不太顯著，提出需要制定長(zhǎng)期而非短期政策策略，加強(qiáng)耕地保護(hù)政策理論研究，強(qiáng)化其制定、執(zhí)行及監(jiān)督力度。劉榮志等［4］以江蘇、湖南、黑龍江和吉林四省為代表對(duì)中國(guó)耕地質(zhì)量狀況進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，數(shù)據(jù)分析得出中國(guó)耕地質(zhì)量與污染狀況不容樂(lè)觀，存在頂層設(shè)計(jì)有待加強(qiáng)、政策支撐不足等問(wèn)題并提出了相關(guān)政策建議。周利秋等［5］通過(guò)對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)體系進(jìn)行梳理，認(rèn)為其體系雖初見(jiàn)端倪，但政策協(xié)同性、可操作性及市場(chǎng)性較差，需通過(guò)生態(tài)文明理念引領(lǐng)、耕地生態(tài)保護(hù)激勵(lì)、扶持和約束政策體系的完善以達(dá)到良好的政策效果。這些研究著重于對(duì)耕地保護(hù)政策效果的評(píng)價(jià)，但對(duì)政策本身結(jié)構(gòu)狀況缺乏一定認(rèn)識(shí)，未能全面準(zhǔn)確把握政策本身的發(fā)展特征與路徑。

完善耕地保護(hù)政策體系必須建立在把握政策自身結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，政策工具理論為研究耕地保護(hù)政策架構(gòu)提供了理論依據(jù)。政策工具理論應(yīng)用于研究中國(guó)新能源汽車(chē)產(chǎn)業(yè)政策、低碳政策、人才政策［6－8］，研究過(guò)程中，內(nèi)容分析法能幫助更好分析政策工具與政策文本，得到了學(xué)者們的廣泛使用［9，10］。然而，鮮有學(xué)者運(yùn)用政策工具理論研究中國(guó)耕地保護(hù)政策，本研究將運(yùn)用內(nèi)容分析法，對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)政策進(jìn)行文本計(jì)量分析，政策工具理論的應(yīng)用將是耕地保護(hù)政策研究中的首創(chuàng)，對(duì)切實(shí)了解耕地保護(hù)政策自身結(jié)構(gòu)、探尋未來(lái)政策發(fā)展方向、提高政策實(shí)施效果具有重要的理論及現(xiàn)實(shí)意義。

1 材料與研究方法

1.1 文本選擇

中國(guó)耕地保護(hù)政策起源于20世紀(jì)70年代，那時(shí)候只有少量耕地保護(hù)政策，散見(jiàn)于一些文件和報(bào)告中。1986年國(guó)家土地管理局成立，中國(guó)才正式開(kāi)始出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)。同年6月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)頒布了《中華人民共和國(guó)土地管理法》，對(duì)征用耕地審批、支付補(bǔ)償費(fèi)等作了規(guī)定，自此中國(guó)耕地保護(hù)工作進(jìn)入規(guī)范化、法制化階段。因此，本研究以1986年為起點(diǎn)，選擇1986—2017年作為時(shí)間區(qū)間展開(kāi)研究。

研究對(duì)象均為公開(kāi)出臺(tái)的耕地保護(hù)政策文本，主要從3個(gè)渠道獲取相關(guān)政策數(shù)據(jù)：一是從北大法意數(shù)據(jù)庫(kù)，中華人民共和國(guó)中央人民政府、國(guó)土資源部、農(nóng)業(yè)部等網(wǎng)站上進(jìn)行搜索；二是利用已查到的政策數(shù)據(jù)進(jìn)行回溯檢索，由于部分政策沒(méi)有電子化或者年份久遠(yuǎn)難以查詢，所以可以根據(jù)已查詢到的政策中提及到的其他政策，再進(jìn)行準(zhǔn)確檢索；三是查詢已發(fā)表的相關(guān)學(xué)術(shù)論文，獲取以上兩種方式?jīng)]有檢索到的文件，以此作為補(bǔ)充。

通過(guò)以上方式，共檢索出200余項(xiàng)與耕地保護(hù)相關(guān)的國(guó)家層面的政策文本，為保證其有效性及代表性，遵循以下原則進(jìn)行整理和篩選：一是發(fā)文單位必須是全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院及其直屬機(jī)構(gòu)等，政策體現(xiàn)國(guó)家意志；二是政策類(lèi)型選取法律法規(guī)、通知、規(guī)劃、辦法、決定等正式的、規(guī)范性文本。經(jīng)過(guò)整理，最終確定有效文本181份。

1.2 研究方法

內(nèi)容分析法（Content analysis）是對(duì)研究?jī)?nèi)容的一些特征所進(jìn)行的客觀辨識(shí)，并以此作為論據(jù)展開(kāi)分析推理［11］，它是一種科學(xué)的研究方法［12］。內(nèi)容分析法通過(guò)對(duì)非定量的內(nèi)容數(shù)據(jù)經(jīng)過(guò)編碼處理轉(zhuǎn)化成定量數(shù)據(jù)，是一種定量與定性分析有效結(jié)合的實(shí)證研究方法［13］。本研究基于政策工具視角，采用內(nèi)容分析法，首先從宏觀上對(duì)耕地保護(hù)政策演變路徑及發(fā)展階段特征進(jìn)行梳理和總結(jié)，并通過(guò)對(duì)政策文本形式、頒布時(shí)間、頒布主體的統(tǒng)計(jì)分析耕地保護(hù)政策，為深入了解耕地保護(hù)政策奠定基礎(chǔ)。接著在微觀層面，將政策文本內(nèi)容按照不同類(lèi)型的政策工具進(jìn)行編碼、統(tǒng)計(jì)，并構(gòu)建政策工具維度和耕地保護(hù)目標(biāo)價(jià)值維度組合而成的二維分析框架，從而分析出政策工具視角下32年來(lái)中國(guó)耕地保護(hù)政策工具使用特點(diǎn)，并提出相應(yīng)的完善建議。具體技術(shù)路線如圖1所示。

2 結(jié)果與分析

2.1 耕地保護(hù)政策演變路徑

對(duì)1986—2017年耕地保護(hù)政策演變路徑進(jìn)行回顧，將其分為四個(gè)發(fā)展階段，并總結(jié)了每個(gè)階段的發(fā)展特點(diǎn)，從宏觀上加深對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)政策的了解，為下一步研究奠定基礎(chǔ)［14］。經(jīng)過(guò)梳理，自1986年起，中國(guó)耕地保護(hù)政策經(jīng)歷了以下四個(gè)階段。

圖1 技術(shù)路線

第一階段：1986—1997年（產(chǎn)生階段）。這一階段經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，用地需求與日俱增，耕地保護(hù)受到重視。1986年中國(guó)成立國(guó)家土地管理局，自此耕地保護(hù)有了專門(mén)機(jī)構(gòu)、管理隊(duì)伍，也相繼出臺(tái)了多份耕地保護(hù)政策。這一階段共出臺(tái)與耕地保護(hù)相關(guān)的政策38份，包括《中華人民共和國(guó)土地管理法》《耕地占用稅暫行條例》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等，提出建立健全基本農(nóng)田保護(hù)制度、實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡等，并在刑法中以法律形式確定了“破壞耕地罪”。總的來(lái)說(shuō)，這一階段中國(guó)重視耕地保護(hù)，多倚重行政手段的運(yùn)用，較少運(yùn)用經(jīng)濟(jì)和法律手段，整體上缺乏系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性。

第二階段：1998—2004年（調(diào)整階段）。這一時(shí)期一方面中國(guó)城鎮(zhèn)化迅速發(fā)展用地需求增大，另一方面國(guó)家實(shí)行退耕還林政策，大量用地需求給耕地保護(hù)帶來(lái)巨大壓力。1998年國(guó)務(wù)院重新組建國(guó)土資源部并設(shè)立耕地保護(hù)職能部門(mén)，系統(tǒng)開(kāi)展耕地保護(hù)工作。同年修訂了《土地管理法》，第一次以立法形式確認(rèn)了“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”為基本國(guó)策。這一時(shí)期共出臺(tái)耕地保護(hù)政策52份，包括 《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展若干政策措施的通知》《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)耕地占補(bǔ)平衡工作的通知》等?？傮w上確立了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、土地用途管制、基本農(nóng)田保護(hù)等制度體系，耕地保護(hù)手段增加了經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)等手段，耕地保護(hù)工作蓬勃發(fā)展。雖然這一階段受到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制及國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整等因素的影響，耕地保護(hù)政策沒(méi)有達(dá)到預(yù)期成果，但耕地保護(hù)政策的內(nèi)涵得到進(jìn)一步的補(bǔ)充，制度框架初步構(gòu)建。

第三階段：2005—2013（成熟階段）。這一時(shí)期黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視耕地保護(hù)工作，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略期，耕地保護(hù)工作面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)。連續(xù)多年《政府工作報(bào)告》中高調(diào)要求“切實(shí)保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田”；2007年更是發(fā)出“一定要守住全國(guó)耕地不少于18億畝這條紅線”的最強(qiáng)音。2012年農(nóng)業(yè)部頒布 《關(guān)于印發(fā)補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收評(píng)定技術(shù)規(guī)范（試行）的通知》、國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于提升耕地保護(hù)水平全面加強(qiáng)耕地質(zhì)量建設(shè)與管理的通知》等，都進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)耕地質(zhì)量保護(hù)的重要性。這一時(shí)期共頒布72項(xiàng)耕地保護(hù)政策，逐步構(gòu)建起耕地質(zhì)量管理的體系框架，將耕地?cái)?shù)量及質(zhì)量保護(hù)融為一體。耕地政策從以前宏觀性的原則制定逐步具體到微觀的技術(shù)方法的確定，并積極探索耕地保護(hù)激勵(lì)性措施，總體上，耕地保護(hù)政策發(fā)展取得了巨大進(jìn)步，在整個(gè)政策發(fā)展過(guò)程中具有里程碑的意義。

第四階段：2014年至今（完善階段）。這一時(shí)期中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了提質(zhì)增效的關(guān)鍵戰(zhàn)略期，保住耕地紅線不被逾越，提高耕地質(zhì)量、保護(hù)耕地生態(tài)比任何時(shí)候都更為重要和緊迫。這一時(shí)期中國(guó)共制定有關(guān)耕地保護(hù)的政策19項(xiàng)，包括《國(guó)土資源部關(guān)于強(qiáng)化管控落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度的通知》《農(nóng)業(yè)部關(guān)于印發(fā)耕地質(zhì)量保護(hù)與提升行動(dòng)方案的通知》《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2016～2020年）》等一系列推進(jìn)耕地三位一體保護(hù)的重要政策，基本形成了以遙感監(jiān)測(cè)、綜合信息平臺(tái)建設(shè)等為主要內(nèi)容的耕地保護(hù)技術(shù)框架，初步實(shí)現(xiàn)對(duì)耕地“批、供、用、補(bǔ)、查”的多方位監(jiān)控。整體來(lái)看，這一階段耕地保護(hù)政策更具有科學(xué)性、合理性、可操作性。耕地保護(hù)法律、政策、制度也在實(shí)踐中不斷得到發(fā)展、深化并趨近于完善。

2.2 耕地保護(hù)政策特征

通過(guò)收集梳理181份耕地保護(hù)政策，分別從耕地保護(hù)政策的文本形式、發(fā)布機(jī)構(gòu)、發(fā)布時(shí)間三個(gè)方面對(duì)32年的政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，探究耕地保護(hù)政策的特點(diǎn)。

2.2.1 政策發(fā)布形式統(tǒng)計(jì) 通過(guò)對(duì)國(guó)家層面的181份耕地保護(hù)政策文本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，得出耕地保護(hù)政策形式豐富多樣，其包括“法律”“辦法”“意見(jiàn)”“規(guī)劃”等。表1為中國(guó)耕地保護(hù)政策文本類(lèi)型數(shù)量統(tǒng)計(jì)，從表1可以看出，“通知”的數(shù)量最多，為96份，“辦法”的文本數(shù)量為20份，“條例”“法律”“意見(jiàn)”“規(guī)定”等形式也各占有一部分，除此之外，還有“報(bào)告”“公告”“規(guī)程”等其他形式。從各政策類(lèi)型數(shù)量可以看出，中國(guó)耕地保護(hù)政策直接下達(dá)指示的規(guī)范類(lèi)文本較多，說(shuō)明國(guó)家主要采取的是規(guī)制類(lèi)措施，是耕地保護(hù)政策體系中的核心組成部分。另外，具有導(dǎo)向性的“規(guī)劃”“方案”“意見(jiàn)”等文本類(lèi)型數(shù)量較少，說(shuō)明國(guó)家缺乏對(duì)整體耕地利用計(jì)劃的政策導(dǎo)向，但是從后文的政策工具中可以看出，對(duì)耕地利用的規(guī)劃都散見(jiàn)于各個(gè)政策文本中，說(shuō)明其獨(dú)立性有待提高。整體來(lái)說(shuō)，政策文本形式較為豐富，體現(xiàn)出以國(guó)家直接指示、安排為主導(dǎo)的耕地保護(hù)政策。

表1 耕地保護(hù)政策文本類(lèi)型

2.2.2 政策文本頒布時(shí)間統(tǒng)計(jì) 1986—2017年中國(guó)出臺(tái)國(guó)家級(jí)層面的耕地保護(hù)政策共181份（圖2），1986—1997年屬于政策產(chǎn)生階段，每年出臺(tái)政策的平均數(shù)量為2～3項(xiàng)，政策數(shù)量變化曲線呈現(xiàn)平緩態(tài)勢(shì)，在小幅度的波動(dòng)中平穩(wěn)增長(zhǎng)，可以看出耕地政策在不斷探索中前進(jìn)；1998—2004年是耕地政策調(diào)整階段，文本數(shù)量曲線呈“N”字形分布，在波動(dòng)中大幅度增加，1999年發(fā)布耕地保護(hù)政策11項(xiàng)，2004年國(guó)土資源管理體制改革，省級(jí)以下實(shí)行土地垂直管理體制，體制改革的進(jìn)展推動(dòng)耕地保護(hù)政策的制定與發(fā)布，單2004年國(guó)家級(jí)耕地保護(hù)政策發(fā)布15項(xiàng)，達(dá)到32年來(lái)數(shù)量的最高點(diǎn)，總體來(lái)看，這一時(shí)期耕地政策呈快速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。2005—2013年為政策成熟期，這一階段共出臺(tái)72項(xiàng)政策，約占政策總量的40%，政策數(shù)量曲線整體呈平緩下降趨勢(shì)，雖然2012年政策數(shù)量再次呈現(xiàn)小峰值，但2013年政策數(shù)量仍回歸平穩(wěn)狀態(tài)。2014—2017年屬于政策完善期，每年政策出臺(tái)數(shù)量平均為5項(xiàng)，但是每年平均個(gè)數(shù)也比1986—1997年階段的多，說(shuō)明近幾年耕地政策在向著提質(zhì)增效的方向努力。

圖2 1986-2017年中國(guó)耕地保護(hù)政策年度分布

2.2.3 政策發(fā)文主體統(tǒng)計(jì) 政策發(fā)文主體的級(jí)別和數(shù)量直接影響政策執(zhí)行的效率，中國(guó)耕地保護(hù)政策的發(fā)文主體主要有中共中央、國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部（原國(guó)家土地管理局）、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、全國(guó)人大以及其他相關(guān)機(jī)構(gòu)等，這充分展現(xiàn)了耕地保護(hù)作為中國(guó)一項(xiàng)基本國(guó)策，需要多個(gè)部門(mén)相互配合。從圖3中可以看出，政策發(fā)布主要分為部門(mén)單獨(dú)發(fā)文和聯(lián)合發(fā)文兩大類(lèi)。其中，單獨(dú)發(fā)文數(shù)量最多的是國(guó)土資源部，占比38%，說(shuō)明國(guó)土資源部在耕地保護(hù)工作中占有主導(dǎo)地位。其次單獨(dú)發(fā)文主體是國(guó)務(wù)院，占比20%，國(guó)務(wù)院作為最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)，對(duì)耕地保護(hù)工作起著鞏固和監(jiān)督作用。另外，有43項(xiàng)政策文本是由與耕地保護(hù)密切相關(guān)的發(fā)改委、農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部、稅務(wù)局等部門(mén)聯(lián)合發(fā)文，這些部門(mén)在耕地保護(hù)工作中起著重要的協(xié)調(diào)與輔助作用。聯(lián)合發(fā)文的政策數(shù)量占181項(xiàng)政策文本的24%，說(shuō)明中國(guó)耕地保護(hù)政策制定過(guò)程中比較注重部門(mén)間配合。

圖3 中國(guó)耕地保護(hù)政策發(fā)文主體比例

2.3 中國(guó)耕地保護(hù)政策文本二維分析

公共政策是政策主體對(duì)各種政策工具的制定、運(yùn)用而形成的，選擇恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邔?duì)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)及政策執(zhí)行的效果具有重要作用，建立公共政策的分析框架應(yīng)著眼于政策工具［15］。因此，運(yùn)用政策工具理論，構(gòu)建政策工具二維分析框架［16］，對(duì)分析中國(guó)耕地保護(hù)政策工具的使用特點(diǎn)具有重要意義。

2.3.1 維度設(shè)置

1）X維度：基本政策工具維度。政策工具分類(lèi)多種多樣，可以將政策工具分為控制型工具、誘導(dǎo)型工具、影響型工具以及應(yīng)對(duì)型工具4種［17］，也可以分為供給面政策工具、環(huán)境面政策工具和需求面政策工具［18］，國(guó)內(nèi)普遍認(rèn)同將政策工具分為自愿性工具、強(qiáng)制性工具和混合性工具3類(lèi)［19］。本研究綜合各類(lèi)政策工具分類(lèi)方法，并結(jié)合耕地保護(hù)政策的具體內(nèi)容，將政策工具分為3類(lèi)13種。

第一類(lèi)是結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型工具，是指借助于國(guó)家或政府權(quán)威與強(qiáng)制力，促使目標(biāo)群體或個(gè)人采取某種行為以達(dá)到政策目的，在形式上表現(xiàn)為法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度；第二類(lèi)是經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型工具，是指運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段或市場(chǎng)方式等實(shí)現(xiàn)公共政策目標(biāo)，在形式上表現(xiàn)為收費(fèi)罰款、稅收、政府投入、財(cái)政補(bǔ)貼、示范創(chuàng)建以及完善市場(chǎng)；第三類(lèi)是互助影響型工具，是指政府部門(mén)通過(guò)信息的運(yùn)用傳播而對(duì)目標(biāo)群體所產(chǎn)生影響，在形式上表現(xiàn)為技術(shù)支持、信息公開(kāi)、宣傳教育和公眾參與。

2）Y維度：政策目標(biāo)價(jià)值維度。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)，上述3大類(lèi)13小類(lèi)基本政策工具維度的劃分并不能全部描述耕地保護(hù)政策的所有特征，還必須考慮耕地保護(hù)政策內(nèi)涵規(guī)律和特點(diǎn)，這種內(nèi)涵規(guī)律和特點(diǎn)突出表現(xiàn)在耕地保護(hù)工作目標(biāo)價(jià)值的變化上［20］。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，每一階段耕地政策保護(hù)目標(biāo)即政策的價(jià)值取向也在不斷變化，中國(guó)耕地保護(hù)政策價(jià)值取向變化分為三個(gè)階段，即 “數(shù)量”保護(hù)階段（1986—1997 年）、“數(shù)量＋質(zhì)量” 并重階段（1998—2012年）和“數(shù)量＋質(zhì)量＋生態(tài)”三位一體階段（2013年至今）［21］。不同類(lèi)型的政策工具作用于政策價(jià)值取向的不同階段產(chǎn)生了不同的效用。本研究將這三個(gè)政策目標(biāo)階段作為政策價(jià)值取向維度，即耕地保護(hù)政策分析框架的Y維度，以此來(lái)掌握耕地政策變化特點(diǎn)。

2.3.2 二維框架建構(gòu) 通過(guò)對(duì)耕地保護(hù)政策X維度（政策工具維度）和Y維度（政策目標(biāo)價(jià)值維度）分析，構(gòu)建出中國(guó)耕地保護(hù)政策的二維分析框架，如圖4所示。

2.3.3 基于政策工具的內(nèi)容分析單元編碼 樣本的分析類(lèi)目包括 “結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型”、“經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型”、“互助影響型”、“法律法規(guī)”、“目標(biāo)規(guī)劃”、“工作制度”、“收費(fèi)罰款”、“稅收”、“政府投入”、“財(cái)政補(bǔ)貼”、“示范創(chuàng)建”、“完善市場(chǎng)”、“技術(shù)支持”、“信息公開(kāi)”、“宣傳教育”、“公眾參與”。政策文本內(nèi)容分析的單元是政策文本的具體條款，可以是獨(dú)立的字、詞、句或段落等。將已遴選出的181份政策文本內(nèi)容按照 “政策編號(hào)—工具編號(hào)”進(jìn)行編碼，根據(jù)已建立的耕地保護(hù)政策二維分析框架將其歸類(lèi)，共計(jì)584條，最終形成了基于政策工具的耕地保護(hù)政策文本的內(nèi)容分析單元編碼表（因?yàn)槲恼缕拗疲?未能全部顯示內(nèi)容分析單元和編碼）。

圖4 二維分析框架

2.3.4 中國(guó)耕地保護(hù)政策工具與政策內(nèi)容統(tǒng)計(jì)分析

1）政策工具維度分析。

在以上政策文本分析單元編碼的基礎(chǔ)上，按照先前對(duì)耕地保護(hù)政策結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型、互助影響型三個(gè)方面的劃分，分別得出政策工具使用分配表及政策工具使用百分比示意圖，具體見(jiàn)表3、圖5。

由表3得知，耕地保護(hù)政策文本總體上兼顧了政策工具的三個(gè)方面，是結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型、經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的綜合運(yùn)用。根據(jù)統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示，結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具最多，占比55.8%；其次是互助影響型政策工具，占比23.0%；最少的是經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型政策工具，占比21.2%。

表2 內(nèi)容分析單元編碼

表3 政策工具使用分配

圖5 政策工具使用百分比

進(jìn)一步分析可以發(fā)現(xiàn)，所有政策工具中，工作制度使用最多，共計(jì)120項(xiàng)，占比20.5%；其次是法律法規(guī)和目標(biāo)規(guī)劃，占比分別為18.8%、16.5%。從圖5中可以看出，三種結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具運(yùn)用較為均衡，可見(jiàn)，在中國(guó)耕地保護(hù)治理過(guò)程中，政府更加偏重于結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具的運(yùn)用。換言之，政府通過(guò)對(duì)耕地保護(hù)治理全方位戰(zhàn)略性部署，運(yùn)用法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度安排來(lái)提供良好的工作環(huán)境，保證耕地保護(hù)治理工作的有效運(yùn)行。

其次，互助影響型政策工具運(yùn)用整體較少，在政策工具總數(shù)中占比23.0%，其中技術(shù)支持占比最多，為9.4%，信息公開(kāi)、宣傳教育、公眾參與占比均衡，分為為 4.3%、4.8%和 4.5%。 技術(shù)支持在互助影響政策工具中占比最大，在13種政策工具中排名第四，說(shuō)明中國(guó)耕地保護(hù)工作中較為重視技術(shù)運(yùn)用。技術(shù)手段是耕地保護(hù)工作的重要支撐，通過(guò)具體操作制定技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，例如對(duì)耕地質(zhì)量、耕地地力分等定級(jí)，利用遙感衛(wèi)星航測(cè)對(duì)耕地動(dòng)態(tài)變化進(jìn)行監(jiān)測(cè)等，使得耕地保護(hù)工作更加科學(xué)化、技術(shù)化。信息公開(kāi)、宣傳教育和公眾參與三類(lèi)政策工具占比較少，均值在4.5%，說(shuō)明中國(guó)耕地保護(hù)政策在調(diào)動(dòng)社會(huì)及個(gè)人力量參與耕地保護(hù)工作的力度不夠，這是今后政策制定需要注意改善的方向。

最后，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型政策工具運(yùn)用最少，在584個(gè)文本內(nèi)容中只有124項(xiàng)屬于經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型，占比21.2%。其中財(cái)政補(bǔ)貼占比最少，只有11項(xiàng)政策內(nèi)容涉及對(duì)耕地保護(hù)單位和個(gè)人進(jìn)行補(bǔ)貼。涉及收費(fèi)罰款、稅收及完善市場(chǎng)的文本內(nèi)容分別占比2.7%，說(shuō)明政策制定中對(duì)發(fā)揮稅收、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)等作用從而減少占用耕地的關(guān)注度不大。涉及示范創(chuàng)建政策工具的文本共有22項(xiàng)，占比3.8%。政府投入政策工具占比最大，為7.4%，說(shuō)明政府對(duì)耕地保護(hù)建設(shè)的直接投入關(guān)注度較大。整體而言，經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型政策工具作為調(diào)控耕地保護(hù)行為的重要方式之一，運(yùn)用不充分，政策工具使用不協(xié)調(diào)，這是今后政策制定中需要完善的重點(diǎn)。

2）政策目標(biāo)價(jià)值維度分析。

在分析X維度政策工具的基礎(chǔ)上，再加入Y維度耕地政策價(jià)值取向的分析，得到不同目標(biāo)階段耕地政策工具頻數(shù)統(tǒng)計(jì)以及所占比重變化，如圖6、圖7所示。

由圖6和圖7可知，13類(lèi)政策工具涵蓋了耕地保護(hù)過(guò)程的整個(gè)階段，但是不同價(jià)值層面下政策工具的分布存在著較大的差異。首先，在以數(shù)量保護(hù)為目標(biāo)的政策階段，法律法規(guī)、工作制度政策工具運(yùn)用的頻數(shù)最多，說(shuō)明這一階段政府主要使用結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具發(fā)布規(guī)范性、制約性的政策內(nèi)容，以此實(shí)現(xiàn)保護(hù)耕地?cái)?shù)量這一政策目標(biāo)。相比之下財(cái)政補(bǔ)貼、完善市場(chǎng)、信息公開(kāi)在這一階段使用頻數(shù)極少，說(shuō)明在以數(shù)量保護(hù)為目標(biāo)的政策階段，政府部門(mén)還不善于運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具。

以數(shù)量保護(hù)為主要目標(biāo)的耕地政策使得耕地質(zhì)量保護(hù)工作滯后，耕地質(zhì)量不斷下降，國(guó)家耕地保護(hù)政策開(kāi)始進(jìn)入耕地?cái)?shù)量質(zhì)量保護(hù)并重階段。對(duì)比單一注重耕地?cái)?shù)量的階段，其最大的特點(diǎn)是不僅法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度三個(gè)結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具使用占比較大，政府投入、技術(shù)支持、示范創(chuàng)建、信息公開(kāi)、宣傳教育、公眾參與等政策工具相繼增多，尤其是政府投入和技術(shù)支持兩個(gè)政策工具，運(yùn)用頻數(shù)大幅度增加，這說(shuō)明在耕地保護(hù)數(shù)量與質(zhì)量并重的階段，政府開(kāi)始運(yùn)用多種政策工具，并注重經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的使用。

圖6 不同目標(biāo)階段耕地政策工具分布頻數(shù)統(tǒng)計(jì)

圖7 不同目標(biāo)階段耕地政策工具比重變化

隨著生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)展，耕地生態(tài)保護(hù)成為新時(shí)期的重要目標(biāo)，中國(guó)便逐漸進(jìn)入數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體的耕地保護(hù)政策階段，這一階段，法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃、工作制度依然占據(jù)重要地位，但是法律法規(guī)在政策工具的使用中比重有所下降，說(shuō)明針對(duì)耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體保護(hù)的法律法規(guī)有待加強(qiáng)。技術(shù)支持?jǐn)?shù)量雖減少，但比重有所上升，相比前一階段運(yùn)用更加充分。稅收政策的運(yùn)用次數(shù)為0，說(shuō)明在數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體的政策階段，針對(duì)耕地生態(tài)保護(hù)的相關(guān)稅收政策工具缺失。

3 結(jié)論與建議

3.1 結(jié)論

中國(guó)耕地保護(hù)政策經(jīng)歷了產(chǎn)生、調(diào)整、成熟、完善的制度變遷過(guò)程，形成了以《中華人民共和國(guó)土地管理法》《基本農(nóng)田保護(hù)條例》等為主的權(quán)威性外在法律體系與以 《基本農(nóng)田劃定技術(shù)規(guī)程》《高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)規(guī)范（試行）》等為主的技術(shù)性內(nèi)在操作規(guī)程。自1986年以來(lái)耕地保護(hù)政策整體上呈現(xiàn)出發(fā)文形式和主體的多樣性及政策年度的連續(xù)性。經(jīng)過(guò)32年的實(shí)踐發(fā)展，耕地保護(hù)政策通過(guò)不斷的修正與改良逐漸走向優(yōu)化。但是，研究發(fā)現(xiàn)耕地保護(hù)政策存在以下問(wèn)題。

第一，不同類(lèi)型政策工具應(yīng)用存在偏多、不足與缺失。整體上，中國(guó)耕地保護(hù)政策以結(jié)構(gòu)強(qiáng)制型政策工具的運(yùn)用為主，以經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具運(yùn)用為輔，偏重于原則性外在制度體系建設(shè)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段引導(dǎo)并對(duì)外界產(chǎn)生影響的政策構(gòu)建還處于起步階段。就每種具體政策工具的應(yīng)用而言，法律法規(guī)、目標(biāo)規(guī)劃與工作制度工具運(yùn)用偏多，這類(lèi)政策工具應(yīng)用成本低，效果直接但是容易導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)上的無(wú)效率。先前政策未被落實(shí)，目標(biāo)未被達(dá)成，之后政策中又不斷重復(fù)強(qiáng)調(diào)，致使政策過(guò)于龐雜刻板而缺乏靈活性?；ブ绊懶秃徒?jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型政策工具使用不足，尤其是經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型中財(cái)政補(bǔ)貼、完善市場(chǎng)、收費(fèi)罰款、稅收使用不充分甚至缺失，財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等能夠降低耕地保護(hù)機(jī)會(huì)成本，矯正外部效益，協(xié)調(diào)耕地保護(hù)過(guò)程中利益不平衡的問(wèn)題。耕地作為一種土地資源，市場(chǎng)作用不容小覷，遵循市場(chǎng)規(guī)律、彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，不取代市場(chǎng)配置的決定性作用，而是創(chuàng)造有利環(huán)境發(fā)揮市場(chǎng)作用，這樣才是耕地保護(hù)政策發(fā)展的方向所在。但目前，這類(lèi)政策工具運(yùn)用過(guò)少，造成耕地保護(hù)成本與效益錯(cuò)位，對(duì)中國(guó)耕地保護(hù)工作造成一定影響。

第二，耕地全方位保護(hù)有待增強(qiáng)。從耕地保護(hù)政策目標(biāo)價(jià)值層面來(lái)看，中國(guó)耕地保護(hù)政策目標(biāo)經(jīng)歷單一數(shù)量保護(hù)、數(shù)量質(zhì)量保護(hù)并重、數(shù)量質(zhì)量生態(tài)保護(hù)三位一體的變化過(guò)程，不同政策目標(biāo)階段政策工具使用傾向也不同。但從三個(gè)階段來(lái)看，法律法規(guī)在三個(gè)階段政策工具使用中的所占比重越來(lái)越低，財(cái)政補(bǔ)貼、技術(shù)支持、公眾參與所占比重越來(lái)越高，也就是說(shuō)以數(shù)量質(zhì)量生態(tài)三位一體保護(hù)為目標(biāo)的階段，國(guó)家比之前更注重運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型工具的使用，一方面屬于較好的現(xiàn)象，但是另一方面，說(shuō)明保護(hù)耕地生態(tài)方面，國(guó)家規(guī)范性強(qiáng)制性政策運(yùn)用力度不大，現(xiàn)有法律政策還不能滿足耕地全方位保護(hù)的需要。另外，稅收這一政策工具運(yùn)用逐漸減少，在第三個(gè)階段運(yùn)用為0，現(xiàn)階段中國(guó)還沒(méi)有制定破壞耕地生態(tài)繳納生態(tài)保護(hù)稅的規(guī)定，這是下一步需要探索的重要問(wèn)題。

3.2 建議

第一，適度均衡政策工具比重，發(fā)揮經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具的帶動(dòng)性與輻射性。耕地保護(hù)關(guān)系每一個(gè)人的切身利益，長(zhǎng)期以來(lái)中國(guó)形成了禁限性的耕地保護(hù)體系，其弊端日益顯露，更加重視運(yùn)用經(jīng)濟(jì)誘導(dǎo)型和互助影響型政策工具制定激勵(lì)性耕地保護(hù)政策，是迎合市場(chǎng)發(fā)展，克服禁限性耕地政策弊端的必然選擇［22］。國(guó)家應(yīng)采取更大力度運(yùn)用財(cái)政投入、補(bǔ)貼、稅收等政策工具，有效利用市場(chǎng)資源，拓展耕地保護(hù)專項(xiàng)資金籌集渠道，提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼水平，完善耕地占用稅等，逐漸形成耕地保護(hù)長(zhǎng)效激勵(lì)機(jī)制，充分發(fā)揮每個(gè)人保護(hù)耕地的主體地位。另外，通過(guò)耕地保護(hù)示范區(qū)的建設(shè)，總結(jié)交流工作經(jīng)驗(yàn)，真正起到示范帶頭作用，并通過(guò)宣傳教育、信息公開(kāi)等方式，對(duì)耕地保護(hù)工作中表現(xiàn)突出的單位和個(gè)人，進(jìn)行表彰并予以獎(jiǎng)勵(lì)，創(chuàng)造全社會(huì)耕地保護(hù)的良好氛圍，激發(fā)全社會(huì)保護(hù)耕地的積極性和創(chuàng)造性。

第二，強(qiáng)化耕地?cái)?shù)量質(zhì)量生態(tài)保護(hù)并重的理念。耕地政策制定目標(biāo)決定著整個(gè)耕地保護(hù)體系的指導(dǎo)思想、調(diào)整對(duì)象、適用效能，同時(shí)也反映了耕地保護(hù)的發(fā)展程度和國(guó)家對(duì)耕地資源的態(tài)度。耕地是數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)保護(hù)的統(tǒng)一，三者相輔相成，缺一不可，是有機(jī)統(tǒng)一的整體，離開(kāi)數(shù)量談質(zhì)量，離開(kāi)質(zhì)量談生態(tài)，導(dǎo)致的最終結(jié)果就是耕地保護(hù)沒(méi)有成效［23，24］。因此，必須高度重視耕地保護(hù)三位一體理念，充分運(yùn)用各類(lèi)政策工具，構(gòu)建管控建設(shè)并重、激勵(lì)約束并舉、責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一的耕地保護(hù)新格局，推進(jìn)耕地保護(hù)工作取得新進(jìn)展。

總之，政策工具的使用有的放矢，耕地保護(hù)政策有待進(jìn)一步優(yōu)化，中國(guó)在重視對(duì)耕地保護(hù)規(guī)制性政策制定的同時(shí)，也要進(jìn)一步關(guān)注經(jīng)濟(jì)類(lèi)、影響型政策工具的運(yùn)用，支持、引導(dǎo)全社會(huì)資源、力量投入到耕地保護(hù)的過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)政策的目標(biāo)。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和時(shí)代的進(jìn)步，相信耕地保護(hù)政策也將更加系統(tǒng)與完善。