一、城市消長及運(yùn)作

我國自從改革開放以來，發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，使得產(chǎn)業(yè)效率提升，進(jìn)而快速地提高人均所得。就城市發(fā)展而言，城市經(jīng)濟(jì)隨而提供大量的工作機(jī)會(huì)，人口大量涌入城市，但也產(chǎn)生了許多城市問題。

有關(guān)我國城市成長的變化，可以從兩個(gè)方面入手。其一為檢視城市間的消長，其二為了解城市如何運(yùn)作。首先，我們從城市間的消長方面來看，也就是探討城市系統(tǒng)的變化。本文引用遞增報(bào)酬（increasing returns）的概念來說明此現(xiàn)象（于如陵、賴世剛，2001）。

傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)皆認(rèn)為報(bào)酬呈現(xiàn)遞減的狀態(tài)，然而直到最近，學(xué)者才提出其實(shí)遞增報(bào)酬的現(xiàn)象亦同時(shí)存在，今舉科技產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)為例。如果有兩項(xiàng)科技產(chǎn)品A及B在市場(chǎng)上推出。起初看不出哪一項(xiàng)科技產(chǎn)品將會(huì)壟斷市場(chǎng)，但是如果其中一項(xiàng)B因小事件，例如價(jià)格的降低，使得消費(fèi)者傾向使用該科技產(chǎn)品。于是有關(guān)該項(xiàng)產(chǎn)品的質(zhì)量及周邊服務(wù)因成本降低而增加，此舉將使得更多的消費(fèi)者使用該產(chǎn)品，進(jìn)而使得產(chǎn)品及周邊服務(wù)的質(zhì)量得以提升，如此循環(huán)不已。當(dāng)有更多的消費(fèi)者使用該科技產(chǎn)品，進(jìn)而吸引其他更多的消費(fèi)者來使用，最終B產(chǎn)品壟斷市場(chǎng)，而A產(chǎn)品慘遭淘汰。這個(gè)產(chǎn)品的價(jià)值隨用戶的人數(shù)增加而增加的現(xiàn)象稱之為遞增報(bào)酬，也是系統(tǒng)學(xué)所謂的正回饋（positive feedback）。

城際間的競(jìng)爭(zhēng)也是如此。我們可以將區(qū)位想象為互相競(jìng)爭(zhēng)的科技商品，而居民在這些不同的區(qū)位從事選擇。當(dāng)某一區(qū)位因小事件的影響，例如居住或交通質(zhì)量的改善，吸引人潮遷往該區(qū)位，而形成了聚集的情形。如果該城市人數(shù)遠(yuǎn)超過其他城市的人口，則因遞增報(bào)酬的因素，使得該城市規(guī)模不斷成長，最終壟斷了區(qū)位競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)。也就是說市場(chǎng)“鎖定”（lock-in）了該城市成為最終的贏家。理論上我們可以推論，每一個(gè)區(qū)域或國家都會(huì)產(chǎn)生一超大型都會(huì)區(qū)，使得所有居民皆會(huì)遷往該都會(huì)區(qū)。但是實(shí)際上，我們卻觀察到許多大小不一的城市，其中必然有一都會(huì)區(qū)其規(guī)模遠(yuǎn)超過其他城市。例如，中國臺(tái)灣的臺(tái)北、中國的上海、韓國的首爾、日本的東京及美國的紐約等，皆為顯然的例子。然而，為何唯一超大都會(huì)區(qū)沒有在多數(shù)區(qū)域及國家形成，這是因?yàn)閰^(qū)位選擇的不可逆性所造成的交易成本過高所致。不可逆性指的是，一旦你決定了生產(chǎn)或居住的區(qū)位，并采取了行動(dòng)，則必須花費(fèi)很高的成本才能改變這樣的決定。你一旦遷往城市A，想要再遷往城市B，所花費(fèi)的成本必然很高，除非遷往城市B所帶來的利益遠(yuǎn)大于搬遷的不可逆成本。由于區(qū)位選擇的不可逆性，使得城市的搬遷很困難，因而在一定區(qū)域或國家內(nèi)形成大小不一的城市。

有趣的是，這些大小不一的城市并非毫無規(guī)律地排列，在統(tǒng)計(jì)上，它們呈現(xiàn)一種冪次法則的分布（于如陵、賴世剛，2001）。也就是說，將城市的排序及人口取對(duì)數(shù)分別作為y及x軸，其分布呈一直線，且斜率接近-1，這就是著名的Zipf法則。這個(gè)法則在時(shí)間上及空間上具有恒常性與普遍性（薛明生、賴世剛，2002）；也就是說，不論在哪個(gè)國家或區(qū)域或是在過去、現(xiàn)在及未來，這個(gè)法則都是存在的。至于為何會(huì)出現(xiàn)冪次法則的現(xiàn)象，到目前為止仍沒有一個(gè)令人滿意的答案。

一旦聚落或城市形成了，它的內(nèi)部是如何運(yùn)作的呢？已有許多學(xué)者嘗試解釋這個(gè)現(xiàn)象，同樣地，目前仍沒有一個(gè)令人滿意的一統(tǒng)答案。筆者從組織理論建構(gòu)了空間垃圾桶模式（A Spatial Garbage-Can Model），嘗試解決這個(gè)問題（Lai， 2006）。

復(fù)雜城市系統(tǒng)可以視為一個(gè)看似混亂，卻又亂中有序的系統(tǒng)。該系統(tǒng)主要由五種形態(tài)的元素所組成：決策者、問題、解決之道、決策情況及場(chǎng)所。這五種元素以近似隨機(jī)的方式遭遇，其中決策者、解決之道及場(chǎng)所提供資源，而問題需要資源來解決。這四個(gè)元素在決策情況中遭遇，如果前三者所提供的資源恰好滿足問題的需求，則決策便能制定，問題也獲解決，否則沒有決策產(chǎn)生，而問題繼續(xù)存在。例如，問題如果是提供舒適的大眾運(yùn)輸系統(tǒng)，解決之道之一便是興建捷運(yùn)系統(tǒng)及所需之資金與土地，決策者包括政府及廠商，場(chǎng)所則為路線及沿線的土地，決策情況則為一連串正式及非正式的會(huì)議。

除了這五種元素的隨機(jī)遭遇外，復(fù)雜城市系統(tǒng)尚包括一些結(jié)構(gòu)上的限制，使得某些遭遇不能產(chǎn)生任何結(jié)果。這些結(jié)構(gòu)限制構(gòu)成了城市的制度系統(tǒng)，限制了行為，且包括四種類型：管道結(jié)構(gòu)、解決之道結(jié)構(gòu)、決策結(jié)構(gòu)及空間結(jié)構(gòu)。管道結(jié)構(gòu)指的是問題與決策情況之間的關(guān)系。有些問題只能在某些決策情況加以考慮。例如，捷運(yùn)系統(tǒng)的興建只能在與交通有關(guān)的決策情況加以考慮。解決之道結(jié)構(gòu)指的是問題與解決之道的關(guān)系。有些問題只能被某些解決之道來處理。例如，有些數(shù)據(jù)可以由計(jì)算機(jī)來處理，但是其他數(shù)據(jù)則必須由人工來處理。決策結(jié)構(gòu)指的是決策者與決策情況間的關(guān)系。有些決策者只能參與某些決策情況以制定決策。例如，捷運(yùn)系統(tǒng)興建的官員無法參與環(huán)境影響評(píng)估的決策?？臻g結(jié)構(gòu)指的是決策情況與場(chǎng)所間的關(guān)系。有些決策情況指能在某些場(chǎng)所發(fā)生。例如，購物的活動(dòng)只能在購物中心進(jìn)行。

城市復(fù)雜系統(tǒng)中的活動(dòng)便以這種隨機(jī)卻又受限的形式而展開。資源的產(chǎn)生與消耗、問題及決策者在決策情況間游走以及結(jié)構(gòu)限制對(duì)活動(dòng)的影響，產(chǎn)生了錯(cuò)綜復(fù)雜的現(xiàn)象。而復(fù)雜城市系統(tǒng)中人、事、物的發(fā)生，也因這種復(fù)雜的因果關(guān)系而難以預(yù)測(cè)。規(guī)劃管理在這樣的系統(tǒng)中會(huì)產(chǎn)生何種影響？解答這個(gè)問題，將有助于讓我們知道何時(shí)應(yīng)制定何種計(jì)劃。

二、 設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略的規(guī)劃管理方式

城市復(fù)雜系統(tǒng)中，決策者、解決之道、問題、決策情況以及場(chǎng)所不是既定的，而是突現(xiàn)的。我們不知道明天會(huì)發(fā)生什么問題，更不知道它們會(huì)在何種場(chǎng)合出現(xiàn)，這種因突現(xiàn)的特性而產(chǎn)生的不確定性，正是困擾著規(guī)劃管理者的主要因素。而在這樣不確定的世界，規(guī)劃管理者必須能考慮決策在時(shí)間及空間上的相關(guān)性，進(jìn)而擬定計(jì)劃以采取行動(dòng)。這也是規(guī)劃管理的精義；因此計(jì)劃其實(shí)就是一種決策在時(shí)間及空間上權(quán)變的安排。面對(duì)不確定性并考慮相關(guān)決策的規(guī)劃管理，傳統(tǒng)上的作法有兩種：設(shè)計(jì)（design）及戰(zhàn)略（strategy）（Hopkins，2001），茲分述如下。

設(shè)計(jì)同時(shí)考慮相關(guān)而確定的決策，并將其做以適當(dāng)?shù)陌才?。因此，在設(shè)計(jì)的過程中沒有外在環(huán)境的不確定因素。設(shè)計(jì)也可視為一種最適化（optimization）的過程。最適化的過程指的是如何在線性規(guī)劃管理問題上尋找最佳解。在都市土地設(shè)計(jì)的問題上，一般是無法找到最佳解的，因?yàn)榭赡艿慕獯鹂臻g幾乎是無限大，而難以一一嘗試并尋找。因此設(shè)計(jì)便是退而求其次的方法，但其也隱含著最適化的精神。如果找不到最佳解，局部最佳解也可接受。設(shè)計(jì)的方法一般都是迭代的（iterative）或演化的（evolutionary）。兩者都是嘗試錯(cuò)誤（try-and-error）的方法，只是傳統(tǒng)的迭代方法不如新近的演化方法更具備系統(tǒng)性，如基因算法。設(shè)計(jì)的解答無法一次到位，除了問題的復(fù)雜性外，尚因?yàn)閱栴}的未充分定義性（ill-defined）。未充分定義問題的本身，其定義也會(huì)隨著解題的過程因?qū)W習(xí)因素而有所改變，傳統(tǒng)數(shù)學(xué)演繹的解題法便不適用于解這類型的問題。

戰(zhàn)略如同設(shè)計(jì)一般，也是考慮相關(guān)的決策，所不同的在于這些決策包括不確定因素。戰(zhàn)略所追求的不是一次到位，而是且戰(zhàn)且走，摸著石頭過河的權(quán)宜措施。戰(zhàn)略與決策分析有密不可分的關(guān)系；它最適用于當(dāng)有許多決策者參與，且面對(duì)極大的不確定環(huán)境。具體而言，戰(zhàn)略可以判定樹（decision tree）加以分析。判定樹包括決策點(diǎn)及機(jī)會(huì)點(diǎn)，而從決策點(diǎn)分出去的分支為決策的選項(xiàng)；從機(jī)會(huì)點(diǎn)分出去的分支表示決策后果的可能性。機(jī)會(huì)點(diǎn)也可表示決策情況所形成決策的不確定性，以表示決策的可能性。一個(gè)戰(zhàn)略或一個(gè)計(jì)劃可以判定樹的路徑表示，以表達(dá)決策的權(quán)變選擇。

設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略方式的計(jì)劃都會(huì)給規(guī)劃管理者帶來凈利益，但兩者適用的時(shí)機(jī)不同。設(shè)計(jì)如同綜合性長程計(jì)劃，一旦確定，則依照計(jì)劃實(shí)施。戰(zhàn)略則如同短程滾動(dòng)式計(jì)劃，其不斷隨著時(shí)間的演進(jìn)而修正并制定。根據(jù)筆者的計(jì)算機(jī)仿真實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)，以最適化為范型的設(shè)計(jì)規(guī)劃管理，并不能解決更多的問題，雖然在資源的利用上它是比無計(jì)劃有效，且?guī)硐到y(tǒng)的秩序（Lai， 1998）。雖然沒有證據(jù)顯示戰(zhàn)略式計(jì)劃要比設(shè)計(jì)式的計(jì)劃來得有效，但是我們可以推論戰(zhàn)略式計(jì)劃在解決快速變動(dòng)環(huán)境下所產(chǎn)生的問題，要比策略式計(jì)劃來得有效。主要因?yàn)閼?zhàn)略計(jì)劃具彈性，且其制定的成本低；而設(shè)計(jì)計(jì)劃較不具彈性，且其制定成本較高。從某個(gè)角度而言，戰(zhàn)略計(jì)劃介于漸進(jìn)式無計(jì)劃與藍(lán)圖式設(shè)計(jì)計(jì)劃之間，也就是復(fù)雜理論所說介于混沌與秩序之間，故可兼顧兩者的優(yōu)點(diǎn)。

三、 應(yīng)對(duì)快速變遷的環(huán)境

當(dāng)都市面對(duì)快速變遷的環(huán)境時(shí)，隨之而來的是大量的問題涌入都市內(nèi)部，譬如失業(yè)、游民、犯罪、交通擁塞及環(huán)境污染等問題。這些問題的激增將影響都市內(nèi)部功能的運(yùn)作，例如公共設(shè)施無法發(fā)揮功能，交通流量超過道路的容量，游民無法尋找到適當(dāng)?shù)木恿羲≌巴恋毓┙o量不足以及水及空氣污染的惡化等等。今假設(shè)在沒有規(guī)劃管理的情況下（參見圖1） 。

圖1（a）表示在沒有規(guī)劃管理的情況下，讓復(fù)雜都市系統(tǒng)自行發(fā)展，且剛開始即有大量問題涌入時(shí)，系統(tǒng)的反應(yīng)為何？我們可以看到，當(dāng)問題不斷涌入直到時(shí)間t時(shí)，由于系統(tǒng)無法負(fù)荷大量問題，而導(dǎo)致問題累積在系統(tǒng)中，使得系統(tǒng)的總效用或社會(huì)福利驟減至最低點(diǎn)z（Lai，2006）。一旦在時(shí)間點(diǎn)t問題停止涌入，系統(tǒng)便逐漸自行消化解決這些已涌入的問題，于是社會(huì)福利水平便逐漸回升到漸近水平u。此時(shí)規(guī)劃管理便沒有必要了。反觀圖1（b），當(dāng)問題以一定的數(shù)量不斷涌入復(fù)雜都市系統(tǒng)中時(shí)，系統(tǒng)無法解決并吸引這些問題，而該問題便一直隨著時(shí)間以逐量增加的方式累積在系統(tǒng)中，使得社會(huì)福利水平隨著時(shí)間逐漸的下滑，永無回升的機(jī)會(huì)。此時(shí)復(fù)雜系統(tǒng)的運(yùn)作，因?yàn)檫@些問題的產(chǎn)生與累積，受到阻礙，甚至于瓦解，于是規(guī)劃管理便有它的必要。當(dāng)都市面對(duì)快速變遷的環(huán)境，問題的產(chǎn)生便層出不窮，使得都市發(fā)展的軌跡如同圖1（b）中的虛線所示，其社會(huì)福利更加速下滑，造成復(fù)雜都市系統(tǒng)運(yùn)作的加速惡化。而在顯現(xiàn)實(shí)世界中，問題是不斷以不同的量及強(qiáng)度涌入復(fù)雜都市系統(tǒng)中，因此如果在沒有規(guī)劃管理的情況下，圖1（b）的都市發(fā)展軌跡比較貼近真實(shí)狀況，因此，從事規(guī)劃管理以解決問題顯然有其必要，如圖2所示。

如前所示，一般常用的規(guī)劃管理方式有兩種，即設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略。今以圖1的都市發(fā)展軌跡為例，比較以設(shè)計(jì)及戰(zhàn)略為手段的規(guī)劃管理方式及其所帶來的效益如圖2所示。首先考慮設(shè)計(jì)，如圖2（c）所示。假設(shè)問題以大小不一的量及強(qiáng)度不斷地涌入復(fù)雜都市系統(tǒng)中，使得初始時(shí)社會(huì)福利不斷銳減至z，而同時(shí)在時(shí)間t，政府決定以設(shè)計(jì)方式從事規(guī)劃管理以解決問題。假設(shè)設(shè)計(jì)從時(shí)間t開始生效，且問題也獲得部分解決，于是社會(huì)福利便開始回升至u，即在時(shí)間T時(shí)設(shè)計(jì)達(dá)到它最大的效果。然而環(huán)境不斷的變遷，原先的設(shè)計(jì)已失去其時(shí)效，也就是許多變數(shù)的值已與當(dāng)初設(shè)計(jì)的假設(shè)不符，設(shè)計(jì)便逐漸失去了它的作用。然而在此同時(shí)，問題仍不斷地涌入，社會(huì)福利便又開始下滑，而無法逐步回升。其次我們考慮戰(zhàn)略的規(guī)劃管理方式，同樣地在時(shí)間t時(shí)，政府開始從事規(guī)劃管理，但是這個(gè)計(jì)劃不是如設(shè)計(jì)般未考慮未來變化的權(quán)變行動(dòng)，且不是一長期而大規(guī)模的物質(zhì)建設(shè)。該計(jì)劃的范疇是小的且為短程的，且后續(xù)有一連串這樣的計(jì)劃制定，譬如在t1、t2及t3，地方政府視當(dāng)時(shí)的情況更新初始的計(jì)劃以符合現(xiàn)狀。此時(shí)問題雖然不斷地涌入，但是戰(zhàn)略計(jì)劃的制定以解決局部的問題，卻能使得社會(huì)福利遞次地增加。也許有人會(huì)質(zhì)問，設(shè)計(jì)也可采類似的手法，定期或非定期地更新。問題是設(shè)計(jì)的成本一般而言比較高，更由于其規(guī)模大，其不可逆性使得要修正計(jì)劃變得困難，因此即使進(jìn)行后續(xù)的更新，其效果將不如彈性的策略來得高。

四、 戰(zhàn)略規(guī)劃管理的實(shí)踐

前一節(jié)說明了戰(zhàn)略規(guī)劃管理相較于設(shè)計(jì)規(guī)劃管理的優(yōu)點(diǎn)，本節(jié)說明目前中國大陸規(guī)劃管理所面對(duì)的難題以及如何能夠加以改善。很顯然地，中國大陸的規(guī)劃管理方式仍以物質(zhì)設(shè)計(jì)作為主要的手法，不論地方政府或開發(fā)商皆是如此。例如南寧市、上海市及北京市等主要城市，都有以物質(zhì)設(shè)計(jì)為出發(fā)點(diǎn)的規(guī)劃管理方式。其所強(qiáng)調(diào)的是長期的、全面的及物質(zhì)的空間設(shè)計(jì)。如前所示，這種手法在穩(wěn)定發(fā)展的國家中，因環(huán)境的變化比較小，因此不失為一種有效的規(guī)劃管理方式。但是中國大陸隨著經(jīng)濟(jì)的改革，大環(huán)境的變化十分巨大，如前節(jié)所述，此時(shí)以設(shè)計(jì)為主的規(guī)劃管理方式便有商討的余地。

Intriligator及Sheshinski（1986）證明了規(guī)劃管理理論的五個(gè)定理：

1. 規(guī)劃期程必須是正的；

2. 如果沒有規(guī)劃成本且無不確定性，永久計(jì)劃是最適的；

3.當(dāng)無規(guī)劃成本且不確定性存在時(shí)，具無限期程的滾動(dòng)式計(jì)劃（rolling plan）是最適的；

4.當(dāng)無不確定性時(shí)，時(shí)間規(guī)劃與事件規(guī)劃具相同的效益；

5.當(dāng)不確定性存在時(shí)，事件規(guī)劃的效益較時(shí)間規(guī)劃為佳。

此處所謂的時(shí)間規(guī)劃管理指的是定期制定或修訂計(jì)劃，而事件規(guī)劃管理則指當(dāng)重大事件發(fā)生時(shí)，才進(jìn)行規(guī)劃管理，并不受時(shí)間的限制。

根據(jù)Intriligator及Sheshinski的定理、前面的論述以及筆者對(duì)規(guī)劃管理效果的模擬（Lai，1998；2003），筆者認(rèn)為我國城市規(guī)劃管理其戰(zhàn)略規(guī)劃管理的落實(shí)，必須配合規(guī)劃管理制度的修正，并提出以下四個(gè)原則：

1.以事件為驅(qū)動(dòng)力的計(jì)劃修正

從Intriligator及Sheshinski的第五個(gè)定理，以及前一節(jié)的分析可知，擬訂長期且以設(shè)計(jì)為導(dǎo)向的計(jì)劃，并不適合中國大陸城市發(fā)展現(xiàn)狀的規(guī)劃管理。取而代之的應(yīng)是以事件為導(dǎo)向具備彈性的戰(zhàn)略計(jì)劃。

2.規(guī)劃管理期程不宜過短或過長

前項(xiàng)的戰(zhàn)略計(jì)劃，其計(jì)劃的期程不宜過短或過長。如果過短，將使得計(jì)劃必須不斷地修正而增加成本。如果過長，便很容易失去時(shí)效。

3.規(guī)劃管理范疇不宜過大

戰(zhàn)略計(jì)劃的范疇不宜過大，譬如涵蓋整個(gè)都會(huì)區(qū)，因?yàn)檫@樣不但會(huì)增加成本，也會(huì)使得計(jì)劃失去彈性。取而代之的應(yīng)是有許多小范疇的戰(zhàn)略計(jì)劃。

4.計(jì)劃的內(nèi)容除了物質(zhì)設(shè)計(jì)外，還應(yīng)考慮制度設(shè)計(jì)

傳統(tǒng)設(shè)計(jì)式的規(guī)劃管理強(qiáng)調(diào)物質(zhì)設(shè)計(jì)，其實(shí)制度設(shè)計(jì)在影響復(fù)雜都市系統(tǒng)的積極效用上扮演更重要的角色（Lai，2006）。因此戰(zhàn)略計(jì)劃的內(nèi)容應(yīng)同時(shí)考慮物質(zhì)及制度的面向。

五、結(jié)論

本文從城市系統(tǒng)形成及城市內(nèi)部運(yùn)作的描述，導(dǎo)入城市規(guī)劃管理兩個(gè)常用的手法：設(shè)計(jì)與戰(zhàn)略，并以筆者之前的研究說明，在快速變動(dòng)環(huán)境下的城市規(guī)劃管理，應(yīng)以戰(zhàn)略手法進(jìn)行為佳。目前中國的城市規(guī)劃管理以物質(zhì)設(shè)計(jì)為主要的手段，筆者認(rèn)為在中國劇烈的城市化趨勢(shì)中，設(shè)計(jì)的規(guī)劃管理方式恐難以解決所產(chǎn)生的無數(shù)城市問題。取而代之的應(yīng)以事件為導(dǎo)向的戰(zhàn)略計(jì)劃，并同時(shí)考慮物質(zhì)面及制度面的內(nèi)涵。本文算是對(duì)中國城市規(guī)劃管理方式的一個(gè)初步探討，至于所提戰(zhàn)略規(guī)劃管理的實(shí)踐原則，仍有待進(jìn)一步學(xué)理及實(shí)證上的研究。

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（責(zé)任編輯：王珊珊）