張西勇

摘 要：提升政府與社會資本合作（PPP）項目的透明度有助于社會公眾了解私營企業(yè)的績效，促進監(jiān)管責(zé)任機制的實現(xiàn)。目前有關(guān)透明度的研究多側(cè)重于私營企業(yè)與外部利益相關(guān)者的互動關(guān)系，即外部透明度。然而，外部透明度的實現(xiàn)離不開獲得信息的充分性和可理解性。因此，研究公共部門與私營部門互動關(guān)系的內(nèi)部透明度至關(guān)重要。通過對兩個基礎(chǔ)設(shè)施項目、一個公用事業(yè)服務(wù)項目的研究，從制度、戰(zhàn)略、認知三個視角對其輸入、過程和輸出透明度進行分析，可以發(fā)現(xiàn)，輸入階段透明度較高，而過程透明度和輸出透明度稍低，并且輸出透明度變得越來越重要。在一定的制度環(huán)境下，有些項目由于擁有明確的輸出標準，其所提供的產(chǎn)品和服務(wù)是可預(yù)期和無爭議的，而有些項目則由于輸出標準相互沖突而降低了項目的透明度。

關(guān)鍵詞：政府與社會資本合作；透明度；制度環(huán)境

中圖分類號：D035 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2018）05-0004-08

伴隨著經(jīng)濟快速發(fā)展和工業(yè)化、城市化水平的不斷提高，公眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的要求不斷提高。“經(jīng)濟的連貫增長過程，實際上是其背后存在著的一個政府治理結(jié)構(gòu)連貫變革過程的經(jīng)濟表達?！盵1]鑒于現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施在社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展中的重要作用，以及公眾對公共服務(wù)日益多樣化的需求，需要政府進一步轉(zhuǎn)變職能，提升社會治理能力，激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力，探索改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給的融資、建造、運營、監(jiān)管模式，以創(chuàng)新的手段和方式提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給及管理質(zhì)量，為公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

一、問題的提出

“十三五”規(guī)劃指出：“加快進一步放寬基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域的市場準入限制，采取特許經(jīng)營、政府購買服務(wù)等政府和社會合作模式，鼓勵社會資本參與投資建設(shè)運營?！盵2]因此，政府與社會資本合作模式成為探索新型的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給和管理模式的重要選項。深化政府和社會資本合作，落實和完善促進民間投資的政策措施，“有助于積極擴大有效投資，引導(dǎo)資金更多投向補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、促創(chuàng)新、惠民生的領(lǐng)域?！盵3]然而，運用政府和社會資本合作模式投資及運營基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)設(shè)施是一個復(fù)雜的過程，許多項目的實施并不盡如人意，甚至引起政府與社會資本之間的利益糾紛，影響了雙方的互信，損害了政府的公信力，削弱了政府與社會資本合作模式的吸引力。到底是政府和社會資本合作模式本身存在問題，還是在項目的整個周期，政府部門和私營部門的互動機制出了問題？在此過程中，政府與社會資本合作模式內(nèi)部透明度對項目的成功與否產(chǎn)生哪些影響？

（一）研究綜述

20世紀70年代末80年代初，新公共管理運動興起，新的治理形式不斷涌現(xiàn)，其目的是通過明晰政府、市場與社會之間的權(quán)力邊界，實現(xiàn)三者之間的良性互動。為了更好地提供優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，滿足公眾日益多樣化的需求，政府不斷創(chuàng)新管理方式和手段，政府與社會資本合作（Public-Private Partnership， PPP）模式應(yīng)運而生。所謂政府與社會資本合作，指公共部門和私營部門之間多樣化的合作伙伴關(guān)系，其實質(zhì)是建立政府與社會資本伙伴關(guān)系的制度安排，通過發(fā)揮公共部門和私營部門各自的稟賦優(yōu)勢，實現(xiàn)合作共贏，推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效供給[4]。霍吉（Hodge）將其區(qū)分為五種類型：建立在共同生產(chǎn)和風(fēng)險分擔(dān)制度基礎(chǔ)上的合作伙伴關(guān)系；作為公共政策網(wǎng)絡(luò)的合作伙伴關(guān)系；公民社會和社區(qū)發(fā)展的合作伙伴關(guān)系；城市更新和市區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的合作伙伴關(guān)系；基礎(chǔ)設(shè)施長期協(xié)議合作伙伴關(guān)系，包括基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)項目[5]。作為公共部門與私營部門共同提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的一種方式，政府與社會資本合作模式主要適用于投資規(guī)模大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機制靈活、市場化程度較高的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項目。

政府與社會資本合作模式之所以備受青睞，是因為其在提升公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率方面被寄予厚望。當私營部門負責(zé)提供公共服務(wù)時，對公眾和外部利益相關(guān)者來說，對私營部門的運作和績效進行評估非常重要。原因在于，政府與社會資本合作模式意味著在公共部門和私營部門之間委托—代理關(guān)系的建立，由于公共部門和私營部門的利益可能會背道而馳，因此，需要公開信息以確保委托人和代理人的利益保持一致。這意味著，政府和社會資本合作項目的透明度至關(guān)重要。然而，在信息公開和效率提升之間存在巨大張力。由于透明度的缺失，政府與社會資本合作模式備受質(zhì)疑。阿特舒勒和呂貝奧夫（Altshuler and Luberoff）從私營企業(yè)運營信息的可獲得性角度進行了探討，認為政府與社會資本合作項目的透明度有限，并且，提供公共服務(wù)的私營部門公開的信息量不足、不準確，有的信息甚至自相矛盾、錯誤百出[6]。伊斯塔克（Estache）總結(jié)了政府與社會資本合作項目透明度缺失的原因，認為監(jiān)管缺位、數(shù)據(jù)采集方式的不足、定量研究模型的缺失等，阻礙了政府對私營部門的績效進行比較和評估[7]。胡德和希爾德（Hood and Heald）則認為信息的可理解性是阻礙透明度的重要原因，“由于績效評估不能提供必要的信息，這導(dǎo)致‘有意義數(shù)據(jù)的缺失。并且，即使有足夠的規(guī)制和監(jiān)管，政治家和政府官員也很難理解那些高度復(fù)雜的制度安排。即便有相當金融專業(yè)知識的人，也很難真正搞懂這些契約的內(nèi)涵和意義，更何況那些外行的用戶群體了?！盵8]赫希和奧斯本（Hirsch and Osborne）主張通過引入私營部門的技術(shù)手段，來提升政府與社會資本合作項目的透明度，他們認為，諸如績效評估和輸出標準等工具手段，能為政治家和公眾提供更多的項目實施信息，以便進行更好地決策，從而提升政府的合法性[9]。

所謂透明度，即“事情的公開程度”[10]。在新公共管理語境下，透明度主要關(guān)注政策的輸出層面，但透明度并不僅限于政策輸出層面，它還涉及私營部門向公眾和媒體公開其內(nèi)部信息的程度[8]。這些信息包括決策過程、程序和績效。外部透明度能推動公共責(zé)任、減少腐敗以及增進政府合法性等目標的實現(xiàn)[11]。也就是說，一定程度的外部透明度是必要的，它有助于某種責(zé)任機制的建立，以實現(xiàn)外部監(jiān)督[12]。然而，為了實現(xiàn)外部透明度，內(nèi)部透明度必不可少。所謂內(nèi)部透明度，指的是公共服務(wù)購買者信息的可獲得性，這些信息包括私營部門的技術(shù)和財務(wù)狀況，以及所提供的公共服務(wù)的預(yù)期水平[13]。信息的可獲得性不僅僅表示能夠得到充分的信息，還意味著信息能夠被正確理解。因此，只有當信息是“可見的”，而且能夠被準確理解時，信息才是透明的。為了提高內(nèi)部透明度，公共部門應(yīng)該通過契約和輸出標準，向私營部門清晰地表達它們的預(yù)期。同時，通過績效監(jiān)督和信息共享，私營部門應(yīng)該向公共部門提供明晰的績效。

在政府與社會資本合作模式中，內(nèi)部透明度貫穿于項目的整個周期。盡管在內(nèi)部透明度缺失的情況下，通過向新聞界泄露信息，或在壓力集團的強迫下披露信息，也能實現(xiàn)一定程度的外部透明度，但是，由于內(nèi)部透明度有助于公共部門對私營部門在實現(xiàn)公共利益方面是否盡責(zé)進行評估，因此，它能夠影響合作項目順利進行與否，如果內(nèi)部透明度嚴重缺失，可能會導(dǎo)致項目的失敗。

（二）分析框架

以上文獻對政府與社會資本合作模式缺乏透明度進行了探討，但沒有充分考慮透明度的不同類型。并且，這些研究大多描述政府與社會資本合作模式透明度程度大小，而對其缺失的原因探討不足。因此，構(gòu)建一個全面分析框架，有助于更好地展示和理解有關(guān)政府與社會資本合作模式透明度問題。

透明度可以多種形式出現(xiàn)，分析框架借用系統(tǒng)分析方法，將透明度分為三個具體類型，即輸入透明度、過程透明度和輸出透明度，并對每種類型的透明度從制度、戰(zhàn)略、認知三個維度進行解讀。三種類型的區(qū)分有助于減少透明度研究的復(fù)雜性，以便動態(tài)地描述每種類型的透明度，而三種分析維度可以深入地解釋每種類型透明度的內(nèi)部復(fù)雜性。

1.輸入透明度。輸入透明度涉及到?jīng)Q策制定和決策信息的公開程度，它為公民提供了影響其生活的有關(guān)決策的相關(guān)信息，使公民能夠了解“那些尋求改變者、決策者和受到該政策影響的人們之間是如何互動的”[14]。因此，民主決策的透明度一直是問責(zé)的基石，它可以檢驗這些決策是否符合制度規(guī)范和公共利益。檢驗透明度的方法必須具有可操作性，公眾對預(yù)算和財政支出信息尤為關(guān)注，公開某一政策的預(yù)算信息是提高透明度的方式之一[15]。

2.過程透明度。過程透明度是指在政府與社會資本合作項目的實施過程中，政府部門所公開信息的程度。過程透明度能夠揭示項目將如何實施、采用哪些措施來解決問題，以及項目對公民和其他利益相關(guān)者有什么影響等。許多政府機構(gòu)會在其門戶網(wǎng)站上展示它們的政策規(guī)劃，包括諸如環(huán)境污染、交通擁堵等問題的解決建議和措施。

3.輸出透明度。輸出透明度與向外部利益相關(guān)者公布績效評估的數(shù)據(jù)密切相關(guān)。新公共管理改革重視政策結(jié)果，日益強調(diào)政策結(jié)果的透明度，“越來越大的透明度和政策的持續(xù)性將提高公共部門的績效，確保公共部門對決策者負責(zé)，并最終向公眾負責(zé)。”[16]輸出透明度蘊含的觀點是，公共組織需要獲得私營部門提供公共服務(wù)的績效評估結(jié)果，以便向公眾或其他利益相關(guān)者公開。通過加強外部審查，能夠促使私營部門合作者更好地提高公共服務(wù)供給的績效。

輸入透明度、過程透明度和輸出透明度的區(qū)分簡化了透明度在現(xiàn)實中的復(fù)雜性。為了充分理解透明度的復(fù)雜性，從制度、戰(zhàn)略、認知三個視角對其進行分析。

1.制度視角。制度是“一系列被制定出來的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范”[17]，組織所處制度環(huán)境的現(xiàn)狀和規(guī)則對政府與社會資本合作模式的透明度產(chǎn)生影響，并為其設(shè)定標準。并且，這些標準在與透明度的互動過程中，會因透明度的高低而變化。

2.戰(zhàn)略視角?！皯?zhàn)略是指管理及運用所有資源去達到整體目標的活動，是由管理者有意識地選擇政策、發(fā)展能力和解釋環(huán)境，以便將組織活動聚焦于實現(xiàn)組織預(yù)期的目標。”[18]在政府與社會資本合作項目中，相關(guān)參與者政治和戰(zhàn)略的考量會影響透明度的高低，同時，透明度也影響參與者之間的互動，有利于一方信息的披露可能會強化這個群體的合法性和權(quán)力。

3.認知視角。認知是指通過形成概念、知覺、判斷或想象等心理活動來獲取知識的過程，認知的過程就是個體對信息進行加工的過程。梅耶爾（Meijer）從認知的視角區(qū)分了透明度的特征，如組織能力，對信息不確定性的認知，信息框架等[19]。如果相關(guān)參與者對信息內(nèi)涵的認知存在分歧，那么對信息處理的高度不確定性會影響透明度的高低。

在政府與社會資本合作模式中，透明度對于項目成功與否發(fā)揮著重要的作用。表一對三種類型的透明度進行了總結(jié)。

二、案例選擇與研究方法

本研究采用多案例研究方法（n=3），通過案例的比較來印證單個案例的研究結(jié)果是否具有普遍性，能否進行復(fù)制。鑒于透明度在項目的不同階段有所不同，因此，對政府與社會資本合作模式透明度的研究，涵蓋項目的準備、實施和運營階段。所選擇的三個案例既包括基礎(chǔ)設(shè)施項目，也包括公用事業(yè)項目，代表了地方政府與社會資本合作的主要類型。

第一個案例是公路項目。2009年12月，政府與私營部門合作者簽訂了25年的合作合同，私營部門負責(zé)道路的設(shè)計、融資、建設(shè)、維護和運營。合同涵蓋道路設(shè)計和施工、道路維護、防撞護欄、馬路邊界、樹木、園林、照明和高架橋的建設(shè)等。

第二個項目是一所健康養(yǎng)老中心。它屬于中高端養(yǎng)老示范性項目，擁有公寓樓、護理樓、活動中心各一座，可提供床位300個。2010年4月，政府與私營部門簽訂為期30年的合同，私營部門負責(zé)建設(shè)和運營養(yǎng)老中心，提供基礎(chǔ)設(shè)施、維持內(nèi)部安全，并為入住老人提供生活用品和食物。

第三個案例是一個污水處理項目。2008年8月，政府與私營企業(yè)簽訂了為期25年的特許經(jīng)營合同，私營企業(yè)負責(zé)項目的融資、建設(shè)、運營和維護。在特許經(jīng)營期限內(nèi)提供污水處理服務(wù)，獲取污水處理服務(wù)費。在特許經(jīng)營期限屆滿后，將項目設(shè)施無償移交政府或政府指定的接收單位。

這些案例都具有相同的國內(nèi)背景，更容易對其進行比較。共計有120人接受訪談，所有受訪者都曾經(jīng)或正在直接參與項目的某個時段，既包括公共服務(wù)購買方代表、私營部門合作方代表，也包括律師、技術(shù)專家等外部人士。訪談具有半結(jié)構(gòu)化面談的特征，設(shè)計的問題從受訪者的背景入手，比如在項目中發(fā)揮的作用和功能，然后，深入訪談項目不同時期透明度的情況。訪談結(jié)束后，對訪談數(shù)據(jù)進行編碼分類，包括制度輸入、制度過程和制度輸出；戰(zhàn)略輸入、戰(zhàn)略過程和戰(zhàn)略輸出；認知輸入、認知過程和認知輸出。研究從“案例內(nèi)部分析”開始，對每個案例單獨進行分析，以便進行比較[20]。

三、調(diào)查結(jié)果

除了明確指出引用的數(shù)據(jù)具有特殊性外，調(diào)查結(jié)果所引用的數(shù)據(jù)都具有較強的普遍意義。

（一）輸入透明度

輸入透明度涉及到項目財務(wù)和服務(wù)水平指標信息的清晰度和準確性。在私營部門建設(shè)項目和交付公共服務(wù)之前，就必須確立這些指標。對輸入透明度的分析可從制度、戰(zhàn)略和認知三個層面進行。

1.制度視角：與制度環(huán)境相關(guān)的責(zé)任程度。政府與社會資本合作模式多樣，既包括建設(shè)——運營——移交（BOT）模式、建設(shè)——擁有——運營——移交（BOOTs）模式，也包括建設(shè)——擁有——運營（BOOs）、設(shè)計——融資——建設(shè)——運營（DFBOs）模式、建設(shè)——移交——運營（BTOs）等模式[21]。與傳統(tǒng)政府采購項目相比，在政府與社會資本合作項目的準備階段，公共部門有責(zé)任制定明確的財務(wù)和服務(wù)水平的標準。在制定這些標準的時候，公共部門需要盡可能考慮周詳，對于最微小的事情，也需要參照服務(wù)指標來進行衡量。設(shè)置項目財務(wù)和服務(wù)水平指標，不僅能夠深入檢視已達成的協(xié)議，而且能夠更徹底地反思公共部門和私營部門所犯的錯誤。由于指標清晰，任何錯誤都會一覽無余，能夠提升輸入透明度。促進輸入透明度的第二個制度特征源于項目的長期性和綜合性，它迫使公共部門在項目整個周期都需要精心準備，對項目的戰(zhàn)略方向、交付服務(wù)的最后期限、服務(wù)質(zhì)量高低、支出成本等各個方面做出明確規(guī)定。因此，政府與社會資本合作模式的制度特征，如服務(wù)標準的提前準備、長期性和綜合性的服務(wù)標準，能夠增強輸入透明度。

2.戰(zhàn)略視角：項目財務(wù)與服務(wù)水平標準引發(fā)的爭議程度。在政府與社會資本合作項目的不同階段，其財務(wù)和服務(wù)標準引發(fā)的爭議程度有所不同。在項目的準備階段，由于公共服務(wù)的采購者與私營部門承包商進行談判后，會以合同的方式簽訂正式協(xié)議，因此，正式協(xié)議促進了輸入透明度。然而，一旦協(xié)議進入實施和運營階段，就會引發(fā)日趨激烈的爭議。在運營階段，私營部門會按照協(xié)議的約定來提供公共服務(wù)，但由于對這些服務(wù)標準解讀的空間較大，使得私營部門和公共部門對服務(wù)標準的理解并不一致，從而引發(fā)爭論。負責(zé)健康養(yǎng)老中心項目的一位官員認為：盡管在合同中規(guī)定，私營部門提供的食物要符合民族傳統(tǒng)，但私營企業(yè)出于降低成本的考慮，沒有為不同少數(shù)民族的入住老人提供不同的食物。并堅持認為，合同中只是規(guī)定必須提供清真食品，但其他的并沒有明確的具體要求。這樣，由于財務(wù)和服務(wù)水平標準的模糊性，以及雙方對服務(wù)水平指標的理解不同，影響到戰(zhàn)略透明度。

3.認知視角：項目財務(wù)和服務(wù)水平標準的不確定性程度。在項目完成和運營之前，合同約定的責(zé)任有助于促進透明度。但是，合同到期后，這些約定的責(zé)任會與項目分離，信息的密集度和復(fù)雜性導(dǎo)致項目財務(wù)和服務(wù)水平標準的不確定性。一位受訪者認為，盡管合同上充斥著美好圖景，但當真正實施時，并不能完全真正做到約定的一切。并且，實施方式也往往和先前的約定相去甚遠。在政府與社會資本合作項目的實施和運營階段，準確進行財務(wù)核算的程度也在下降。雖然長期財務(wù)規(guī)劃為透明度提供了25年的期限，但并不能保證這些財務(wù)核算的可持續(xù)性和精確性。一位受訪者對此的解釋是：變量和不確定太多是一個很大的難題。許多聰明的人對這些核算進行監(jiān)督，但我的經(jīng)驗是，他們的核算在許多項目中是完全錯誤的，尤其涉及到技術(shù)層面時。如果你在政府與社會資本合作項目中犯錯，你將會承擔(dān)25年的后果。

因此，盡管制度規(guī)定必須能夠獲得充分的信息，但是鑒于信息的密集性和復(fù)雜性，以及財務(wù)影響的不可預(yù)測性，導(dǎo)致信息的可獲得性本身并不能提供透明度。表二對輸入透明度的調(diào)查結(jié)果進行了總結(jié)。

（二）過程透明度

過程透明度涉及到績效和支出監(jiān)管信息的可獲得性和準確性。同樣，可從制度、戰(zhàn)略、認知層面對過程透明度進行分析。

1.制度視角：績效和支出監(jiān)管的制度環(huán)境需求。在政府與社會資本合作項目實施和運營過程中，私營企業(yè)有責(zé)任對其自身績效進行監(jiān)控，并與公共部門共享績效監(jiān)控報告。除了私營企業(yè)自我監(jiān)控之外，如有必要，公共部門也可以主動對私營企業(yè)的績效進行監(jiān)控。在三個案例中，公共部門都負有對私營企業(yè)的績效進行監(jiān)管的責(zé)任，這種監(jiān)管權(quán)在傳統(tǒng)采購項目中并不多見。一位公共部門的受訪者認為：在政府與社會資本合作項目中，績效報告更加透明，我們能夠獲得更多的信息。而在傳統(tǒng)采購項目中，我們甚至沒有正式的績效監(jiān)管機制。

與傳統(tǒng)項目相比，政府與社會資本合作項目具有長期性和綜合性特征，需要認真記錄合同修訂和費用支出，這種做法促進了過程透明度。由于公共部門向私營企業(yè)購買的服務(wù)在合同中都有明確的規(guī)定，因此，提供初始合同中沒有約定的服務(wù)和產(chǎn)品必須登記在案。這種情況在過去只需要一個口頭協(xié)議就夠了，但在政府與社會資本合作項目中，由于受合同條款的約束，必須注重嚴格按照程序辦事，這意味著過程透明度的提升。一位私營企業(yè)受訪者指出：如果需要我們提供額外服務(wù)，必須以合同方式注明，并且必須說明它的花費。這種額外服務(wù)和相關(guān)支出的登記制度不僅提高了透明度，而且催生了合同變更成本的財務(wù)意識。因此，與傳統(tǒng)采購項目相比，政府與社會資本合作模式的制度特征，如績效監(jiān)控、項目的長期性和綜合性，有助于提升過程的透明度。

2.戰(zhàn)略視角：有關(guān)績效和支出監(jiān)管的沖突程度。盡管私營企業(yè)的績效受到監(jiān)控，并且監(jiān)控報告要與公共部門共享，但這并不能保證監(jiān)控活動的有效性和監(jiān)控報告的準確性。在上述三個案例中，除了污水處理項目，其他案例表明，公共部門和私營企業(yè)就績效監(jiān)控和績效報告的可信度存在分歧。一位合同管理經(jīng)理指出：合同上約定的一切都是完美的，但無法解釋用同樣的衡量指標卻得到不同的結(jié)果。當我們發(fā)現(xiàn)第三方的評估報告和私營企業(yè)的績效報告存在不同時，私營企業(yè)的反應(yīng)是：第三方不了解項目運作的真實情況，所以第三方的報告沒有任何意義。

在所有案例中，盡管私營企業(yè)和公共部門一起構(gòu)建了績效監(jiān)控機制，但由于監(jiān)控過程存在困難，加之對監(jiān)控機制的重視程度不夠，使得監(jiān)控機制無法提供預(yù)期的過程透明度水平。在監(jiān)管的準確性方面，案例之間存在較大的差異。在污水處理和公路項目實施的整個階段，公共部門對私營企業(yè)提供的績效報告比較滿意，特別是在污水處理案例中，為了滿足公共部門的需要，建立可靠的信譽，私營企業(yè)提供盡可能多透明度的意愿非常強烈。相反，在健康養(yǎng)老中心案例中，公共部門的滿意度就較低一些，一位合同管理經(jīng)理認為：私營企業(yè)對績效監(jiān)控興趣不高。他們本應(yīng)自我管理，發(fā)現(xiàn)存在的問題并予以解決，但事實上，有時候需要我們告訴他們問題所在，這說明他們并沒有真正理解合同的規(guī)定。

透明度的差異源于政府與社會資本合作項目的性質(zhì)不同。公路項目和污水處理項目屬于基礎(chǔ)設(shè)施項目，對于所提供的產(chǎn)品質(zhì)量，公共部門和私營企業(yè)使用同一套公認的定量評估指標。相比之下，健康養(yǎng)老中心屬于公用事業(yè)服務(wù)項目，其評估標準往往是定性的，這使得公共部門和私營企業(yè)對標準的解讀出現(xiàn)分歧。

3.認知視角：有關(guān)績效和支出監(jiān)管的不確定性程度。從績效信息記錄和共享的意義上講，績效監(jiān)管報告促進了透明度。但是，由于公共部門并不總是能夠理解、交流和維護這些信息，因此，能夠獲取信息本身并不能自動產(chǎn)生透明度，反而會導(dǎo)致不確定性。一位合同管理經(jīng)理認為：私營企業(yè)的績效報告就像一本厚書，但是，就其提供信息的有效性來講，我認為是信息過量。同樣，公共部門也并不總是能夠確定私營企業(yè)是否按照初始報價來核算成本。一位合同管理經(jīng)理指出：我們對私營企業(yè)如何核算他們額外工作的附加成本存有疑惑，即便仔細檢查他們的核算報告，也不能確定他們是如何進行報價的。

對于公共服務(wù)的購買者來說，支出成本的不確定性使其很難確定政府與社會資本合作模式是否節(jié)約了公共開支。與輸入透明度類似，制度需求促進了過程透明度，但其本身并不能產(chǎn)生認知層面的透明度，原因是公共部門在理解有關(guān)信息時，缺乏相關(guān)的知識和經(jīng)驗。表三對過程透明度的調(diào)查結(jié)果進行了總結(jié)。

（三）輸出透明度

輸出透明度涉及到輸出標準的清晰性和準確性。這里從制度、戰(zhàn)略、認知三個層面構(gòu)建輸出透明度的分析框架。

1.制度視角：與制度環(huán)境相關(guān)的責(zé)任程度。在政府與社會資本合作項目中，輸出標準用來指明預(yù)期產(chǎn)品的質(zhì)量。與傳統(tǒng)采購注重投入相比，政府與社會資本合作模式更注重產(chǎn)出。從投入到產(chǎn)出的轉(zhuǎn)變能夠提供足夠的透明度，以便使得私營企業(yè)所提供的產(chǎn)品符合公共采購者的預(yù)期。但一位合同管理經(jīng)理指出：在項目25年的整個周期里，不可能記錄所有發(fā)生的事情。輸出標準的透明度與輸入標準的透明度是不同的，透明度不能預(yù)測將來發(fā)生的事情。我們嘗試思考未來的情形，但未來總是不可預(yù)期?？傊?，受訪者表示，公眾期望私營企業(yè)更加重視輸出標準的透明度，但由于政府與社會資本合作項目具有長期運營的特點，因此，隨著制度環(huán)境的變化，很難預(yù)測責(zé)任和期望做出何種改變。至于輸出標準的模糊性，在基礎(chǔ)設(shè)施項目和公用事業(yè)服務(wù)項目之間存在較大差異。在廢水處理案例中，運營階段的技術(shù)特征主要是凈化一定數(shù)量的水，其質(zhì)量能夠用定量的輸出標準進行衡量，引發(fā)的爭議較小。相反，對健康養(yǎng)老中心這類運行復(fù)雜、用戶依賴性強的項目，輸出標準往往難以量化，使得公共部門和私營企業(yè)對輸出標準的解讀存在較大偏差?？傊?，輸出透明度在不同的案例中差異較大。在基礎(chǔ)設(shè)施案例中，界定輸出標準相對容易，其原因在于制度環(huán)境對什么是“好的公路”或“安全的水”制定了清晰的指標，安全法規(guī)和科學(xué)標準非常清楚。因此，受訪者認為存在高度的透明度。而在公用事業(yè)服務(wù)案例中，制度環(huán)境的需求是模糊的，并且主觀性更強，這導(dǎo)致受訪者認為輸出透明度較低。

2.戰(zhàn)略視角：輸出標準的沖突程度。盡管輸出標準能為預(yù)期產(chǎn)品的質(zhì)量提供指南，但是，這些輸出標準經(jīng)常被以不同的方式進行解讀，成為公共部門和私營企業(yè)沖突的導(dǎo)火索。正如一位合同經(jīng)理所解釋的：“那些輸出標準非常寬泛，你對其可以有完全不同的解讀?！逼浣Y(jié)果導(dǎo)致公共部門對私營企業(yè)的解釋并不滿意?？偟膩碚f，設(shè)定的標準是過多還是過少，很難找到理想的平衡點。正如健康養(yǎng)老中心的一位合同管理經(jīng)理所說：比如說個人衛(wèi)生用品，如果你想要他們給你提供一個牙刷和一塊肥皂，但是你沒有說你也需要毛巾，那么就將得不到毛巾。因此，最好是申請洗滌用品，因為洗滌用品并非特指某種具體物品。對此我們進行曠日持久的討論，但結(jié)果經(jīng)常無果而返。這意味著公共部門會粗線條地制定輸出標準，有時候刻意保持標準的模糊性，以便在將來規(guī)避潛在責(zé)任。私營企業(yè)也是如此，在項目準備階段，它們在報價合同中刻意避免太具體，以使公共部門無法得到私營企業(yè)的具體承諾。

3.認知視角：輸出標準的不確定程度。公共部門采購方在合同中注明所需產(chǎn)品的規(guī)格和要求，從這個意義上講，輸出標準促進了透明度。然而，受知識和技術(shù)的限制，公共部門并沒有制定輸出標準的經(jīng)驗，這不僅不利于透明度的提升，而且還可能會導(dǎo)致輸出標準的模糊性和產(chǎn)品的不確定性。正如一位受訪者所指出的：盡管輸出標準并不完美，但它畢竟是一個良好的開端，輸出標準的完善就是一個不斷試錯的過程。輸出標準包括技術(shù)要求的定量指標，如窗戶的厚度和食物中糖和鹽的含量。然而，輸出標準還包括更多的模糊規(guī)范。產(chǎn)品的標準越模糊，所提供產(chǎn)品的不確定性就越強。一位受訪者爭辯說：對于每一扇窗戶，都有一系列的具體指標。這是一種規(guī)范，但是在實踐中根本就無法實現(xiàn)。如同輸入透明度和過程透明度，由于公共服務(wù)購買者缺乏制定輸出標準的經(jīng)驗，以及不可避免的對輸出標準多樣化的解讀，使得制度需求并不能導(dǎo)致認知水平的透明度。表四對輸出透明度的調(diào)查結(jié)果進行了總結(jié)。

四、結(jié)論

通過對政府與社會資本合作項目透明度的研究可以發(fā)現(xiàn)，隨著項目的深入和復(fù)雜性的增加，有關(guān)透明度的問題越來越重要。在項目的準備階段，輸入透明度的實現(xiàn)相對比較容易。隨著項目進入運營階段，輸入透明度的重要性變?nèi)?，輸出透明度作用凸顯，成為了解私營企業(yè)績效的重要方式。

輸出透明度是否成為一個問題，取決于項目所處的制度環(huán)境，以及所提供產(chǎn)品或服務(wù)的復(fù)雜性。跨案例調(diào)查分析表明，在公共基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)服務(wù)項目中，透明度存在明顯不同。與公路與廢水處理項目的公共服務(wù)購買者相比，健康養(yǎng)老中心項目的公共服務(wù)購買者所經(jīng)歷的透明度更低。其原因在于，利用政府與社會資本合作模式實施基礎(chǔ)設(shè)施項目時，監(jiān)管機構(gòu)通常能使用定量的監(jiān)控指標。另外，與經(jīng)常使用定性衡量指標的公用事業(yè)服務(wù)項目相比，基礎(chǔ)設(shè)施項目指標的技術(shù)性和非競爭性特征，使其能夠更容易理解。然而，當產(chǎn)品依賴于相當主觀的指標，如用戶體驗，則很難推斷其績效的有效性。因此，制定一套為各方所接受的評估指標非常重要。

通過從制度、戰(zhàn)略和認知三個視角對透明度進行分析，可以看出主要在制度和認知層面會出現(xiàn)透明度的問題。明確的輸出標準能夠促進輸出透明度，但是，在政府與社會資本合作項目中，卻經(jīng)常缺乏到底什么是“輸出”的共識，特別是項目的制度環(huán)境沒有明晰的衡量標準時，這導(dǎo)致對信息的理解、處理不當。因此，輸出信息的可理解性較低影響到透明度[22]。從認知視角來看，信息可理解性的缺失在輸入、過程和輸出透明度層面都引發(fā)爭議。從認知和戰(zhàn)略視角觀察到的透明度缺失，與項目所處的制度環(huán)境密切相關(guān)。因此，構(gòu)建沒有爭議的、可理解的規(guī)范標準能夠促進輸出透明度。從認知的視角來看，私營企業(yè)使用清晰的、可衡量的標準，意味著服務(wù)的購買者能夠理解和解讀信息；從戰(zhàn)略視角來看，可以消除戰(zhàn)略操控的空間。

有學(xué)者認為，在政府與社會資本合作模式中，各方合作的透明度是一個很大的問題[23]。而調(diào)查結(jié)果表明，從某種意義上講，是項目財務(wù)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性阻礙了透明度，在合同協(xié)議中它們本應(yīng)通俗易懂，但在現(xiàn)實中卻晦澀難懂。對基礎(chǔ)設(shè)施項目和公共服務(wù)項目的比較發(fā)現(xiàn)，從一定程度上講，信息缺失或信息的不準確降低了輸出透明度。公用事業(yè)服務(wù)項目的復(fù)雜性、制度環(huán)境不確定性引發(fā)的內(nèi)部沖突，以及對什么是“正確”的輸出透明度存在的認知差異等因素，降低了項目的透明度。但在基礎(chǔ)設(shè)施項目中，由于在一定的制度環(huán)境中構(gòu)建了明確的輸出標準，使得輸出透明度較高。另一方面，過于關(guān)注輸出透明度會導(dǎo)致合作雙方意想不到的戰(zhàn)略行為[24]。一旦確立了輸出標準，私營企業(yè)將會堅持照章辦事，而忽視輸入和過程方面透明度。事實上，一些輸入透明度的指標似乎被有意忽略了。比如，受訪者從未提及決策的透明度，而決策透明度是評估如何進行決策和如何平衡各種利益關(guān)系的重要手段[25]。從長遠來看，它可能會降低輸入透明度。

如果政府與社會資本合作模式缺乏透明度，公共部門和私營企業(yè)應(yīng)負有同樣的責(zé)任。負責(zé)管理項目的公共服務(wù)購買者應(yīng)該意識到，當涉及到透明度的時候，由于輸出標準經(jīng)常含糊不清，更多的監(jiān)管并沒有帶來準確的信息，使得政府與社會資本合作模式有其局限性。因此，要想在項目不同階段都提升透明度，需要公共部門發(fā)揮更加積極和重要的作用。

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