涂亦楠

摘要：秸稈焚燒是中國嚴重的大氣污染問題之一。這一現(xiàn)象因農(nóng)村生產(chǎn)生活方式轉變而產(chǎn)生，徹底解決這一問題也應當依賴系統(tǒng)性、綜合性的社會經(jīng)濟手段。分析了中國現(xiàn)行禁止秸稈焚燒的命令控制型、經(jīng)濟激勵型與公眾參與型法律規(guī)制機制及其實施效果。結果表明，規(guī)制措施執(zhí)行效果差，源于環(huán)境權上，由于城鄉(xiāng)二元結構，農(nóng)村居民環(huán)境意識薄弱，環(huán)境需求較低，環(huán)境治理能力較差。因此要得到預期的規(guī)制效果，必須在治理中平衡農(nóng)民的成本收益關系。中國可以考慮依據(jù)生態(tài)補償理論，結合國家發(fā)展生物質能源，推動農(nóng)業(yè)規(guī)?；C械化、社會生態(tài)化的政策，加大國家財政、社會治理資金對秸稈處理的補貼扶持力度，施行各類激勵措施，以成本收益平衡的經(jīng)濟措施推動秸稈焚燒問題的法律規(guī)制。

關鍵詞：秸稈焚燒；生物質能源；環(huán)境權；法律規(guī)制；農(nóng)村生態(tài)補償

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2018）11-0124-06

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.11.031

Abstract： Burning straws contributes to one of causes for the serious air pollution in China，which is caused by the change of rural production pattern and lifestyle，the thorough solution of this issue should rely on the systematic，comprehensive social and economic measures. After analyzing the command and control，the law regulation mechanism with economic incentive and public participation as well as its effectiveness of the current prohibition of burning straws in China，it was concluded that the poor implementation effect of governing measures was rooted in the environmental rights. The dual structure of urban and rural areas resulted in the weak environmental awareness，relatively low environmental demand and bad environmental governance capacity of rural residents. Thus，to obtain the desired effect，the costs and benefits of peasants must be balanced in governance.China may consider driving the policies of agricultural scale，mechanization and social ecologicalization based on the ecological compensation and in combination of national biomass energy development，strengthening the support and subsidies of national finance and social governing funds for the straw treatments，making use of various incentive measures，promoting a legal governance for solving burning straws by the economic mean based on balance of costs and benefits.

Key words： straws burning； biomass energy； environmental rights； legal governance； rural ecological compensation

城市大氣污染在中國已經(jīng)從環(huán)境問題成為了嚴重的民生問題。霧霾的化學組成及源頭解析表明，生物質燃燒污染物是霧霾的重要誘因和組成部分之一[1]。特別是夏末、秋初季節(jié)，秸稈焚燒導致的外源性污染造成了城市的集中、短時霧霾天氣。對此，政府一直十分重視。2013年國家將“霧霾天氣”列為“自然災情”；2015年更修訂《大氣污染防治法》，特別劃定禁燒區(qū)，配合群防機制，舉報、罰款等遏制措施共同糾正焚燒行為；在組織機構上，指定國家減災辦和國家環(huán)保局承擔霧霾的預防與控制責任。十幾年間，國家頒布了大量的法律規(guī)范，形成了嚴密的監(jiān)控體系，建立了一套“命令控制型”、“經(jīng)濟激勵型”和“公眾參與型”規(guī)制機制。但從官方公布的城區(qū)空氣質量數(shù)據(jù)、秸稈焚燒火點衛(wèi)星遙感數(shù)據(jù)和秸稈發(fā)電及綜合利用企業(yè)的財務報表看，規(guī)制效果并不盡如人意。針對規(guī)制機制的實施成效，應當尋找現(xiàn)行制度失靈的原因，并探索如何在未來提升法律機制的科學性、可行性與有效性。

1 秸稈焚燒的法律規(guī)制

圍繞大氣污染防治問題，目前中國形成了“一法四配套”的法律體系，即以法律為核心，以司法解釋、行政法規(guī)、部委規(guī)章、地方性法規(guī)為補充，協(xié)同治理。1987年中國首次頒布了《大氣污染防治法》。進入2000年之后，城市大氣污染愈加嚴重，城市大氣環(huán)境容量不斷消減，大氣污染防治壓力日益加重。為此，中國加大了立法強度，先后兩次修訂《大氣污染防治法》，并有針對性地出臺了一系列法律法規(guī)，如2012年的《環(huán)境空氣質量標準》首次將PM2.5顆粒納入城市空氣指標體系，提出了明確的顆粒物監(jiān)測、控制要求；同年頒布的《重點區(qū)域大氣污染防治“十二五”規(guī)劃》針對重點受災區(qū)域和核心城市進行霧霾防治；2013出臺的《大氣污染防治行動計劃》制定了2013-2017年的年度大氣污染治理計劃，并從10個方面提出了35項具體落實措施；2015年修訂的《大氣污染防治法》規(guī)定禁燒區(qū)制度，配合群防、群眾舉報和罰款等手段共同規(guī)范大氣污染行為。為了落實法律和高層級行政法規(guī)、規(guī)章，各地方人大和政府也頒布了大量的配套規(guī)范。目前，中國就禁止秸稈焚燒問題已有幾百部相關規(guī)范，涉及中央和地方多個職能部門，各部門間設置了嚴格的層級追責制度，由中央到地方調(diào)撥了大量資金。

1.1 秸稈焚燒的原因

20世紀90年代之前，中國農(nóng)業(yè)的每一寸土地、秧苗幾乎都物盡其用。秸稈是農(nóng)村極為重要的燃料、牲畜飼料、肥料和建筑材料。進入90年代以后，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始現(xiàn)代化變革，耕作效率顯著提高，農(nóng)村開始城鎮(zhèn)化發(fā)展，農(nóng)民的物質生活日益豐富。農(nóng)民處理秸稈的方式也悄然開始發(fā)生變化。由于從事農(nóng)業(yè)的勞動力減少，收集、處理、堆放秸稈變得耗時費力、成本高昂。秸稈作為燃料，其便捷性、經(jīng)濟性不如煤氣；作為動物飼料、土地肥料，其營養(yǎng)性、清潔性不如專業(yè)飼料肥料；作為建筑材料，其耐用性、美觀性不如磚瓦。秸稈轉而成為了一種價值較低的農(nóng)業(yè)副產(chǎn)品。特別是在勞動力緊張的農(nóng)忙季節(jié)，農(nóng)民必須在短時間內(nèi)清理收割完殘留的秸稈，否則無法播種后續(xù)作物秧苗。在時限中完成翻田、清理、播種等工作，農(nóng)民或可一燒了之，或需要求助低茬收割機器、打捆包裝機器和運輸機械，否則人工難以按時完成繁重的工作。農(nóng)業(yè)機械高昂的使用成本、較差的可得性、使用時間的不確定性，農(nóng)業(yè)勞動力的缺乏，使得秸稈焚燒在人力、時間和經(jīng)濟成本上都最為高效便捷。

1.2 各類法律規(guī)制措施

針對這一現(xiàn)象，國家出臺了大量法律規(guī)范對秸稈焚燒現(xiàn)象進行規(guī)制。在國家層面，頒布有憲法、各類行政法規(guī)和部門性規(guī)章；在地方層面，各省市也出臺了一系列配套措施禁止焚燒，引導農(nóng)民正確處理秸稈（表1）。從宏觀上梳理這些規(guī)制措施，大致可以分為“命令控制型”指標強制執(zhí)行及監(jiān)督、懲罰機制；“經(jīng)濟激勵型”獎勵、補貼、優(yōu)惠措施；“公眾參與型”宣傳、教育、說服手段三類。

1.2.1 命令控制型措施 命令控制型（Command and Control Regulation）規(guī)制措施主要指國家明確立法規(guī)定個體行為是否合法，是否被允許的強制性、禁止性規(guī)范。其中命令一般指一系列行為目標、約束性指標和質量標準；控制則指不遵守相關法律應承受的負面評價與懲罰[2]。這類規(guī)制措施在中國大量的民事、行政、刑事法律規(guī)范中存在。首先諸多法律都明文禁止焚燒秸稈行為。如2000年頒布的《大氣污染防治法》第41條規(guī)定，“禁止在人口集中地區(qū)、機場周圍、交通干線附近以及當?shù)厝嗣裾畡澏ǖ膮^(qū)域露天焚燒秸稈、落葉等產(chǎn)生煙塵污染的物質”。甘肅、湖北、福建、江蘇、安徽等省的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》規(guī)定，“不得在機場、交通干線、高壓輸電線路附近和市、州人民政府劃定的區(qū)域內(nèi)露天焚燒秸稈”。其次，對違法進行焚燒的行為，國家規(guī)定了民事、行政和刑事三類處罰措施（表2）。為了執(zhí)行相應規(guī)范，國家建立了一套基層網(wǎng)格化的監(jiān)督執(zhí)法體系。由縣級以上人民政府確定并公布秸稈禁燒區(qū)的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)名單。把秸稈禁燒與綜合利用工作納入地方政府的環(huán)保和農(nóng)業(yè)目標責任制考核之中；納入村集體的村務公開和精神文明建設考核內(nèi)容。地方的省、市（縣）、鄉(xiāng)村的基層監(jiān)督執(zhí)法體系，層層設置禁焚目標責任，進行責任分解，將任務細化到田塊，實施專人負責的責任追究制，形成網(wǎng)格化的全天侯巡查執(zhí)法制度。由環(huán)保部門牽頭，公安、農(nóng)機、消防等部門參與聯(lián)合執(zhí)法。巡查責任人按級別上交風險金、保證金；基層政府就秸稈焚燒的治理情況對巡查干部進行考核；對未完成任務的干部予以經(jīng)濟和行政處罰，如沒收相關資金，甚至予以行政處分等。

命令控制型措施雖然設計嚴密，但由于秸稈焚燒的違法人數(shù)眾多、違法地點和時間分散、違法行為隱蔽輕微，實際執(zhí)法十分困難，執(zhí)法成本居高不下，執(zhí)法成效卻十分有限。部分地區(qū)的“集中短時打擊模式”在執(zhí)法過程中耗費人力物力巨大，不可能長期延續(xù)。在重點執(zhí)法期內(nèi)，執(zhí)法效果較好，敢于頂風作案的農(nóng)民少，只有小規(guī)模違法行為，例如趁夜色焚燒、趁衛(wèi)星無法監(jiān)測時燒、先燒干部的田等；但一旦上級政令中心變化，如禁燒管控期結束，焚燒秸稈現(xiàn)象就會報復性反彈。且機制并未從根本上解決違法行為產(chǎn)生的原因，因而難以抑制未來違法行為的發(fā)生。

1.2.2 經(jīng)濟激勵型措施 經(jīng)濟激勵型（Economic Incentives）規(guī)制機制主要指以市場為基礎，使用經(jīng)濟方式改變生產(chǎn)者和消費者行為的規(guī)制措施。它主要包括市場準入、排放稅費、財政補貼、稅收優(yōu)惠等。在中國則主要包括對農(nóng)民的守法獎勵、成本補貼、還田補貼；對秸稈綜合利用類企業(yè)的投產(chǎn)、虧損和原料補貼、科技投入資助、稅收減免等。從生產(chǎn)環(huán)節(jié)看，中國的相關補貼可以分為收集和運輸環(huán)節(jié)補貼，例如原材料補貼、農(nóng)機購置和加裝零件補貼；肥料利用補貼，如還田補貼；生物質電力利用補貼，如生物質電力的強制上網(wǎng)、電價優(yōu)惠和全額收購等；還包括其他處置產(chǎn)業(yè)補貼，如加工業(yè)扶持方案等。

從效果上檢視經(jīng)濟激勵型規(guī)制機制，雖然國家為農(nóng)民提供了還田積肥、綜合利用、生物質發(fā)電等多種處理方式，但在短時間內(nèi)收集、包裝、儲存、運輸秸稈的人力、時間成本仍然很高。對農(nóng)民而言，一方面短時間收集處理秸稈仍不具有經(jīng)濟性；另一方面守法行為也沒能獲得穩(wěn)定的、可預期的激勵。對多數(shù)綜合利用和發(fā)電企業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)也仍存在一系列經(jīng)濟、技術、運營上的困難，特別是原料收購和運輸上的困難，各環(huán)節(jié)銜接不暢成制約企業(yè)生產(chǎn)的最大瓶頸。

1.2.3 公眾參與型措施 公眾參與型（Public Participation）規(guī)制措施也是執(zhí)行環(huán)境法與實現(xiàn)環(huán)境法治的重要手段。政府出資進行秸稈綜合利用技術指導和宣傳推廣，通過各級行政機構、新聞媒體，基層群眾自治組織對公民予以正確處理秸稈的教育。同時又通過公開環(huán)境信息，尊重和保障公眾的環(huán)境知情權、參與權、表達權和監(jiān)督權來保障公民參與禁止秸稈焚燒的治理。措施希望通過一系列教育措施實現(xiàn)農(nóng)民認識的轉變，加強處置能力，并最終實現(xiàn)行為的改變。中國多部法律規(guī)范都規(guī)定了行政機關技術指導，產(chǎn)業(yè)推廣的內(nèi)容。1999年的《秸稈禁燒和綜合利用管理辦法》第3條規(guī)定，“在地方各級人民政府的統(tǒng)一領導下，各級農(nóng)業(yè)部門負責指導秸稈綜合利用的實施工作”。湖北、福建、湖南等省人大制定的《農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例》也規(guī)定，“農(nóng)業(yè)行政主管部門應當加強對農(nóng)作物秸稈綜合利用的指導，推廣秸稈綜合利用技術”。各基層農(nóng)業(yè)技術推廣站、村委會也積極普及秸稈綜合利用技術方法，宣傳回收利用的益處和焚燒帶來的資源浪費與環(huán)境污染知識。

公眾參與型措施希望通過教育、道德倡導改變民眾行為。但從根本上分析，由于經(jīng)濟發(fā)展水平的限制，農(nóng)民對于環(huán)境、資源循環(huán)、資源集約利用和生態(tài)可持續(xù)農(nóng)業(yè)等仍缺乏必要認識，沒有相應的需求；從執(zhí)行效果看，道德雖然具有倡導作用，農(nóng)民的經(jīng)營決策仍會遵循經(jīng)濟理性；從規(guī)則制定看，單純出于城市污染防治的考慮出臺相關政策也較難獲得農(nóng)民的認同和積極配合。

1.3 秸稈禁燒的法律權利義務關系分析

以上相關規(guī)制措施均未取得理想的效果，使得焚燒秸稈現(xiàn)象屢禁不止。焚燒使得本可以作為農(nóng)業(yè)肥料、基料、動物飼料、建筑材料、造紙原料和生物質能源[3]的資源被浪費。同時還給城市帶來了大氣污染，甚至釀成火災，造成生命財產(chǎn)損害。在這些負面后果之中，最為顯見的弊端就是城市霧霾污染。由于城市環(huán)境容量小，大氣環(huán)流利于煙塵沉積，秸稈焚燒產(chǎn)生的大量二氧化碳、二氧化硫氣體和顆粒物造成了城市6月和10月頻繁發(fā)生短時間、大規(guī)模霧霾天氣。環(huán)境經(jīng)濟學的研究表明，社會經(jīng)濟發(fā)展水平和對環(huán)境問題的關注，與環(huán)境公共產(chǎn)品的需求呈線性增長關系。因此，城市居民是關注并促成禁止秸稈焚燒規(guī)制的主要力量。

從規(guī)制原因看，國家基于公共資源利用理論，為了保護公共的清潔空氣資源，而出臺規(guī)制政策管制秸稈焚燒行為，對農(nóng)民權利進行單方面的行政權力限制，要求農(nóng)民付出額外成本，采取其他方式處分秸稈資源。從規(guī)制成本和利益分配看，主要利益由城市居民享有，而成本則主要由農(nóng)村居民承擔。在立法進程中，對秸稈焚燒導致污染這一問題的關注由城到鄉(xiāng)，由經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)轉到經(jīng)濟不發(fā)達的農(nóng)村地區(qū)。立法結果單方面限制了農(nóng)民私人權利。但在立法和執(zhí)法過程中卻能讓農(nóng)民充分參與、表達訴求、充分告知并使其認可規(guī)制后果，也較少考慮到農(nóng)民對規(guī)范的接受度，以及實際的環(huán)境治理能力和經(jīng)濟承受能力。而從歷史性權利角度看，農(nóng)民對自身土地和種植的農(nóng)作物具有占有、使用、收益、處分的所有權權利。農(nóng)民刀耕火種是長久以來的耕作方式，現(xiàn)今不發(fā)達國家和地區(qū)仍在延續(xù)這一耕作方式；炊煙裊裊甚至是中國農(nóng)村詩情畫意的表現(xiàn)形式之一。從規(guī)制對象看，小規(guī)模、小批量和偏遠地區(qū)的焚燒行為也從未被立法所關注甚至禁止，對城市環(huán)境質量也沒有危害。

從權利公平的角度看，環(huán)境權是環(huán)境法律法規(guī)和政策制定、適用和執(zhí)行過程中，全體公民無區(qū)別得到公平對待有效參與環(huán)境決策的權利。環(huán)境權包括資源的利用權、信息的知情權和環(huán)境侵害的請求權。理論上，城鄉(xiāng)居民應當享有同樣的環(huán)境權，享有積極的環(huán)境利益，不受消極的環(huán)境污染侵害。但由于城鄉(xiāng)二元結構，中國城鄉(xiāng)居民對環(huán)境的認識、對環(huán)境質量的訴求、治理環(huán)境的能力都有重大差別。政府目前提供的環(huán)境治理公共產(chǎn)品絕大多數(shù)都投往城市和工業(yè)領域。城市環(huán)境治理的基礎設施、財政資金、治理機構、技術和資源環(huán)境法規(guī)都遠遠豐富于農(nóng)村。因此，首先農(nóng)民在心理上并沒有認識到焚燒秸稈是一種有損環(huán)境的行為，對焚燒的后果也缺乏認識，對停止這一行為也沒有相應訴求。其次，在治理成本上，規(guī)制政策對農(nóng)民個人利益只有減損而沒有增加。中國農(nóng)產(chǎn)品價格偏低，市場化程度還亟待提升。在生產(chǎn)經(jīng)營決策中，停止焚燒秸稈，使用有機肥料并沒有相應收益，而停止焚燒帶來的治理成本卻完全由農(nóng)民承擔。政府沒能提供實質性的經(jīng)濟、技術和人力支持，社會也未能公平為農(nóng)民分擔這些費用。農(nóng)民作為中國經(jīng)濟弱勢群體之一，不應也無力承擔額外的成本。除此之外，同為霧霾天氣誘因和來源的城市交通煤炭、石油等化石能源也應得到同樣的規(guī)制。但國家卻沒有出臺全國性的禁止化石能源的法律規(guī)范。因此，國家規(guī)制政策應當考慮規(guī)制對象的認同和配合，治理資源的分配也應當精細化，準確地實現(xiàn)政策治理目標。

2 法律規(guī)制措施的變革

綜觀以上規(guī)制失靈的現(xiàn)象，思考其背后深層次的原因發(fā)現(xiàn)，規(guī)制失靈的根源在于農(nóng)民環(huán)境意識薄弱，環(huán)境質量需求低，環(huán)境治理能力不高。2017年的中央一號文件明確提出“政府要補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，夯實農(nóng)村共享發(fā)展基礎”，表明了中央支持農(nóng)村發(fā)展的決心。禁止秸稈焚燒具有防治大氣污染、節(jié)約循環(huán)利用資源、提升土壤質量、推廣農(nóng)業(yè)機械化、保護生態(tài)等多重價值；對于開展生態(tài)農(nóng)業(yè)，生物質能源產(chǎn)業(yè)，發(fā)展多元農(nóng)村經(jīng)濟都有重大意義。中國的規(guī)制政策應從根源著手，考慮綜合使用多重措施。

2.1 推廣鼓勵購置相關的農(nóng)機具

目前秸稈的處理方式主要有還田和離田兩類。還田主要通過大型切割機切碎秸稈后直接將其拋灑入田地中，離田則通過專門機器對秸稈進行收割打捆后裝運帶離。還田要求收割機收割時降低秸稈留茬至不影響播種的高度，再通過加裝切碎拋灑機械部件直接將秸稈返還至土壤里或土壤表層。其中，普通收割機轉為低茬收割機需要加裝相關零件，拋灑機械也需要單獨購置。且加裝秸稈切割拋灑器后，收割機械只能使用大功率拖拉機拖行。大功率拖拉機也需要租賃或配備。秸稈離田則需要專業(yè)的收割機器、打捆機器，在秸稈收集打捆后，需尋找固定地點進行儲存堆放，再運往綜合利用企業(yè)、終端電廠進行深加工處理。離田的經(jīng)濟成本不僅包括機械和時間上的成本，還包括倉儲、運輸?shù)确矫娴某杀?，離田后，秸稈需要產(chǎn)業(yè)鏈的系統(tǒng)處理，需要終端深加工企業(yè)大量地、穩(wěn)定地以合理價格收購秸稈原料。參考中國部分地區(qū)的規(guī)制經(jīng)驗，一些地區(qū)由于地方財政狀況良好，縣市財政對秸稈還田離田予以機械與材料補貼，推行全市全縣免費翻土、收割、切碎還田，并免費提供催熟劑就地還田漚肥。只有推行這些措施的縣市才能切實做到完全不焚燒。除此之外，依靠強行規(guī)制的地區(qū)，均因時間、天氣、耕作習慣等各方面原因難以完成禁止焚燒的目標。

農(nóng)業(yè)機械化是中國農(nóng)業(yè)未來的發(fā)展趨勢。國家設有多項農(nóng)機購置的相關法規(guī)和補貼資金?！妒邔萌腥珪Q定》；“十一五”、“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要；2004年頒布的《農(nóng)業(yè)機械化促進法》等也均提出要加快推進農(nóng)業(yè)機械化。圍繞這一國家政策目標，國務院、農(nóng)業(yè)部、地方人大政府也頒布了多項配套法規(guī)，建立了補貼資金的下?lián)芸蚣??；鶎诱梢源藶榛A，出臺秸稈處理的相關機械產(chǎn)品指導目錄，推廣相關的秸稈處理機械，并由地方出資對中央資金予以補充，加大針對性農(nóng)機產(chǎn)品的補貼力度，并為農(nóng)戶提供小額購機優(yōu)惠貸款與節(jié)能補貼等。這一措施不僅能夠深化農(nóng)業(yè)耕作機械化程度，也能實現(xiàn)秸稈收集、還田的規(guī)?；?、標準化和便利化。

2.2 幫扶成立相關的農(nóng)業(yè)專業(yè)服務組織

當前阻礙生物質能源產(chǎn)業(yè)大規(guī)模發(fā)展的主要瓶頸在于生物質廢棄物原料價格高昂。高成本主要反映在人力收集、處理和運輸原材料環(huán)節(jié)。在生物質能源發(fā)展最發(fā)達的江蘇省，隨著秸稈收購量的增大，一些生物質發(fā)電廠密集地區(qū)的秸稈價格幾年間已上漲數(shù)倍，秸稈成本占整個生物質發(fā)電成本的40%[4]。秸稈是季節(jié)性、分散性供應的產(chǎn)品，這和生物質能源、生物質綜合利用企業(yè)生產(chǎn)的連續(xù)性、集中性、規(guī)模性之間存在矛盾。從產(chǎn)業(yè)流程上看，中國需要在短時間內(nèi)對生物質廢料進行大規(guī)模收集，并建立倉庫進行倉儲，向終端處理廠集中運輸。而中國農(nóng)業(yè)專業(yè)服務組織還不發(fā)達，門對門服務尚未形成規(guī)模、未能順暢地將供需兩端予以銜接。對此，中國于2007年頒布了《農(nóng)民專業(yè)合作社法》，2014年國家農(nóng)業(yè)部、發(fā)展改革委員會、財政部等九部門共同頒布了《關于引導和促進農(nóng)民合作社規(guī)范發(fā)展的意見》，從12個方面提出了加強農(nóng)民合作社規(guī)范化建設的任務。為了加快農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展，國家在財政、稅收、金融等政策上也給予了諸多支持，如提供示范組織獎勵，大幅增加合作社發(fā)展專項資金、給予稅收減免政策支持等。

政府可以以秸稈處理為突破口，培育與促進農(nóng)業(yè)專業(yè)服務組織，扶持秸稈收集運輸儲存服務業(yè)的產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。秸稈是季節(jié)性產(chǎn)品，從南到北的秸稈收獲時間有所差異。中國可以縣鄉(xiāng)為單位，或者以生物質能源電廠，甚至以省市地區(qū)為單位，發(fā)動基層農(nóng)民機械合作社等團體，集中組織對秸稈進行統(tǒng)一大規(guī)模的收集、處理、裝運。國家行政機關可以為這些農(nóng)業(yè)服務商提供部分補貼、小額信用貸款，減征免征過路費和企業(yè)營業(yè)稅、個體工商戶所得稅；可以為其免費提供供需信息，幫助地區(qū)性農(nóng)業(yè)專業(yè)服務隊伍組建并提供跨區(qū)服務等。產(chǎn)業(yè)收集、處理、運輸、收購和處置等各環(huán)節(jié)的順暢銜接能為提升秸稈實際利用提供基礎。

2.3 推行靈活、實時、能動的農(nóng)業(yè)和生物質能補貼

中國現(xiàn)行的秸稈焚燒規(guī)制資金主要依靠農(nóng)民出資和少量農(nóng)業(yè)公共資金。根據(jù)國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)，2015年中國農(nóng)林水務支出約占國家財政總支出的9.8%，尚有增長空間。發(fā)達國家的公共財政支出一般都大量向農(nóng)業(yè)傾斜，用于保護與扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品價格、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營條件，提升農(nóng)業(yè)基礎建設水平，補貼促進農(nóng)業(yè)機械化，資助發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)等[5]。西方公民社會也通過企業(yè)社會責任、綠色社會基金等自愿生態(tài)補償與捐助的形式扶持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展。目前，中央財政狀況良好，具備繼續(xù)深化補貼農(nóng)業(yè)的財政能力。中國公民也應當認識到農(nóng)業(yè)循環(huán)發(fā)展、資助農(nóng)村環(huán)境治理的重要性。未來，中國應當在現(xiàn)行農(nóng)業(yè)補貼框架內(nèi)，在現(xiàn)有立法基礎上，參照國外生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展、生物質能源發(fā)展的經(jīng)驗，以現(xiàn)行的中央財政專項補助資金為基礎，以新能源、新農(nóng)村發(fā)展為契機，以秸稈焚燒治理為突破口，對農(nóng)村農(nóng)業(yè)實施生態(tài)補償和補貼，以此推進問題的根本治理。

生物質能源與傳統(tǒng)能源相比是清潔的可持續(xù)能源，世界各國均扶持并補貼可再生能源的發(fā)展，而收割包裝后的秸稈主要用途之一即是生物質發(fā)電。因此，解決秸稈處置難題，中國可以利用生物質能源的發(fā)展基金大力支持和補貼秸稈處理產(chǎn)業(yè)。首先，可以出臺政策為生物質能源電力預留市場空間。生物質能源的環(huán)境效益無法體現(xiàn)為直接的經(jīng)濟利益，其又涉及到原料收集、人工、運輸?shù)瘸杀?，因而較其他新能源和傳統(tǒng)能源成本偏高。如果國家不施以補貼，不保留其市場份額，則生物質能源無法與其他能源正常競爭，行業(yè)前景灰暗。在現(xiàn)階段，中國可以針對生物質能源設定電網(wǎng)強制配額（Renewable Portfolio Standard），通過保留生物質能源的市場份額扶持產(chǎn)業(yè)的健康持續(xù)運轉[6]。其次，也可以出臺實時的、合理的、浮動的電價補貼政策。目前，中國的生物質能源補貼標準頒布于2010年，其后并未實時進行調(diào)整?，F(xiàn)今隨著原料、人工、能耗、運輸?shù)瘸杀镜纳蠞q，舊的固定上網(wǎng)電價標準已不能實時平衡行業(yè)的成本收益關系，難以保證生物質能源企業(yè)的微利運行。對此，需要加大補貼力度，不僅重視產(chǎn)業(yè)的技術研發(fā)和生產(chǎn)環(huán)節(jié)補貼，而且也要注重對原料、流通環(huán)節(jié)和消費者的補貼。同時，補貼金額的設置應當以“發(fā)電成本、還本付息和合理利潤”為原則，實時根據(jù)市場原料、人工、能耗、運輸?shù)瘸杀具M行電價調(diào)整[7]。同時，應靈活地、綜合地使用可再生能源配額、小額信貸支持、綜合低息貸款、減稅、投資運營抵稅補貼、加速折舊等多種補貼扶持措施。最后，需要協(xié)調(diào)各行政部門和各項支持政策切實為生物質能源企業(yè)做好配套服務。如促成生物質能源與其他稅收優(yōu)惠政策，如小額信貸支持、減稅、投資運營抵稅、加速折舊等之間的銜接[8]。

2.4 促進公民廣泛參與公共治理，進行農(nóng)村生態(tài)補償

秸稈焚燒問題與科學技術可行性、農(nóng)民觀念、農(nóng)村社會結構變革、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式改變、政府財政支持力度、農(nóng)民成本計算、回收利用市場培育等息息相關。強行一刀切的規(guī)制政策很難在技術上、經(jīng)濟上獲得社會支持。長期以來中國的城鄉(xiāng)二元結構使得農(nóng)民的環(huán)境意識較為淡薄，環(huán)境需求較低，環(huán)境治理能力較弱。因此，從根本上解決秸稈焚燒問題，需要聽取農(nóng)民的訴求，考慮農(nóng)民的接受能力，幫助農(nóng)民實現(xiàn)規(guī)制秸稈焚燒問題上的成本和收益的平衡。

生態(tài)補償（Ecological Compensation）主要指根據(jù)自然資源有償使用原則，對生態(tài)弱勢群體進行的財政投入、生態(tài)補償費專項資助、社會公眾補償支出、社會捐贈、生態(tài)彩票發(fā)行費用補貼等[9]。長期以來，中國農(nóng)村地區(qū)為城市消納了大量污染，而環(huán)境治理的費用卻主要投往城市和工業(yè)領域使用，現(xiàn)行的環(huán)境法治也主要針對城市設計。特別在禁止秸稈焚燒問題上，農(nóng)村居民相對于城市居民而言是生態(tài)弱勢群體，他們?yōu)榱斯怖?，承擔了大部分治理成本，限制了自我的產(chǎn)權處分，被迫改變傳統(tǒng)的耕作習慣，卻沒有獲得相應的公共環(huán)境治理資金。針對這一情形，可以考慮由中央財政、城市居民出資對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進行生態(tài)補償。生態(tài)補償補貼的來源可以來自國家中央農(nóng)業(yè)資源及生態(tài)保護資金[10]、秸稈有機肥生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)品售價、城市居民繳納的生態(tài)補償稅費、國家能源消費稅等環(huán)境稅收收入，國內(nèi)外生態(tài)補償基金，消費者自愿選購環(huán)保綠色產(chǎn)品，投資者自愿投資綠色環(huán)保企業(yè)等。補償?shù)膶ο罂梢园ń斩捝鷳B(tài)有機肥料項目、秸稈生物質發(fā)電項目、秸稈畜用飼料項目、秸稈建筑材料項目、農(nóng)業(yè)保護性耕作項目[11]等。補償?shù)男问絼t可以是對生物質發(fā)電電量的直接補貼，對秸稈碳肥和青貯飼料產(chǎn)品的直接補貼，秸稈還田的田畝補貼，秸稈相關農(nóng)業(yè)機械補貼，以及秸稈運輸環(huán)節(jié)的稅費減免優(yōu)惠、選購相關產(chǎn)品、投資相關項目等。生態(tài)補償補貼加上農(nóng)具機械補貼和生物質能企業(yè)、生物綜合利用企業(yè)的原料收購收入，農(nóng)民在處理秸稈問題上也能更好地實現(xiàn)成本收益的平衡。

3 小結

秸稈焚燒問題與農(nóng)民意識改變、農(nóng)村社會結構變遷和農(nóng)業(yè)生存方式變革、現(xiàn)代科學技術可行性、政府的農(nóng)業(yè)扶持政策、國家資源循環(huán)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等都息息相關。強制性的命令控制規(guī)制政策并不能取得理想的政策效果。中國必須并用經(jīng)濟激勵、公眾參與等多種規(guī)制措施，從根源著手轉變農(nóng)民觀念，改革公共產(chǎn)品供給側結構，鼓勵多元投資主體進入農(nóng)業(yè)服務、生物質發(fā)電、生物質綜合利用等產(chǎn)業(yè)，結合生態(tài)補償理論，加大對農(nóng)業(yè)和生物質能的補貼，這樣才能取得更為理想的規(guī)制效果。

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