劉 奇

劉奇，博士生導師，國務院參事室特約研究員，中國農(nóng)經(jīng)學會副會長，中國農(nóng)村政策研究中心研究員，清華大學中國農(nóng)村研究院學術(shù)委員會委員、首席專家。

優(yōu)先

“三農(nóng)”問題是中國現(xiàn)代化進程中最難解決的基本問題。在不同時期、不同條件下，“三農(nóng)”問題的主要矛盾不同，解決問題的思路和對策也不相同。改革開放之初，我國農(nóng)產(chǎn)品長期短缺，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量、保障糧食安全是首要任務。經(jīng)過20多年的改革與發(fā)展，中國的糧食和其他主要農(nóng)產(chǎn)品的供給已經(jīng)由長期短缺轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭炕酒胶馇邑S年有余。自1997年以后，每年農(nóng)產(chǎn)品實現(xiàn)凈出口數(shù)十億美元?？傮w看來，當前農(nóng)業(yè)問題已基本上解決。但是農(nóng)民問題和農(nóng)村問題遠沒有解決。新形勢下中國“三農(nóng)”問題的主要方面和相互關(guān)系發(fā)生了重大變化，農(nóng)民問題已經(jīng)成為“三農(nóng)”問題之首。

農(nóng)民問題的實質(zhì)是什么？許多人認為是收入問題。然而應清醒地看到，困擾8億農(nóng)民的不僅僅是收入低，更根本的是相對城市居民而言在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障等方面所能享受的公共產(chǎn)品不足乃至嚴重匱乏，在就業(yè)和社會生活的諸多方面遭受歧視、排斥等。城鄉(xiāng)之間的差距也不僅表現(xiàn)在收入和財產(chǎn)差距上，還表現(xiàn)在就學、就醫(yī)和就業(yè)的機會不同，以及政府公共財政支出的差異方面。教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的匱乏，嚴重影響了農(nóng)民的生活質(zhì)量，增加了農(nóng)民的發(fā)展成本，降低了農(nóng)民及后代改變生活現(xiàn)狀的可能。 可見，農(nóng)民問題不能簡單地歸結(jié)為收入問題，而是以收入、就業(yè)、教育、健康等為核心內(nèi)容的綜合性問題，實質(zhì)是農(nóng)民在溫飽問題基本解決之后，如何獲得進一步發(fā)展的問題。

堅持農(nóng)民問題優(yōu)先解決，應是鄉(xiāng)村振興的核心理念。如何體現(xiàn)優(yōu)先，當前必須放在“經(jīng)濟社會的大戰(zhàn)略中”“城市與農(nóng)村的大背景中”“農(nóng)民與市民的大格局中”“一二三產(chǎn)業(yè)的大結(jié)構(gòu)中”去考量。

一應優(yōu)先強化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。加大公共財政支持農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點向農(nóng)村傾斜，引導金融和社會資金投向農(nóng)村。重點要加大對欠賬較多地區(qū)的交通、電力、飲水和信息等基礎(chǔ)設(shè)施的投入力度。尤其對國家糧食主功能區(qū)和重要農(nóng)特優(yōu)產(chǎn)品產(chǎn)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)應集中力量徹底完善配套，確保區(qū)域功能的有效發(fā)揮。推動國家鐵路網(wǎng)、國家高速公路網(wǎng)連接貧困地區(qū)的重大交通項目建設(shè)，提高國道省道路況標準，村村通工程應逐步向自然村和田間生產(chǎn)主干道延伸，構(gòu)建鄉(xiāng)村外通內(nèi)聯(lián)的交通運輸通道。加強病險水庫水閘除險加固、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造等水利項目建設(shè)。實施農(nóng)村飲水安全鞏固提升工程，全面解決貧困人口飲水安全問題。近些年，國家集中力量治理大江大河，成效突出，但中小農(nóng)田水利設(shè)施年久失修，效用無法發(fā)揮。對于小型農(nóng)田水利、“五小水利”工程等，國家應加大投資力度。加快推進貧困地區(qū)農(nóng)網(wǎng)改造升級，全面提升農(nóng)網(wǎng)供電能力和供電質(zhì)量。完善電信普遍服務補償機制，加快推進寬帶網(wǎng)絡覆蓋所有鄉(xiāng)村。實施電商扶貧工程。加快鄉(xiāng)村物流配送體系建設(shè)，支持郵政、供銷合作社等系統(tǒng)在鄉(xiāng)村建立服務網(wǎng)點。加快農(nóng)村危房改造和人居環(huán)境整治，以整村推進為平臺，加快完善貧困村生產(chǎn)生活條件，扎實推進美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)。大力開發(fā)鄉(xiāng)村旅游，幫助有條件的地方打造具有現(xiàn)代化水平的鄉(xiāng)村景點。支持農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)的食物保障功能、就業(yè)收入功能、原料供給功能、生態(tài)保育功能、休閑旅游功能、文化傳承功能等多功能的綜合效應，以延長產(chǎn)業(yè)鏈，拓展功能鏈，提升價值鏈，促進農(nóng)民增收。改善生態(tài)環(huán)境，對鄉(xiāng)村垃圾收集處理等公共衛(wèi)生環(huán)境治理加大投資力度，為鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村小康社會建設(shè)創(chuàng)造條件。

二應優(yōu)先發(fā)展鄉(xiāng)村教育事業(yè)。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略最重要的是培養(yǎng)懂農(nóng)業(yè)愛農(nóng)民愛農(nóng)村的干部隊伍和現(xiàn)代化的職業(yè)農(nóng)民，而要培養(yǎng)出這樣兩支人才隊伍，首要問題在于發(fā)展農(nóng)村教育。百年大計，教育為本，十年樹木，百年樹人。鄉(xiāng)村教育與城市相比，本來就十分落后，既缺設(shè)備，又缺師資，但畢竟還基本保證一村一校，孩子還能就近有書讀。自2001年全國推行教育體制改革以來，鄉(xiāng)村教育大幅萎縮，撤點并校更使農(nóng)村孩子面臨新的上學難。全國鄉(xiāng)村最多時有學校60多萬所，目前59萬多個行政村僅有20多萬所學校，農(nóng)村孩子不得不到城鎮(zhèn)借讀。義務教育有兩個特點，一是就近，二是免費。撤點并校使孩子不能就近，雖然免費，但在城鎮(zhèn)借讀多花的錢比收費不知要高出多少倍。更令人擔憂的是孩子遠離鄉(xiāng)土社會環(huán)境，他們看的、聽的、身邊感受的全是“逆鄉(xiāng)土化”教育，以后讓他們再回鄉(xiāng)振興鄉(xiāng)村恐怕是難上加難。應大力恢復鄉(xiāng)村學校，保障單程半小時就讀的辦學標準。福建永泰縣78所農(nóng)村學校，其中19所只有一個學生，但縣里多年堅持一個學生也不撤并的方針，保障孩子的受教育權(quán)，對此應予提倡推廣。

三應優(yōu)先發(fā)展農(nóng)村居民基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險。智力是農(nóng)民發(fā)展的關(guān)鍵，而體力是農(nóng)民發(fā)展的基礎(chǔ)，沒有健康強壯的體魄，發(fā)展便無從談起，不少貧困地區(qū)因病致貧者高達50%—60%甚至更高，可見強健的體魄對于保障農(nóng)民的發(fā)展是多么重要。當前農(nóng)民的醫(yī)療服務消費行為基本表現(xiàn)為“小病不出村，大病到縣及縣以上醫(yī)院”，有關(guān)資料顯示，近60%的門診服務是由村衛(wèi)生室或私人診所提供的，僅1/4左右是由鄉(xiāng)衛(wèi)生院提供的。由于政府投入不足，農(nóng)村公共衛(wèi)生服務體系通過“有償服務”進行“創(chuàng)收”仍然存在，導致本應無償提供的一些公共衛(wèi)生項目變成了有償服務，影響了預防保健措施的落實。要盡快改革基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，提高全民健康水平。借鑒安徽等一些地方農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生體制改革做法，以縣為單位，建立域外醫(yī)聯(lián)體、域內(nèi)醫(yī)共體的新體制機制，解決農(nóng)民看病難看病貴的老問題。加快構(gòu)建農(nóng)村社會養(yǎng)老服務體系，加強農(nóng)村最低生活保障規(guī)范管理，繼續(xù)提高新型農(nóng)村合作醫(yī)療籌資標準和保障水平，完善重大疾病保險和救治制度。針對農(nóng)民工群體，要強力推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險；要完善城鄉(xiāng)社會保障銜接機制，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在農(nóng)村參加的養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險規(guī)范接入城鎮(zhèn)社會保障體系，完善并整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險制度，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度；要提高統(tǒng)籌層次，實現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，加快實施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，全面落實城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)政策。

四應優(yōu)先解決農(nóng)村缺資金的問題。搞活農(nóng)村金融是鄉(xiāng)村振興的重要前提，“金錢不是萬能的，但沒有金錢是萬萬不能的”是一句老話，它揭示的卻是一個普遍真理。20多年以來，我國農(nóng)業(yè)貸款只占全國貸款總額的5%左右，而印度一直高達20%以上，致使其三次農(nóng)業(yè)革命取得輝煌成就，由不足溫飽一躍成為重要的農(nóng)產(chǎn)品出口國。2006年，我國銀監(jiān)會出臺發(fā)展村鎮(zhèn)銀行的新政，2016年已發(fā)展到1500多家，同時發(fā)展了上千家農(nóng)村商業(yè)銀行、上百家農(nóng)村合作銀行和眾多的農(nóng)村資金互助社，這些對于緩解農(nóng)村資金短缺起到一定作用，但農(nóng)民貸款難的問題仍然困擾著農(nóng)民的發(fā)展?！稗r(nóng)民貸款難”的一個重要原因是提供涉農(nóng)貸款的金融主體偏少，除了政策性銀行的支持，更需要民間金融的充分活躍。應繼續(xù)放寬民間金融政策，大力發(fā)展民間金融，尤其是民間本土金融。要積極探索實施涉農(nóng)信貸投放與監(jiān)管評級、市場準入的“雙掛鉤”政策。督促金融機構(gòu)不斷完善“三農(nóng)”金融服務機制，提高對分支機構(gòu)“三農(nóng)”業(yè)務考核的分值權(quán)重。結(jié)合涉農(nóng)貸款季節(jié)性特點，對涉農(nóng)貸款占比較高的縣域法人金融機構(gòu)實施彈性存貸比要求。要采取政策性措施，引導自認為“白領(lǐng)”的金融業(yè)基層從業(yè)人員，放下身段，深入村戶，深耕農(nóng)村金融這片“藍?！?，變銀行與農(nóng)戶“互輸”為“雙贏”。在滿足農(nóng)村資金需求方面，還必須發(fā)揮政府投資主導作用，中央基建投資要繼續(xù)向“三農(nóng)”傾斜，優(yōu)先保證農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資穩(wěn)定增長。加強資金和項目管理，整合統(tǒng)籌使用涉農(nóng)資金，強化農(nóng)業(yè)農(nóng)村資金投入力度。

五應優(yōu)先注入現(xiàn)代元素。農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村是弱化地區(qū)，農(nóng)民是弱勢群體。為何會出現(xiàn)“三農(nóng)”“三弱”現(xiàn)象，說起來問題很復雜，如果化繁為簡，實質(zhì)上就是缺乏現(xiàn)代元素的注入，如現(xiàn)代理念、現(xiàn)代技術(shù)、現(xiàn)代管理、現(xiàn)代設(shè)施、現(xiàn)代金融、現(xiàn)代人才等等。如果像工業(yè)、像城市一樣不失時機地注入這些現(xiàn)代元素，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化這條腿就不會再短，三農(nóng)領(lǐng)域就不會弱化。黨中央提出實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，要求優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村，實質(zhì)上就是優(yōu)先注入各種現(xiàn)代元素，讓鄉(xiāng)村跟上時代步伐，把農(nóng)業(yè)這條短腿加長，使農(nóng)民發(fā)展權(quán)優(yōu)先保障。中國有2.3億承包土地的農(nóng)戶，美國有230萬個農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，英國有23萬個經(jīng)營主體，也就是說，我國經(jīng)濟主體數(shù)量是美國的100倍，英國的一千倍，要把現(xiàn)代元素注入這樣一個龐大群體，其難度可想而知，這是中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化最難解決的大問題。探索如何實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代化的對接將是今后一個相當長的歷史階段面臨的重大課題，這里有兩大關(guān)鍵點必須抓好，一是提高農(nóng)民組織化程度，二是構(gòu)建社會化服務體系，這是解決中國特殊國情下小農(nóng)戶與現(xiàn)代化銜接的必由之路、不二選擇。

六應優(yōu)先開辟農(nóng)民就業(yè)創(chuàng)業(yè)空間。實現(xiàn)生活富裕，小農(nóng)戶必須兼業(yè)，這是中國國情決定的。人多地少，一個月種田、三個月過年、八個月空閑的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，顯然不能滿足農(nóng)村勞動力實現(xiàn)充分就業(yè)的需要，更無法獲得較高的收入回報。在不離土不離鄉(xiāng)的第一就業(yè)空間和離土又離鄉(xiāng)的第二就業(yè)空間之外，著力開辟擴大農(nóng)民第三就業(yè)空間，即發(fā)展以農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主的鄉(xiāng)村第二產(chǎn)業(yè)和為農(nóng)業(yè)服務的服務業(yè)、鄉(xiāng)村旅游業(yè)等鄉(xiāng)村第三產(chǎn)業(yè)，可克服第一、二產(chǎn)業(yè)就業(yè)空間的不足，讓農(nóng)民能夠就地就近利用空閑時間實現(xiàn)充分就業(yè)、收入提高、生活富裕。應通過產(chǎn)業(yè)擴張，引導和支持勞動密集型產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)在環(huán)保達標的情況下向中心鎮(zhèn)集聚，向鄉(xiāng)村延伸，促進富余勞動力就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，使得勞動力在區(qū)域之間合理流動和分布。應建立完善農(nóng)村勞動力就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務體系，加大對農(nóng)村靈活就業(yè)、新就業(yè)形態(tài)的支持。加快形成政府推動、企業(yè)主導、行業(yè)配合、學校參與、社會支持、個人努力的職業(yè)培訓工作新格局。順應鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級趨勢，圍繞市場和企業(yè)需求，整合培訓資源，創(chuàng)新培訓機制，著力提高農(nóng)村勞動力職業(yè)技能和就業(yè)能力。

圖/新華社

人的全面自由發(fā)展，是馬克思主義的最高命題和根本價值，也是中國特色社會主義建設(shè)的價值目標和現(xiàn)實行動。旨在改善億萬農(nóng)民生存和發(fā)展狀況、共享現(xiàn)代化發(fā)展成果是鄉(xiāng)村振興的根本。如果農(nóng)民得不到發(fā)展，現(xiàn)代農(nóng)民“古代化”，即使修了路、建了房，新農(nóng)村遲早還會變?yōu)榕f農(nóng)村；即使脫了貧，還會再返貧。近現(xiàn)代長達百年的鄉(xiāng)村建設(shè)經(jīng)驗與教訓說明，如果沒有對農(nóng)民發(fā)展權(quán)利的尊重和發(fā)展能力的培養(yǎng)，僅靠直接的物質(zhì)投入，并不能使貧窮消亡、落后除根，更難以使農(nóng)民走上自信、自立和自我組織的發(fā)展道路。只有農(nóng)民自身發(fā)展了，他們才會有信心去應對工業(yè)化、城市化、市場化乃至全球化的發(fā)展環(huán)境，鄉(xiāng)村振興才有可持續(xù)性的基礎(chǔ)。沒有8億農(nóng)民由傳統(tǒng)向現(xiàn)代的歷史性轉(zhuǎn)變，沒有為實現(xiàn)這一歷史性轉(zhuǎn)變而對農(nóng)民的人力資源投資，中國的現(xiàn)代化就很難“化”得起來，也很難可持續(xù)發(fā)展。因此，鄉(xiāng)村振興必須克服重物不重人、重業(yè)不重人、重事不重人的老傳統(tǒng)，樹立目中有人、心中有人、以人為本的新理念，一切工作都應該以促進農(nóng)民的發(fā)展為中心，以提高農(nóng)民發(fā)展能力、創(chuàng)造農(nóng)民發(fā)展條件、完善農(nóng)民發(fā)展保障為目標。