蒯正明

(揚州大學(xué) 中國特色社會主義理論體系研究中心,江蘇 揚州 225009)

治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必有法度。正如習(xí)近平所強調(diào)的：“從嚴治黨，最根本的就是要使全黨各級組織和全體黨員、干部都按照黨內(nèi)政治生活準則和黨的各項規(guī)定辦事。”[1]中共十一屆三中全會以來，從鄧小平提出“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法”，到中共十四大第一次將黨內(nèi)法規(guī)寫進了黨章，再到十八大以來黨內(nèi)法規(guī)制度的全面推進，中國共產(chǎn)黨在黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)方面經(jīng)歷了一個艱辛探索的歷程，既積累了許多有益的經(jīng)驗，也存在諸多的不足?？偨Y(jié)改革開放40年來中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的歷史經(jīng)驗，對于新時代推進全面從嚴治黨，探尋黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)規(guī)律具有重要的意義。

一、著眼于推進從嚴治黨，將從嚴治黨貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)全過程

中國共產(chǎn)黨的性質(zhì)和宗旨決定了黨要管黨，從嚴治黨。馬克思在創(chuàng)建無產(chǎn)階級政黨過程中多次指出：“我們現(xiàn)在必須絕對保持黨的紀律，否則將一事無成。”[2]413中國共產(chǎn)黨在建黨的過程中，把馬克思主義建黨原則與中國實際結(jié)合起來，制定了嚴格的黨的紀律。因此保證了黨的團結(jié)統(tǒng)一，增強了黨的戰(zhàn)斗力和凝聚力，取得了新民主主義革命的勝利。中華人民共和國成立之后，為了推進從嚴治黨，中共中央于1954年發(fā)布了《關(guān)于處理受刑事處分的共產(chǎn)黨員黨籍問題的規(guī)定》等具有很強針對性的黨內(nèi)法規(guī)制度。這一段時間內(nèi)，主要用運動的方法防止黨員干部可能出現(xiàn)的不正之風(fēng)和腐敗問題，這種方法對于解決黨內(nèi)可能出現(xiàn)的作風(fēng)不正，甚至是腐敗問題具有重要的作用，但是其局限性也是客觀存在的，它容易形成對法規(guī)制度建設(shè)的“排擠”效應(yīng)，進而對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)造成負面的影響。

十一屆三中全會之后，為了消除“文化大革命”時期無組織、無紀律的不良影響，加強黨的建設(shè)，以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人多次強調(diào)從嚴治黨，加強黨的紀律的重要性。1980年1月16日，鄧小平指出：“黨應(yīng)該是一個戰(zhàn)斗的隊伍，是無產(chǎn)階級的先鋒隊，應(yīng)該是一個統(tǒng)一的、有高度覺悟的、有紀律的隊伍?！盵3]268加強黨的紀律建設(shè)，推進從嚴治黨，最為重要的就是加強黨的制度建設(shè)：“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵?。”[3]333中共十一屆五中全會通過了《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》，結(jié)合改革開放之后黨內(nèi)政治生活的新要求，對維護黨的紀律作了一系列的新規(guī)定。作為在黨內(nèi)法規(guī)制度體系中起承上啟下性質(zhì)的基礎(chǔ)性法規(guī)，它對于改革開放后黨內(nèi)法規(guī)制度的恢復(fù)和發(fā)展，推動從嚴治黨起到重要作用。1982年中共十二大黨章第一次以黨的根本大法的形式規(guī)定了黨的紀律面前人人平等的原則，并一直延續(xù)到中共十九大黨章。這一時期針對改革開放初期黨員干部腐敗增多等現(xiàn)象，加大了反腐倡廉法規(guī)制度的建設(shè)力度，出臺了一系列對違紀黨員進行紀律處分的法規(guī)制度,如《關(guān)于共產(chǎn)黨員在經(jīng)濟領(lǐng)域中違法犯罪的黨紀處理暫行辦法》(1983)、《關(guān)于堅決查處共產(chǎn)黨員索賄問題的決定》(1987)、《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部犯嚴重官僚主義失職錯誤黨紀處分的暫行規(guī)定》(1988)、《共產(chǎn)黨員在涉外活動中違犯紀律黨紀處分的暫行規(guī)定》(1988)等。

十三屆四中全會之后，中共對市場經(jīng)濟條件下黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)進行了探索，出臺了一系列基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)制度：在領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用制度方面，1995年中組部發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作暫行條例》，2002年正式發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》；在黨內(nèi)監(jiān)督方面，2003年中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》，這也是中國共產(chǎn)黨成立以來制訂頒布的第一部黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)；在黨的紀律方面，1999年發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例(試行)》，并于 2003年進行了修訂，等等。這些制度是中國共產(chǎn)黨結(jié)合從嚴治黨要求和自身實踐經(jīng)驗制定出來的，不僅完善了黨內(nèi)法規(guī)制度，也為十八大之后黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)奠定了重要的基礎(chǔ)。

十八大以來，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人針對新時代黨的建設(shè)面臨的情況和問題提出全面從嚴治黨的思想。中共十九大報告強調(diào)要“推動全面從嚴治黨向縱深發(fā)展”。[4]26習(xí)近平非常重視發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度在管黨治黨、治國執(zhí)政中的作用。2014年，他提出制度治黨的思想，提出要“做到用制度管權(quán)管事管人”。[5]95

全面從嚴治黨必須把紀律挺在前面，把黨規(guī)黨紀嚴起來，真正做到紀嚴于法。但是，在過去的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，這一點做得還不夠好，正如2015年王岐山在《堅持高標準 守住底線 推進全面從嚴治黨制度創(chuàng)新》一文中所指出的，還存在把“黨內(nèi)規(guī)則混同于國家法律，黨規(guī)黨紀套用‘法言法語’”，“在實踐中管黨治黨不是以紀律為尺子，而是以法律為依據(jù)”[6]等問題。正因為如此，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人立足于“黨紀嚴于國法”的標準和要求，發(fā)布了一系列與全面從嚴治黨相適應(yīng)的新法規(guī)，同時結(jié)合全面從嚴治黨新要求，對原有的黨內(nèi)法規(guī)制度進行了修訂和完善：一是出臺了一系列與全面從嚴治黨相適應(yīng)的新的黨內(nèi)法規(guī)制度。如針對新時代黨的作風(fēng)建設(shè)面臨的問題，2012年12月，中共中央政治局審議通過了《十八屆中央政治局關(guān)于改進工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》；為了強化對“裸官”治理，2014年12月，中組部印發(fā)了《配偶已移居國(境)外的國家工作人員任職崗位管理辦法》；為了強化黨的問責(zé)工作，2016年7月，中紀委印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》，等等。二是對原有的黨內(nèi)法規(guī)制度進行了修訂。2015年發(fā)布了新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》，它被稱之為改革開放以來最全最嚴的黨紀。2016年中共十八屆六中全會發(fā)布了兩部新修訂黨內(nèi)法規(guī)制度，即《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》和《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》。

二、以法治思維統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，統(tǒng)籌推進依規(guī)治黨與依法治國

堅持以法治思維統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅要求黨內(nèi)法規(guī)制度自身符合法律規(guī)范的一般要求，包括黨內(nèi)法規(guī)文本的規(guī)范，如法規(guī)名稱、表述方式、等級效力、解釋機關(guān)、生效日期等等。同時，還要求注重統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)與國家法律、依規(guī)治黨和依法治國之間的關(guān)系。

改革開放以來，黨內(nèi)法規(guī)制度在文本上和內(nèi)容上有一個逐步完善的過程，并且隨著法治思維逐步樹立，黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)與依法治國建設(shè)的互動格局開始顯現(xiàn)。在改革開放之初，中國共產(chǎn)黨人雖然意識到民主法制的重要性，但不少黨內(nèi)法規(guī)制度離“法”的要求還有一定的距離。表現(xiàn)為：一是同一主題、同一位階的法規(guī)形式不統(tǒng)一。既存在著大量的以《通知》《意見》發(fā)布的文件，也存在著《條例》《規(guī)定》形式存在的黨內(nèi)法規(guī)。尤其是同一主題，同一位階的黨內(nèi)法規(guī)制度，有的具有明顯的政策偏向，有的是以嚴格黨內(nèi)法規(guī)形式出現(xiàn)的。二是黨內(nèi)法規(guī)文本上存在不完善的地方。如1985年中共中央辦公廳發(fā)布的《關(guān)于中央文件印發(fā)、閱讀和管理辦法》、1987年中紀委發(fā)布的《關(guān)于對黨員干部加強黨內(nèi)紀律監(jiān)督的若干規(guī)定(試行)》等都不符合黨內(nèi)法規(guī)需要采用條款形式表述的要求。三是黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容上也存在著不完善的地方。以1979年發(fā)布的《關(guān)于高級干部生活待遇的若干規(guī)定》為例，它對高級領(lǐng)導(dǎo)干部出行交通工具、服務(wù)人員的配備等都作了規(guī)定，但對于違反《規(guī)定》的處罰措施卻沒有。實際上，這一時期不少其他黨內(nèi)法規(guī)也存在類似的問題。這顯然不利于黨內(nèi)法規(guī)的貫徹落實。為此，1990年7月，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》,對黨內(nèi)法規(guī)的名稱、適用范圍等都作了規(guī)定。之后，黨內(nèi)法規(guī)增強了規(guī)范性。

在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系上，鄧小平指出：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！盵3]147這一時期，中國共產(chǎn)黨人已經(jīng)有意識地將黨內(nèi)法規(guī)與國家法律法規(guī)相對接。如在干部任免上,中央組織部1983年發(fā)布了《關(guān)于任免國家機關(guān)和其他行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)必須按照法律程序和有關(guān)規(guī)定辦理的通知》。1992年中共十四大將“黨內(nèi)法規(guī)”一詞正式寫入黨章。1997年中共十五大政治報告將“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫入其中。1999年全國人大二次會議將“實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”寫進憲法。這是中國政治發(fā)展史上一件里程碑的事件。

20世紀90年代之后，盡管中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》，但在實踐中并沒有得到完全的貫徹落實。以1994年中共中央組織部發(fā)布的《關(guān)于加強黨員流動中組織關(guān)系管理的暫行規(guī)定》為例，它雖然是以黨內(nèi)法規(guī)形式發(fā)布的，但并沒有明確具體的生效日期。不僅如此，這一時期也存在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的現(xiàn)象。如1982年《憲法》第104條規(guī)定，“縣級以上的地方各級人民代表大會常務(wù)委員會討論、決定本行政區(qū)域內(nèi)各方面工作的重大事項”。而《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例(試行)》(中共中央，1996)也將“對本地區(qū)的重大問題作出決策”作為黨的地方各級委員會的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)之一。這樣，在地方重大問題的決策權(quán)上，同時出現(xiàn)了兩大不同主體，造成了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律之間的沖突。

十六大之后，以胡錦濤為代表的中國共產(chǎn)黨人在注重黨內(nèi)法規(guī)自身建設(shè)的同時，更加重視統(tǒng)籌依規(guī)治黨與依法治國的關(guān)系。2006年，胡錦濤在中紀委十六屆六次全會上指出：“既要重視黨內(nèi)法規(guī)制度的建立健全又注意與國家法律的協(xié)調(diào)配合?！盵7]182在反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)上，為了促進黨內(nèi)法規(guī)與國家法律協(xié)調(diào)，2008年中共中央發(fā)布的《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2008-2012年工作規(guī)劃》指出：“適時將經(jīng)過實踐檢驗的反腐倡廉具體制度和有效做法上升為國家法律法規(guī)?！盵8]432

十八大以來，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人更加重視以法治思維統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)。2013年，中共中央印發(fā)了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》，它被稱為黨內(nèi)法規(guī)的立法法，無論對于保證黨內(nèi)法規(guī)自身的科學(xué)性，還是對于法治化國家建設(shè)都具有重要的意義。在此基礎(chǔ)上，2014年，中共十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》將“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”確立為全面依法治國總目標的重要內(nèi)容，在中國法治史上第一次將黨內(nèi)法規(guī)制度體系與國家法律法規(guī)體系并列起來，一起作為管黨治黨、治國執(zhí)政的基本方式，“推動中國法治現(xiàn)代化進程邁入一個新的歷史起點”。[9]432在中共十九大報告中，習(xí)近平再次強調(diào)：“堅持依法治國和以德治國相結(jié)合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一?！盵4]22

總之，黨內(nèi)法規(guī)和法治化國家建設(shè)是相輔相成、相互促進的。以法治思維統(tǒng)領(lǐng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，不僅要求黨內(nèi)法規(guī)自身符合“法”的規(guī)范的一般要求，而且要注重統(tǒng)籌黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)與依法治國之間關(guān)系，通過黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)夯實法治國家基礎(chǔ)，通過全面推進依法治國營造良好黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)環(huán)境。在推進新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中，要注意做到“兩手抓”，并且“兩手”都要硬，形成黨內(nèi)法規(guī)制度與國家法律法規(guī)、依規(guī)治黨和全面依法治國，相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

三、豐富完善黨內(nèi)法規(guī)制度，增強黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)性

黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的過程就是針對不同時期黨的建設(shè)面臨新情況、新問題，制定、修訂和完善黨內(nèi)法規(guī)制度的過程，是黨內(nèi)法規(guī)制度在“量”上不斷豐富，覆蓋面不斷拓展的過程，同時也是“體系化”意識逐步增強的過程。改革開放初期黨注重建章立制，發(fā)布了一系列與從嚴治黨要求相適應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)制度，但“體系”意識還是較為缺乏的。如針對當(dāng)時黨政機關(guān)和黨政機關(guān)干部經(jīng)商、辦企業(yè)的現(xiàn)象，為了規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部行為，加強黨風(fēng)廉政建設(shè)，發(fā)布了一系列黨內(nèi)法規(guī)制度，但從表1可以看出，相關(guān)的規(guī)定存在很大的差別，不同黨內(nèi)法規(guī)之間存在沖突現(xiàn)象，導(dǎo)致適用標準的混亂。

表1 改革開放初期關(guān)于黨政機關(guān)和黨政干部經(jīng)商、辦企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)制度

中共十四大之后，黨注意到要從體系化高度推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)。如在反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)制度方面，江澤民強調(diào)要做到“標本兼治，綜合治理”。中共十六大報告指出：“一定要把思想建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)有機結(jié)合起來，把制度建設(shè)貫穿其中，既立足于做好經(jīng)常性工作，又抓緊解決存在的突出問題?！盵10]621中共十六大之后，以胡錦濤為代表的中國共產(chǎn)黨人進一步強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的重要性，指出要：“構(gòu)建內(nèi)容協(xié)調(diào)、程序嚴密、配套完備、有效管用的制度體系?！盵11]

這一時期黨內(nèi)法規(guī)在縱向上得到推進，不僅發(fā)布了一系列的基礎(chǔ)性黨內(nèi)法規(guī)制度，而且更加注重細化黨內(nèi)法規(guī)制度，注重建立與基礎(chǔ)性法規(guī)制度相配套的法規(guī)制度。如為保證《黨政干部選拔任用條例》(2002)貫徹落實，2010年中共中央辦公廳發(fā)布了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法(試行)》。為了保證《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003)的貫徹落實，發(fā)布了《關(guān)于進一步加強和改進輿論監(jiān)督工作的意見》(2005)、《關(guān)于對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部進行誡勉談話和函詢的暫行辦法》(2005)等等。黨內(nèi)法規(guī)制度覆蓋的面也進一步向基層延伸。如在組織法規(guī)制度方面，這一時期就發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》(1998年發(fā)布、2010修訂)、《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)校基層組織工作條例》(1996年發(fā)布，2010修訂)等等。

十八大以來，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人更加注重完善黨內(nèi)法規(guī)制度，不僅出臺一系列實踐亟需的基礎(chǔ)性的黨內(nèi)法規(guī)制度，“制定和修訂了近80部黨內(nèi)法規(guī)制度，超過現(xiàn)有黨內(nèi)法規(guī)的40%”。[12]更為重要是，這一時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)更加注重頂層設(shè)計，黨內(nèi)法規(guī)制度體系化建設(shè)步伐明顯加快，主要表現(xiàn)為：

首先，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)劃工作大大推進。中共十八屆三中全會后不久，中共中央就發(fā)布了《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要(2013-2017年)》。2017年6月，中共中央又印發(fā)了《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》,對新時代黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)作了系統(tǒng)的部署，提出：“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)保障體系?！笨傊?，這一時期，中國共產(chǎn)黨人在推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)中更加注重統(tǒng)籌謀劃，注重整體推進，從而把階段性任務(wù)與戰(zhàn)略性目標結(jié)合起來，進一步推進了黨內(nèi)法規(guī)的體系化建設(shè)。

其次，完善黨內(nèi)法規(guī)備案制度。規(guī)范黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案工作，是防止黨內(nèi)法規(guī)制度之間，以及黨內(nèi)法規(guī)與國家法律沖突的重要方面。1990年發(fā)布的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》就對黨內(nèi)法規(guī)的備案工作作了規(guī)定，但是當(dāng)時沒有得到很好地執(zhí)行。十八大之后，隨著黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)推進，黨內(nèi)法規(guī)備案工作重要性進一步凸顯。2013年中共中央辦公廳發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》，要求對備案的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進行審查，并規(guī)定了審查的內(nèi)容，如是否同黨章和黨的理論、路線、方針、政策相抵觸；是否同憲法和法律不一致，等等?！兑?guī)定》對于防止黨內(nèi)法規(guī)之間的沖突無疑具有重要的意義，也標志著以黨章為基礎(chǔ)、以民主集中制為核心的黨內(nèi)法規(guī)制度體系更加完備。

第三，完善黨內(nèi)法規(guī)清理機制。長期以來，黨內(nèi)法規(guī)的清理機制沒有建立起來，這也是制約黨內(nèi)法規(guī)體系化建設(shè)的重要原因。十八大前后，中央開展了大規(guī)模的黨內(nèi)法規(guī)清理工作。至2014年12月，“經(jīng)過清理，1178件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，322件被廢止、369件被宣布失效……通過清理，摸清了中央黨內(nèi)法規(guī)制度的家底，一攬子解決了黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致問題”。[13]

總之，增強黨內(nèi)法規(guī)制度“存量”是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的基礎(chǔ)。不過，在黨內(nèi)法規(guī)制度“量”增長的同時，要注重從體系高度，構(gòu)建內(nèi)容科學(xué)、結(jié)構(gòu)合理、內(nèi)在統(tǒng)一的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。改革開放之初,黨內(nèi)法規(guī)制度具有明顯的“因應(yīng)”式特點，不同黨內(nèi)法規(guī)制度存在沖突問題在所難免。隨著黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)推進，中國共產(chǎn)黨人的法規(guī)制度體系意識也逐步增強，并且注重從體系高度拓展黨內(nèi)法規(guī)制度的覆蓋面。十八大以來，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人更加注重黨內(nèi)法規(guī)制度的頂層設(shè)計，從多方面入手，提高黨內(nèi)法規(guī)制度體系協(xié)調(diào)性，這對于增強黨內(nèi)法規(guī)制度之間“合力”，保證黨內(nèi)法規(guī)制度有效運作具有重要的意義。

四、完善黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)宣傳機制，提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力尤其需要提高廣大黨員尤其是黨的領(lǐng)導(dǎo)干部的法規(guī)制度意識，強化制度執(zhí)行監(jiān)督力度。改革開放之初，為了加強黨員教育，1983年2月中共中央《關(guān)于加強黨員教育工作的通知》要求在全黨加強以新黨章為主要內(nèi)容的黨員教育。1987年1月13日，中央紀律檢查委員會發(fā)布《關(guān)于共產(chǎn)黨員必須嚴格遵守黨章的通知》，規(guī)定：“各級黨的組織要認真組織全體黨員學(xué)習(xí)黨章，嚴格執(zhí)行黨章的各項規(guī)定，并向黨員重申黨的政治紀律?！盵14]332這一時期以鄧小平為代表的中國共產(chǎn)黨人非常重視紀律檢查機關(guān)在維護黨內(nèi)法規(guī)制度方面的作用。如十二大黨章規(guī)定，中央和各級地方紀委均由相應(yīng)的黨的代表大會選舉產(chǎn)生，使各級紀委的政治地位得以大大提高。

但是，這一時期黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實不到位的問題也是比較明顯的。較為典型的就是不同黨內(nèi)法規(guī)制度對同一類問題重復(fù)作出規(guī)定，除了上述列舉的發(fā)布了諸多的關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)商、辦企業(yè)黨內(nèi)法規(guī)制度之外，還表現(xiàn)在其他很多領(lǐng)域。如關(guān)于公款旅游問題，就有《關(guān)于解決當(dāng)前機關(guān)作風(fēng)中幾個嚴重問題的通知》(1985)、《關(guān)于簡化各級領(lǐng)導(dǎo)干部外出活動接待工作的若干規(guī)定》(1986)、《關(guān)于堅決制止干部用公款旅游的通知》(1986)等等。之所以出現(xiàn)這種現(xiàn)象，除了與這一時期黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)缺乏規(guī)劃有關(guān)，也與黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實不到位，由此導(dǎo)致以發(fā)布新的黨內(nèi)法規(guī)制度彌補原有的法規(guī)制度未落實的問題。

中共十四大之后，以江澤民為代表的中國共產(chǎn)黨人為促進黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實，采取了一系列措施。在紀檢監(jiān)察體制方面，1993年5月，紀檢監(jiān)察機關(guān)合署辦公體制正式確立。同時，為了保證黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實，1996年，中紀委還發(fā)布了《關(guān)于建立巡視制度的試行辦法》，這也是中國共產(chǎn)黨執(zhí)政之后，為推進黨內(nèi)監(jiān)督，第一次以黨內(nèi)法規(guī)的形式對巡視工作作出規(guī)定。

中共十六大之后，以胡錦濤為代表的中國共產(chǎn)黨人高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。2005年，胡錦濤在中紀委第五次全體會議上指出要解決“制度不落實、執(zhí)行不得力的問題”[5]599。為此，發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》(2003)、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》(2003修訂)，強化了黨的巡視工作，尤其是2009年7 月，中共中央發(fā)布了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》，標志著黨內(nèi)巡視法規(guī)制度進入發(fā)展的新時期、新階段。

中共十八大之后，針對黨在新時期面臨的新情況、新問題，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人更加重視黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹落實。2013年6月，習(xí)近平指出：“堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為?！盵15]318之后，他多次強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實的重要性。從具體實踐來看，十八大以來，為了推進黨內(nèi)法規(guī)制度落實，黨采取了一系列措施：

第一，強化黨內(nèi)法規(guī)制度學(xué)習(xí)，完善學(xué)習(xí)機制。十八大之后，為了加強黨的思想建設(shè)，提高廣大黨員紀律意識、制度意識，開展了 “兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育活動，通過專門學(xué)習(xí)黨章黨規(guī)，進一步促進了廣大黨員、干部進一步了解黨內(nèi)法規(guī)制度的學(xué)習(xí)和認識。不僅如此， 2017年3月，中共中央辦公廳專門印發(fā)《關(guān)于推進“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化的意見》，《意見》要求：“把組織開展‘兩學(xué)一做’學(xué)習(xí)教育情況納入各級黨組織黨建工作考核的重要內(nèi)容?！敝?，各地方也制定了相應(yīng)的實施方案，這對于黨內(nèi)法規(guī)制度意識的培育，推進全面從嚴治黨無疑具有重要的意義。

第二，強化巡視，加大違紀行為懲處力度。黨內(nèi)巡視是全面從嚴治黨的利器。十八大之后，黨的巡視工作不斷在創(chuàng)新中向縱深發(fā)展，為了保證巡視工作的常態(tài)化、制度化，2015年正式出臺了《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》，2017年7月又對《條例》進行了修訂，進一步促進巡視制度的科學(xué)化。十八大之后，巡視工作在思路、方式上都大大創(chuàng)新，綜合運用常規(guī)巡視、專項巡視、機動巡視以及巡視“回頭看”等形式，切實發(fā)揮巡視震懾作用，維護黨內(nèi)法規(guī)制度權(quán)威性和嚴肅性。

第三，進一步強化黨內(nèi)監(jiān)督，推動紀委切實履行執(zhí)紀問責(zé)的責(zé)任。黨的紀檢機關(guān)作為執(zhí)紀問責(zé)的專門機關(guān)，對于保證黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實具有極為重要的作用。十八大之后，針對長期以來紀委獨立性權(quán)威性不足的問題，中共十八屆三中全會提出“兩個為主”的紀檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革思路，即“查辦腐敗案件以上級紀委領(lǐng)導(dǎo)為主”，“各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。[16]2014年6月30日，中共中央政治局審議通過了《黨的紀律檢查體制改革實施方案》，強調(diào)“兩個為主”的紀檢領(lǐng)導(dǎo)體制改革思路。在此基礎(chǔ)上，2016年中共十八屆六中全會通過新修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》，以監(jiān)督責(zé)任為主軸，針對不同主體，明確監(jiān)督職責(zé)，建立了具體制度，同時明確紀委的執(zhí)紀問責(zé)責(zé)任，為新時代開展黨內(nèi)監(jiān)督奠定法規(guī)制度基礎(chǔ)。

總之，黨內(nèi)法規(guī)制度的權(quán)威性來自于其在實踐中的落實效應(yīng)，黨內(nèi)法規(guī)制度在經(jīng)歷“量”的擴張之后，應(yīng)該將重點放在“質(zhì)”的提升上，提高黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行力。改革開放40年來，中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)經(jīng)歷了從注重建章立制到強調(diào)制度執(zhí)行力的嬗變過程。改革開放之初，面對全新的環(huán)境，黨內(nèi)法規(guī)制度的首要任務(wù)是改革不合理的黨內(nèi)法規(guī)制度本身，豐富黨內(nèi)法規(guī)制度“存量”，但沒有很好地平衡黨內(nèi)法規(guī)制度“量”增長和執(zhí)行的關(guān)系。之后，隨著改革的深化，中國共產(chǎn)黨人為保證黨內(nèi)法規(guī)制度貫徹落實采取了一系列的舉措。中共十八大之后，在全面從嚴治黨的推進中，以習(xí)近平為代表的中國共產(chǎn)黨人通過構(gòu)建常態(tài)化黨內(nèi)法規(guī)學(xué)習(xí)機制，加大巡視力度，加強執(zhí)紀監(jiān)督等多種措施，建立健全黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行機制?！包h內(nèi)法規(guī)建設(shè)和全面從嚴治黨呈現(xiàn)出一種共向發(fā)展趨勢?！盵17]一方面，全面從嚴治黨是黨內(nèi)法規(guī)制度的總要求，全面從嚴治黨的實踐為創(chuàng)新黨內(nèi)法規(guī)制度奠定了堅實基礎(chǔ)；另一方面黨內(nèi)法規(guī)制度是全面從嚴治黨的保障，黨內(nèi)法規(guī)制度的有效運作是全面從嚴治黨的關(guān)鍵。

改革開放40年來，中國共產(chǎn)黨對黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)探索是多方面的，在此期間取得的經(jīng)驗也絕不僅僅局限于上述所總結(jié)的四條經(jīng)驗，還包括諸如思想建設(shè)與制度建設(shè)相結(jié)合；注重實體性法規(guī)制度和程序性法規(guī)制度的有機統(tǒng)一，等等。本文重點闡述上述四條經(jīng)驗，主要因為它們反映了改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)努力的四個基本方面，并貫穿于改革開放以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的全過程，同時也是未來推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)努力的方向。新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)需要在上述四個基本經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合新時代黨的建設(shè)實際需要，采取更加多樣化的舉措，提高黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的綜合效應(yīng)。

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