錢(qián)國(guó)慶

行政區(qū)劃是行政區(qū)域的劃分，是國(guó)家根據(jù)政治和行政管理的需要，將全國(guó)的地域劃分為若干層次、大小不同的行政區(qū)域，并在各個(gè)行政區(qū)域設(shè)置相應(yīng)的地方國(guó)家機(jī)關(guān)，實(shí)施行政管理的國(guó)家管理體制。優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置，事關(guān)國(guó)家政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問(wèn)題?？茖W(xué)合理設(shè)置行政區(qū)劃，是提高國(guó)家和地方行政管理效能，推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、合理配置資源的重要保障。黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)和中央城鎮(zhèn)化工作會(huì)議對(duì)區(qū)劃管理工作提出了新的明確要求。近年來(lái)，隨著我州循環(huán)經(jīng)濟(jì)實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)和新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速推進(jìn)，現(xiàn)行行政區(qū)劃問(wèn)題日益顯現(xiàn)，在許多方面制約了海西經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展。針對(duì)這些問(wèn)題，我對(duì)全州行政區(qū)劃現(xiàn)狀、現(xiàn)行行政區(qū)劃的優(yōu)勢(shì)和存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入調(diào)研，并對(duì)我州行政區(qū)劃改革的方向提出了一些建議。

一、海西州行政區(qū)劃的歷史和現(xiàn)狀

海西是國(guó)家憲法規(guī)定的蒙古族藏族自治州，屬于二級(jí)行政區(qū)劃。行政區(qū)域勘定后的總面積32.5萬(wàn)平方公里，占青海省總面積的45.1%，是全省區(qū)域面積最大的民族自治州，總?cè)丝?4萬(wàn)人。全州現(xiàn)轄格爾木市、德令哈市2個(gè)市，烏蘭縣、都蘭縣、天峻縣3個(gè)縣和茫崖行委、大柴旦行委、冷湖行委3個(gè)縣級(jí)州政府派出機(jī)構(gòu)。35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，305個(gè)村（牧）委會(huì)，84個(gè)社區(qū)居委會(huì)。海西蒙古族藏族自治州首府位于德令哈市，從1954年成立以來(lái)，駐地從都蘭到大柴旦再到德令哈進(jìn)行了兩次搬遷，行政區(qū)劃設(shè)立時(shí)為海西蒙古族藏族哈薩克族自治州；1984年格爾木市哈薩克族群眾搬遷到新疆后，1985年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)更名為海西蒙古族藏族自治州，行政區(qū)劃基本上保持了穩(wěn)定。

新中國(guó)成立初期，由于海西州人口較少、礦產(chǎn)資源豐富、面積較大等特殊原因，行政區(qū)劃設(shè)置變更頻繁。從州級(jí)行政區(qū)劃看，1949年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立都蘭縣，海西全境都屬于都蘭縣。1954年，為實(shí)施民族區(qū)域自治制度，成立了海西蒙古族藏族哈薩克族自治區(qū)。同時(shí)，為做好管理柴達(dá)木盆地的資源勘探和開(kāi)發(fā)工作，1957年，在海西西部設(shè)立了柴達(dá)木行政委員會(huì)，并在西部行使行政管理權(quán)，形成了同一地區(qū)兩個(gè)同級(jí)行政區(qū)劃的特殊情況，這種行政區(qū)劃設(shè)置，對(duì)于西部的資源開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，發(fā)揮了不可估量的作用。但從政權(quán)建設(shè)的角度出發(fā)，一定程度上制約了西部基層政權(quán)建設(shè)。1961年，國(guó)家撤銷(xiāo)了柴達(dá)木行政委員會(huì)，將柴達(dá)木行政委員會(huì)并入海西蒙古族藏族哈薩克族自治州，整體上符合了憲法規(guī)定的二級(jí)行政區(qū)劃體制。雖然我州沒(méi)有對(duì)西部地區(qū)行政區(qū)劃進(jìn)行改革和設(shè)置，使茫崖、冷湖、大柴旦等地區(qū)成為自治州直接管理的區(qū)域，出現(xiàn)了管理半徑過(guò)大的問(wèn)題，但結(jié)束了一個(gè)區(qū)域兩種行政區(qū)劃管理體制的形式，規(guī)范了州級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置。

從縣級(jí)層面看，在東部地區(qū)按照地域特點(diǎn)、民族構(gòu)成、群眾的生產(chǎn)生活狀況先后在德令哈、烏蘭、天峻設(shè)立了區(qū)級(jí)行政區(qū)劃，并且由縣級(jí)都蘭縣管理，自治州成立后，德令哈、烏蘭和天峻先后設(shè)立了縣級(jí)行政區(qū)劃，除德令哈由于自治管理搬遷而撤銷(xiāo)了縣級(jí)行政區(qū)劃外，三縣的行政區(qū)劃一直保持了穩(wěn)定。在西部，柴達(dá)木行政委員會(huì)成立后，又成立了隸屬行政委員會(huì)的格爾木行政委員會(huì)、茫崖、冷湖、大柴旦、馬海等臨時(shí)工作委員會(huì)，后改為正式工作委員會(huì)，同時(shí)，根據(jù)人口發(fā)展和資源開(kāi)發(fā)需要，在大柴旦和冷湖設(shè)立大柴旦市和冷湖市，但不到一年又撤銷(xiāo)了兩個(gè)市，直至柴達(dá)木行政委員會(huì)和海西蒙古族藏族自治州合并。

從鄉(xiāng)級(jí)層面看，新中國(guó)成立初期海西州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要按照原住海西的少數(shù)民族聚集設(shè)置，隨著東部農(nóng)業(yè)區(qū)移民的增加和縣級(jí)行政區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃基本上按照農(nóng)業(yè)區(qū)和牧業(yè)區(qū)進(jìn)行了劃分。鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃從設(shè)置初期的幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)到2004年的43個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃設(shè)置基本趨于完善。2005年在農(nóng)村牧區(qū)綜合改革中，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃進(jìn)行了大幅度調(diào)整，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃更加科學(xué)、更加合理。

改革開(kāi)放后，國(guó)家高度重視行政區(qū)劃設(shè)置和管理工作，國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于行政區(qū)劃管理的規(guī)定》等文件，規(guī)范了行政區(qū)劃設(shè)置和管理體制。海西州的行政區(qū)劃也進(jìn)行了改革，在東部三縣行政區(qū)劃不變的情況下，1980年格爾木撤縣設(shè)市，按照國(guó)務(wù)院自治州機(jī)關(guān)駐地可以設(shè)市的規(guī)定，1989年德令哈設(shè)立了縣級(jí)市。由于我州西部地區(qū)面積較大、州政府直接管理困難較多的問(wèn)題日益顯現(xiàn)。為此，自治州政府向省政府要求在西部設(shè)置縣級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行管理，但由于國(guó)家當(dāng)時(shí)對(duì)于行政區(qū)劃調(diào)整暫時(shí)處于停止?fàn)顟B(tài)。在此情況下，省政府為了加強(qiáng)海西西部的管理，1984年首先在茫崖設(shè)立州政府的派出機(jī)構(gòu)茫崖行政委員會(huì)，行使縣級(jí)行政區(qū)劃單位的行政管理權(quán)，并在茫崖行政委員會(huì)管理體制經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，1992年又在冷湖和大柴旦設(shè)立了與茫崖行政委員會(huì)同一體制的行政委員會(huì)，行使縣級(jí)行政區(qū)劃單位的行政管理權(quán)。由于行政委員會(huì)是州政府派出機(jī)構(gòu)，雖然在行政管理上同樣行使縣級(jí)行政區(qū)劃單位的管理權(quán)，但不是憲法規(guī)定的行政區(qū)劃。

二、現(xiàn)行行政區(qū)劃體制的優(yōu)勢(shì)和存在的問(wèn)題

海西州行政區(qū)劃在歷史變更中得到了發(fā)展，在調(diào)整中逐步完善，形成了現(xiàn)在的行政區(qū)劃體制，現(xiàn)行行政區(qū)劃體制具有一定的布局優(yōu)勢(shì)，在海西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了巨大的作用。但現(xiàn)行行政區(qū)劃也存在一定的問(wèn)題，制約了海西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

（一）海西州現(xiàn)行行政區(qū)劃的優(yōu)勢(shì)

1.切合實(shí)際的行政區(qū)劃突出了區(qū)位優(yōu)勢(shì)。海西地處青藏高原北部，青海省西部，南通西藏，北達(dá)甘肅，西出新疆，東鄰本省海北、海南藏族自治州，處于青甘新藏四省區(qū)交匯的中心地帶，地理位置十分重要。行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)多次變更調(diào)整，形成了現(xiàn)在的二市三縣三行委布局。從現(xiàn)行行政區(qū)劃來(lái)看，東部三縣以農(nóng)牧業(yè)為主，西部三行委和格爾木市以工礦業(yè)為主，德令哈市作為州府駐地，工農(nóng)牧綜合發(fā)展，行政區(qū)劃突出了經(jīng)濟(jì)性質(zhì)和地域特點(diǎn)，各行政區(qū)都體現(xiàn)了自己的地域特色和發(fā)展環(huán)境，形成了各有特點(diǎn)的氣候、人文、經(jīng)濟(jì)、民族、地形布局，行政區(qū)劃的區(qū)位優(yōu)勢(shì)十分突出。

2.合理的行政區(qū)劃推進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。海西州縣級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置的合理性促進(jìn)了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，在東部地區(qū)，三縣行政區(qū)劃在區(qū)域位置、管理半徑、民族構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)等方面都符合行政區(qū)劃設(shè)置的條件和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，雖然改革開(kāi)放前城鎮(zhèn)化發(fā)展較慢，但改革開(kāi)放后城鎮(zhèn)化有了快速發(fā)展。格爾木市和德令哈市撤縣設(shè)市，是海西行政區(qū)劃調(diào)整的一個(gè)重要轉(zhuǎn)折，使海西的城鎮(zhèn)化進(jìn)程走在了全省前列。西部三行委雖然不是憲法規(guī)定的行政區(qū)劃，但海西結(jié)合實(shí)際，設(shè)立行政委員會(huì)這種全國(guó)獨(dú)一無(wú)二的行政區(qū)劃變通辦法，推動(dòng)了西部人口增加，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，西部無(wú)人區(qū)成為海西州乃至青海省城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)。

3.以地理特點(diǎn)布局行政區(qū)劃推動(dòng)了工礦業(yè)發(fā)展。海西州的主體是柴達(dá)木盆地，歷史的變遷形成了西部以石油天然氣、鉀鹽等為主的富礦區(qū)，而東部良好的土壤和天然草原適合農(nóng)牧業(yè)發(fā)展。因此，海西在行政區(qū)劃設(shè)置上首先考慮了行政區(qū)劃與工礦業(yè)發(fā)展的關(guān)系，將東部地區(qū)適應(yīng)農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的地區(qū)設(shè)立以農(nóng)牧業(yè)為主要經(jīng)濟(jì)的縣級(jí)行政區(qū)劃，在西部礦產(chǎn)資源豐富的地區(qū)設(shè)立縣級(jí)市發(fā)展工礦業(yè)。這樣的行政區(qū)劃對(duì)于政府管理、社會(huì)治安、公共服務(wù)等都帶來(lái)了極大的優(yōu)勢(shì)，使行政區(qū)劃適應(yīng)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在一個(gè)自治州內(nèi)充分發(fā)揮農(nóng)牧業(yè)支持工礦業(yè)發(fā)展、工礦業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的格局，充分體現(xiàn)了行政區(qū)劃的合理性。

（二）海西州現(xiàn)行行政區(qū)劃存在的問(wèn)題

1.縣級(jí)行政區(qū)劃體制存在的問(wèn)題。海西州縣級(jí)行政區(qū)劃雖然在布局上比較合理，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的作用，但從發(fā)展的角度和海西特殊的區(qū)位來(lái)看，仍然存在一定的問(wèn)題。

一是總體布局不盡合理。海西州總面積達(dá)32.5萬(wàn)平方公里，占青海省總面積的45.1%，在縣級(jí)行政區(qū)劃布局上，八個(gè)地區(qū)行政區(qū)域面積差別太大，造成了部分地區(qū)行政服務(wù)半徑過(guò)大、政府管理不到位的問(wèn)題。如格爾木市的面積占全州面積的39%，雖然是全州人口最多的縣級(jí)市，但對(duì)于較遠(yuǎn)的唐古拉山等鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理服務(wù)成本太大；都蘭縣作為面積第二大縣，縣政府駐地距宗加鎮(zhèn)160公里，管理服務(wù)也較困難。而烏蘭縣行政區(qū)域面積只占全州總面積的4%。所以，總體布局上還不盡合理。

二是三行委行政區(qū)劃體制有待改革。1984年和1992年省政府分別批準(zhǔn)成立了茫崖、大柴旦、冷湖三個(gè)縣級(jí)行政委員會(huì)，為海西州政府派出機(jī)構(gòu)。三個(gè)行政委員會(huì)雖然一直在發(fā)揮行政管理、資源開(kāi)發(fā)保護(hù)和公共服務(wù)的職能，但由于不是憲法規(guī)定的行政區(qū)劃單位，在許多方面制約了海西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。首先是行政區(qū)劃體制得不到完善，行委是州政府派出機(jī)構(gòu)，不是憲法規(guī)定的國(guó)家基本行政區(qū)劃，沒(méi)有行政區(qū)劃代碼，雖然在管理上以縣級(jí)單位進(jìn)行了設(shè)置，但不具備縣級(jí)行政區(qū)劃的功能，這種有單位、有編制，但無(wú)行政區(qū)劃功能和行政區(qū)劃代碼的體制直接影響全州乃至全省行政區(qū)劃布局。其次是民主法治建設(shè)得不到加強(qiáng)，行委是特定歷史條件下形成的，是州政府的派出機(jī)構(gòu)，不是一級(jí)政權(quán)組織，缺乏相應(yīng)的立法權(quán)，人民不能充分履行選舉權(quán)和被選舉權(quán)，無(wú)法從根本上實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家做主和國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范化、法制化和民主化。同時(shí)還存在人大履行監(jiān)督職責(zé)、政協(xié)履行參政議政職責(zé)缺位問(wèn)題。第三是區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)得不到發(fā)揮，柴達(dá)木盆地豐富的礦產(chǎn)資源享譽(yù)中外，其中西部三行委的礦產(chǎn)資源占柴達(dá)木盆地的三分之一以上，又處在西通新疆、北達(dá)甘肅的重要區(qū)位上，內(nèi)地?。▍^(qū)）甚至周邊省區(qū)都無(wú)法理解行委的職能和級(jí)別，使區(qū)位優(yōu)勢(shì)、地區(qū)資源得不到體現(xiàn)，制約了招商引資和對(duì)外開(kāi)放。第四是城鎮(zhèn)建設(shè)得不到支持，在大力推進(jìn)城市化進(jìn)程，加強(qiáng)城鎮(zhèn)建設(shè)的形勢(shì)下，行委體制導(dǎo)致了城市建設(shè)缺乏中央財(cái)政支撐、享受偏遠(yuǎn)地區(qū)特殊困難補(bǔ)助、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展缺乏宏觀調(diào)控能力等問(wèn)題，無(wú)法進(jìn)行大規(guī)模城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，無(wú)法形成區(qū)域性經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中心，嚴(yán)重制約了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。第五是維穩(wěn)力量得不到加強(qiáng)。茫崖是青海通往新疆的西大門(mén)，冷湖是青海通往甘肅的北大門(mén)，兩地又都是通往西藏的交通要道，承擔(dān)著穩(wěn)疆固藏的重要職責(zé)。但由于行委體制的限制，導(dǎo)致維穩(wěn)設(shè)施設(shè)備落后，維穩(wěn)力量薄弱，在維穩(wěn)職責(zé)履行上還存在一定問(wèn)題。

三是農(nóng)牧業(yè)和工業(yè)分置行政區(qū)劃制約了城鄉(xiāng)融合發(fā)展。海西州現(xiàn)行的行政區(qū)劃對(duì)農(nóng)牧業(yè)區(qū)和工業(yè)區(qū)區(qū)分過(guò)重，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展過(guò)程中，東部農(nóng)牧業(yè)區(qū)礦產(chǎn)資源較少，二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢，而西部工礦業(yè)發(fā)展較快但戶(hù)籍人口得不到發(fā)展。在現(xiàn)行國(guó)家管理體制下，農(nóng)牧業(yè)支持工礦業(yè)、工礦業(yè)反哺農(nóng)牧業(yè)的力度不夠。全州GDP和第二產(chǎn)業(yè)主要在西部，西部支持東部時(shí)，采取對(duì)口幫扶或以州政府行政命令的形式幫扶，在一個(gè)縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、工農(nóng)牧融合發(fā)展的條件不足，使之成為西部自己推進(jìn)自己的工業(yè)化進(jìn)程，東部在發(fā)展農(nóng)牧業(yè)的基礎(chǔ)上，想方設(shè)法發(fā)展工業(yè)，但因環(huán)境、資源、條件等方面受到制約。所以，以工業(yè)區(qū)和農(nóng)牧業(yè)區(qū)設(shè)置行政區(qū)劃，影響了工、農(nóng)、牧融合發(fā)展。

2.鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃體制存在的問(wèn)題。我州鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)農(nóng)村牧區(qū)綜合改革，已經(jīng)趨于合理。但經(jīng)過(guò)十年的發(fā)展，鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

一是由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施、經(jīng)濟(jì)總量、人口都得到了長(zhǎng)足發(fā)展，而有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)因地理位置、發(fā)展環(huán)境、區(qū)域面積等因素影響，一直得不到快速發(fā)展。同時(shí)，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于距離縣城較遠(yuǎn)，在管理服務(wù)方面給政府造成了很大困難。設(shè)置鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃就必須要有鄉(xiāng)級(jí)管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，但人員編制上大致相同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)可服務(wù)的人口不到較大鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口的三分之一。這種鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩極分化的行政區(qū)劃設(shè)置導(dǎo)致了發(fā)展的不平衡和基層行政區(qū)劃設(shè)置的不合理，導(dǎo)致了人力資源的浪費(fèi)。

二是隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)、農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活觀念的轉(zhuǎn)變和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，大部分農(nóng)牧民群眾在縣城或鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地有了定居點(diǎn)，農(nóng)牧民群眾的大量進(jìn)城和進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，改變了原來(lái)以群眾生產(chǎn)生活劃分的行政區(qū)劃格局。如都蘭縣溝里鄉(xiāng)四個(gè)村群眾全部搬遷到香日德居住，天峻縣千戶(hù)牧民新村建成并入住，烏蘭縣銅普鎮(zhèn)、格爾木市郭勒木德鎮(zhèn)、都蘭縣夏日哈鎮(zhèn)管理服務(wù)區(qū)域與縣城連接為一體，已不適應(yīng)現(xiàn)代管理服務(wù)的要求。

三是近年來(lái)西部地區(qū)工礦企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、人口發(fā)展，西部許多無(wú)人區(qū)變成了小城鎮(zhèn)，但公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、政府服務(wù)、社會(huì)治安等管理服務(wù)受到行政區(qū)劃的制約而沒(méi)有跟進(jìn)，冷湖行委馬海湖、茫崖行委大浪灘、格爾木市察爾汗、都蘭縣諾木洪等地區(qū)企業(yè)發(fā)展較快，但因沒(méi)有設(shè)置行政區(qū)劃，管理服務(wù)問(wèn)題越來(lái)越突出。

三、對(duì)海西州行政區(qū)劃改革的思路

海西州的行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)多次調(diào)整變更，形成了現(xiàn)在的二市三縣三行委體制。現(xiàn)行的行政區(qū)劃有其合理和科學(xué)的一面，也有其不合理不科學(xué)的一面。需要在發(fā)展中進(jìn)行調(diào)整，在調(diào)整中不斷予以完善。

（一）州級(jí)行政區(qū)劃改革的思路

海西蒙古族藏族自治州的州級(jí)行政區(qū)劃從自治州成立以來(lái)保持了穩(wěn)定。行政區(qū)劃的穩(wěn)定推動(dòng)了全州民族區(qū)域自治、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和民族團(tuán)結(jié)。自治州行政區(qū)劃下一步改革要從柴達(dá)木盆地的特殊地域出發(fā)，充分利用柴達(dá)木盆地的知名度，以宣傳海西、推廣海西、擴(kuò)大海西影響為目標(biāo)，擬將海西蒙古族藏族自治州更名為柴達(dá)木蒙古族藏族自治州，以提高自治州知名度，進(jìn)一步推動(dòng)改革開(kāi)放、對(duì)外合作，打出柴達(dá)木品牌。

（二）縣級(jí)行政區(qū)劃改革的思路

我州縣級(jí)行政區(qū)劃的最大問(wèn)題是三行委不是憲法規(guī)定的行政區(qū)劃，同時(shí)，雖然從全省角度上海西州城市化水平較高，省內(nèi)三個(gè)縣級(jí)市中海西州就有兩個(gè)，但從海西工業(yè)化水平居全省第一、流動(dòng)人口居全省第一、地域面積居全省第一的實(shí)際來(lái)看，縣級(jí)行政區(qū)劃改革勢(shì)在必行。

1.西部三行委行政區(qū)劃改革。西部三行委行政區(qū)劃體制存在的問(wèn)題已在實(shí)際管理工作中越來(lái)越突出，目前，我州提出了撤銷(xiāo)茫崖、冷湖行委合并設(shè)立縣級(jí)市、撤銷(xiāo)大柴旦行委并入德令哈市的行政區(qū)劃改革方案，這是解決海西州行政區(qū)劃最大問(wèn)題的決策。對(duì)于三行委行政區(qū)劃改革，州委、州政府從2014年底組織多方專(zhuān)家論證、實(shí)地調(diào)研，并征求國(guó)家、省、州、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（牧、居）各級(jí)各部門(mén)意見(jiàn)，已將方案上報(bào)省政府，并經(jīng)省政府同意上報(bào)國(guó)務(wù)院待批。三行委行政區(qū)劃改革方案如經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，將對(duì)我州行政區(qū)劃調(diào)整變更具有歷史性和現(xiàn)實(shí)性意義，同時(shí)也是對(duì)海西州乃至青海省行政區(qū)劃改革的有力推動(dòng)。

2.格爾木市行政區(qū)劃改革。青海省作為高原省級(jí)行政區(qū)劃，目前只有一個(gè)地級(jí)市西寧市，從目前全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、人口發(fā)展、區(qū)位布局、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)出發(fā)，格爾木市是青海省唯一可以將縣級(jí)市升格為地級(jí)市的行政區(qū)劃。近年來(lái)，國(guó)家在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定了設(shè)立縣級(jí)市的具體標(biāo)準(zhǔn)，但還沒(méi)有制定地級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，在此情況下，推動(dòng)格爾木市撤銷(xiāo)縣級(jí)市設(shè)立地級(jí)市是勢(shì)在必行的行政區(qū)劃改革趨勢(shì)。

3.都蘭縣行政區(qū)劃改革。從我州縣級(jí)行政區(qū)劃布局來(lái)看，要推進(jìn)城市化進(jìn)程，必須推動(dòng)三個(gè)縣撤縣設(shè)市。國(guó)務(wù)院制定了新的設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)對(duì)設(shè)立縣級(jí)市提出了更嚴(yán)更高的要求，并且新的標(biāo)準(zhǔn)是具體化數(shù)字化的標(biāo)準(zhǔn)，許多標(biāo)準(zhǔn)都是硬指標(biāo)。從我州三縣的人口數(shù)量、經(jīng)濟(jì)總量、社會(huì)因素、基礎(chǔ)設(shè)施、地域特點(diǎn)、城市布局考慮，都蘭縣撤縣設(shè)市的條件與國(guó)家設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)比較，是三縣中最為成熟的一個(gè)。從調(diào)研情況看，都蘭縣撤縣設(shè)市的硬指標(biāo)中人口是最大障礙，但通過(guò)諾木洪農(nóng)地改制、居住都蘭的流動(dòng)人口落戶(hù)，人口基本上能達(dá)到國(guó)務(wù)院規(guī)定的西部設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)，其他經(jīng)濟(jì)指標(biāo)、基礎(chǔ)設(shè)施指標(biāo)等在西部地區(qū)都可以達(dá)到設(shè)立縣級(jí)市標(biāo)準(zhǔn)。所以，全力推動(dòng)都蘭縣撤縣設(shè)市的條件已基本成熟。

（三）鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃改革的思路

海西州鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃經(jīng)過(guò)農(nóng)村牧區(qū)綜合改革，已基本趨于合理。但經(jīng)過(guò)近十年的發(fā)展，部分鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃出現(xiàn)了不合理的問(wèn)題，需要逐步進(jìn)行改革。

1.加大撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革。海西州目前設(shè)置的35個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中建制鎮(zhèn)為27個(gè)，從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)考慮，海西鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃中設(shè)鎮(zhèn)率較高，但從目前海西工業(yè)化水平的提高和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)發(fā)展顯然跟不上工業(yè)化進(jìn)程。所以，要對(duì)全州鄉(xiāng)級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行全面論證，達(dá)到設(shè)鎮(zhèn)條件的鄉(xiāng)要撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)，以加快全州城市化建設(shè)。從目前來(lái)看，都蘭縣巴隆鄉(xiāng)搬遷至青藏公路邊后，依托青藏公路加快發(fā)展的環(huán)境和充足的后勁；格爾木市大格勒鄉(xiāng)依靠特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已超過(guò)一般的建制鎮(zhèn)，經(jīng)濟(jì)總量也在全州鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前列，加上距離格爾木市80多公里，距青藏公路7公里，今后也可以依靠青藏公路發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)展的空間充足。這兩個(gè)鄉(xiāng)是今后撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)的首選。

2.加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并行政區(qū)劃改革。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，我州城鄉(xiāng)一體化建設(shè)走在了全省前列，農(nóng)牧民群眾進(jìn)城定居，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就近服務(wù)群眾的能力被削弱。所以，按照農(nóng)牧民群眾進(jìn)城定居的實(shí)際情況，在合理、合法、規(guī)范、就近、便利的前提下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并工作。如都蘭縣夏日哈鎮(zhèn)在都蘭縣撤縣設(shè)市后，為了加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，可以并入察汗烏蘇鎮(zhèn)；格爾木市郭勒木德鎮(zhèn)已和城市建設(shè)連為一體，可以撤銷(xiāo)鎮(zhèn)的建制設(shè)立街道辦事處，實(shí)行街道管村的體制；烏蘭縣茶卡鎮(zhèn)近年來(lái)依托旅游業(yè)，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展突飛猛進(jìn)，已成為海西小城鎮(zhèn)發(fā)展的亮點(diǎn)，而烏蘭縣區(qū)域面積較小，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)如銅普鎮(zhèn)管理服務(wù)的村不多，可以考慮交入茶卡鎮(zhèn)，依靠旅游業(yè)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)。

3.加強(qiáng)工礦區(qū)行政區(qū)劃改革。我州的礦產(chǎn)資源十分豐富，隨著柴達(dá)木礦產(chǎn)資源的開(kāi)發(fā)建設(shè)，許多無(wú)人區(qū)變成了小城鎮(zhèn)，但這些地區(qū)的管理服務(wù)還相對(duì)滯后，需要設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃進(jìn)行管理和服務(wù)。如茫崖行委大浪灘地區(qū)、冷湖行委馬海地區(qū)、格爾木市察爾汗地區(qū)等，在條件成熟時(shí)加強(qiáng)鎮(zhèn)級(jí)行政區(qū)劃設(shè)置，以推動(dòng)工礦區(qū)管理服務(wù)工作。

行政區(qū)劃管理和改革是一項(xiàng)復(fù)雜而系統(tǒng)的工程，改革行政區(qū)劃會(huì)因動(dòng)一地而動(dòng)全局，需要穩(wěn)步推進(jìn)。在調(diào)研中，我對(duì)海西州的行政區(qū)劃體制、存在的問(wèn)題、改革的軸距進(jìn)行了深入思考，提出了不成熟的意見(jiàn)，供州委、州政府在工作中參考。