李俊儀，楊 鈞，唐大鵬，4（副教授）

一、問題的提出

黨的十九大報(bào)告提出“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績效管理”，為進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理指明了方向。財(cái)政是政府行使公共權(quán)力、履行公共義務(wù)的基礎(chǔ)，財(cái)政民主是公共權(quán)力運(yùn)行民主化在財(cái)政領(lǐng)域的表現(xiàn)，環(huán)境、教育、農(nóng)村社會(huì)保障制度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展等問題既是重大的社會(huì)問題，又是財(cái)政資源的再分配問題[1]。預(yù)算作為財(cái)政活動(dòng)的主線貫穿政府各業(yè)務(wù)活動(dòng)的始終，是保證公共資金高效使用，加強(qiáng)各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)管控的有效手段。人民代表大會(huì)（以下簡稱“人大”）及其常務(wù)委員會(huì)（以下簡稱“常委會(huì)”）作為代表公民行使最高權(quán)力的機(jī)構(gòu)，其內(nèi)設(shè)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)專司重大財(cái)經(jīng)政策審議、預(yù)決算及其調(diào)整方案審查、預(yù)算執(zhí)行（效果）監(jiān)督等職權(quán)，是監(jiān)督預(yù)算管理的重要責(zé)任主體[2]?！稇椃ā焚x予人大審查、批準(zhǔn)預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況報(bào)告的權(quán)力，賦予常委會(huì)審查、批準(zhǔn)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃及國家預(yù)算在執(zhí)行過程中所必須做出部分調(diào)整方案的權(quán)力。同時(shí)，《組織法》和《預(yù)算法》修正案也規(guī)定了人大在預(yù)算監(jiān)督中的責(zé)任和義務(wù)，人大積極履行預(yù)算監(jiān)督責(zé)任是依法治國的重要體現(xiàn)。加強(qiáng)地方人大預(yù)算監(jiān)督不僅有助于深化預(yù)算改革，而且有助于進(jìn)一步完善人民代表大會(huì)制度和提高社會(huì)主義民主水平[3]。

然而，由于缺乏實(shí)質(zhì)性的監(jiān)督手段，目前人大在實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的過程中面臨諸多約束與困難。在人代會(huì)召開期間，能夠用于預(yù)算審查的時(shí)間很短，且在人代會(huì)審批階段預(yù)算已經(jīng)基本定型，而《預(yù)算法》并未賦予人大代表預(yù)算修正權(quán)，所以依靠人代會(huì)審批加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督管理難以實(shí)現(xiàn)。在預(yù)算監(jiān)督的其他階段，出于監(jiān)督范圍不全面、預(yù)算信息粗略、剛性手段不足等原因，預(yù)算監(jiān)督大多流于形式，未能真正發(fā)揮人大在預(yù)算資金分配與執(zhí)行過程中的重要監(jiān)督作用。人大監(jiān)督不到位造成的財(cái)政資金運(yùn)作過程中民主監(jiān)督的缺失很可能導(dǎo)致資金使用偏離最初目標(biāo)，降低政府提供公共服務(wù)的效率和效果。因此，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督職能，完善預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，是落實(shí)各項(xiàng)政策法規(guī)、全面加強(qiáng)預(yù)算管理的必行之路。

在《預(yù)算法》貫徹執(zhí)行的背景下，內(nèi)部控制逐步成為我國政府踐行反腐倡廉要求、推進(jìn)國家治理和依法治國、強(qiáng)化財(cái)稅體制機(jī)制改革的重要抓手[4]。十八屆四中全會(huì)要求“對(duì)財(cái)政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實(shí)行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)、定期輪崗，強(qiáng)化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用”，提出推動(dòng)內(nèi)部控制“三分一輪一流程”建設(shè)以實(shí)現(xiàn)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力的管控?！叭忠惠喴涣鞒獭蓖ㄟ^明確業(yè)務(wù)活動(dòng)事項(xiàng)、細(xì)化職能責(zé)任分工、界定責(zé)任主體歸屬、壓縮權(quán)力尋租空間、固化事財(cái)匹配規(guī)則，為提高政府公信力提供了具體路徑[5]。黨的十九屆三中全會(huì)進(jìn)一步指出要“加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，全面推行政府部門權(quán)責(zé)清單制度，規(guī)范和約束履職行為，讓權(quán)力在陽光下運(yùn)行”。內(nèi)部控制不僅是預(yù)算單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部權(quán)力制衡的保障，同時(shí)也為外部對(duì)預(yù)算單位的監(jiān)督提供了基礎(chǔ)。

因此，本文從人大預(yù)算監(jiān)督的角度出發(fā)，分析我國人大預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算單位內(nèi)部控制的內(nèi)在聯(lián)系，創(chuàng)新性地提出人大預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)內(nèi)部控制“三分一輪一流程”建設(shè)的路徑，以期為強(qiáng)化預(yù)算管理、提升公共服務(wù)效益提供借鑒。

二、人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)的內(nèi)在關(guān)系

預(yù)算單位預(yù)算管理的過程同時(shí)也是內(nèi)部控制的過程。推動(dòng)并監(jiān)督內(nèi)部控制建設(shè)是人大滿足預(yù)算監(jiān)督法律要求、積極行使法定職權(quán)的體現(xiàn)。

1.人大推動(dòng)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)的天然優(yōu)勢。目前，我國內(nèi)部控制建設(shè)基本已經(jīng)形成由人大、財(cái)政、審計(jì)與監(jiān)察部門、上級(jí)政府部門以及資金主管部門四股力量共同推動(dòng)的趨勢（如圖1所示）。人大作為我國立法機(jī)構(gòu)，在國家機(jī)構(gòu)中擁有至高無上的法律地位，在推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)方面具有天然的優(yōu)勢。其優(yōu)勢具體在于：

第一，人大強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的趨勢與全面推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的要求內(nèi)在一致。目前，人大預(yù)算監(jiān)督領(lǐng)域從預(yù)決算審批不斷向縱深延伸，力爭將資金流轉(zhuǎn)全過程納入預(yù)算監(jiān)督范圍。內(nèi)部控制建設(shè)以預(yù)算為主線，以資金管控為核心，覆蓋各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的始終，正契合了人大預(yù)算監(jiān)督向全過程、全口徑發(fā)展的思想。通過推動(dòng)和監(jiān)督預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算管理的全面管控，是人大創(chuàng)新管理方法的重要體現(xiàn)。以內(nèi)部控制為抓手開展預(yù)算監(jiān)督工作，能夠充分發(fā)揮預(yù)算單位內(nèi)部能動(dòng)作用，增強(qiáng)人大與預(yù)算單位之間的協(xié)調(diào)配合，提高預(yù)算監(jiān)督的效率、效果。

第二，相比于其他政府部門，人大具有更加良好的民主性和獨(dú)立性。人大代表公眾對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，具有更加堅(jiān)實(shí)的民眾基礎(chǔ)，人大對(duì)于內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)結(jié)果更能夠反映民眾對(duì)于公共服務(wù)的訴求，體現(xiàn)政府為人民服務(wù)的初衷。且人大基本不參與財(cái)政資金的管理行為，避免了自管自監(jiān)所帶來的主觀局限性。因此，由人大推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)具有更強(qiáng)的公信力。

第三，人大能夠獲取廣泛的民主力量，使內(nèi)部控制建設(shè)與評(píng)價(jià)監(jiān)督更具專業(yè)性。內(nèi)部控制建設(shè)包括預(yù)算、收支、采購、合同、基建、資產(chǎn)六大業(yè)務(wù)及各項(xiàng)特色業(yè)務(wù)，具有極強(qiáng)的專業(yè)性。人大常委會(huì)內(nèi)設(shè)各專門委員會(huì)，能夠廣泛聯(lián)系社會(huì)智庫的力量，推動(dòng)建立符合法律法規(guī)與內(nèi)部實(shí)際需求的內(nèi)部控制體系，為預(yù)算監(jiān)督提供更加良好的環(huán)境基礎(chǔ)。

圖1 預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)推動(dòng)體系

由人大主導(dǎo)推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)不僅能直接體現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的價(jià)值目標(biāo)，同時(shí)也有助于協(xié)調(diào)各方優(yōu)勢力量，形成四位一體的全面推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的力量體系。財(cái)政部門在推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)的過程中具有較強(qiáng)的組織能力，能夠全面掌握各預(yù)算單位的資金信息，對(duì)財(cái)政資金使用合規(guī)性進(jìn)行監(jiān)督，但財(cái)政部門對(duì)內(nèi)部控制的關(guān)注集中于資金管理，對(duì)各個(gè)部門的專業(yè)領(lǐng)域了解不足。審計(jì)部門與監(jiān)察部門具有較強(qiáng)的強(qiáng)制力，能夠促進(jìn)內(nèi)部控制的結(jié)果應(yīng)用與持續(xù)優(yōu)化，但審計(jì)部門與監(jiān)督部門更側(cè)重于事后監(jiān)督，缺乏對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)控制的全面性與及時(shí)性。上級(jí)政府部門與資金主管部門具有較強(qiáng)的執(zhí)行力，能夠系統(tǒng)地推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)，但上級(jí)政府部門同樣缺乏專業(yè)性，且上級(jí)政府部門與資金主管部門對(duì)內(nèi)部控制的推動(dòng)均屬于政府系統(tǒng)內(nèi)部動(dòng)力，缺乏公信力。人大兼具組織能力與公信力，能夠全面推動(dòng)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)，在資金使用的各個(gè)階段向財(cái)政、審計(jì)與監(jiān)察部門反饋專業(yè)信息，提高預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督的溝通效率；同時(shí)，通過聯(lián)系社會(huì)智庫并結(jié)合廣泛的公眾意見，提升預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)的公信力，從根本上體現(xiàn)內(nèi)部控制服務(wù)于人民的初衷。

2.人大預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算單位內(nèi)部控制業(yè)務(wù)高度協(xié)同。人大預(yù)算監(jiān)督主要包含對(duì)預(yù)算編制的事前監(jiān)督、對(duì)預(yù)算執(zhí)行的事中監(jiān)督以及對(duì)審計(jì)與決算審查的事后監(jiān)督。其中，對(duì)預(yù)算編制的監(jiān)督包括提前介入、初步審查和人代會(huì)審批三個(gè)階段。人大預(yù)算監(jiān)督的各個(gè)階段與內(nèi)部控制各業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)聯(lián)系緊密、相互協(xié)同（如圖2所示）。預(yù)算編制監(jiān)督對(duì)接內(nèi)部控制預(yù)算業(yè)務(wù)，監(jiān)督預(yù)算編制的過程與結(jié)果；預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督對(duì)接內(nèi)部控制的全部六大業(yè)務(wù)，對(duì)預(yù)算變更、收支、采購、基建業(yè)務(wù)的執(zhí)行到合同的管理、資產(chǎn)的形成整個(gè)業(yè)務(wù)閉環(huán)的管理進(jìn)行監(jiān)控；審計(jì)與決算監(jiān)督是對(duì)業(yè)務(wù)閉環(huán)的反向追溯監(jiān)督。三個(gè)階段的監(jiān)督同內(nèi)部控制相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了對(duì)預(yù)算業(yè)務(wù)的全過程管控。

第一，人大預(yù)算編制監(jiān)督與內(nèi)部控制預(yù)算業(yè)務(wù)管理相輔相成。人大在預(yù)算編制監(jiān)督階段主要通過了解預(yù)算編制的依據(jù)、方法以及重點(diǎn)支出項(xiàng)目判斷資金分配是否合理、是否符合人民群眾的需求。人大監(jiān)督要求預(yù)算單位在預(yù)算編制過程中明確事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配，實(shí)行精細(xì)化預(yù)算管理，避免出現(xiàn)資金浪費(fèi)或財(cái)力不支等情況。

圖2 人大預(yù)算監(jiān)督與內(nèi)部控制業(yè)務(wù)對(duì)接關(guān)系

第二，人大預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督是保障人代會(huì)預(yù)算審批權(quán)威性的關(guān)鍵步驟，涉及內(nèi)部控制各項(xiàng)業(yè)務(wù)的管理。首先，在預(yù)算資金批復(fù)后，預(yù)算單位需根據(jù)批復(fù)情況將預(yù)算金額分解到各責(zé)任部門與負(fù)責(zé)人，確保資金使用責(zé)任明確。對(duì)于需要進(jìn)行預(yù)算變更的項(xiàng)目，應(yīng)明確變更理由及相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。其次，在預(yù)算執(zhí)行階段，單位應(yīng)制定相應(yīng)的制度保證流程合法合規(guī)，將財(cái)政資金真正落實(shí)于為人民服務(wù)。這一過程不僅要管控收入與支出是否按照相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，還應(yīng)將收支、采購與合同管理相互結(jié)合，通過部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制將業(yè)務(wù)運(yùn)行與財(cái)務(wù)管理融合，建立一體化的內(nèi)部控制體系。內(nèi)部控制中的建設(shè)項(xiàng)目管理是預(yù)算監(jiān)督中重大預(yù)算項(xiàng)目監(jiān)督的一種，通過對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)、概預(yù)算、招投標(biāo)、實(shí)施與變更、資金支付、竣工決算等過程的監(jiān)督，確保建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算嚴(yán)格執(zhí)行是人大預(yù)算監(jiān)督的重要工作之一。再次，財(cái)務(wù)部門應(yīng)定期進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行分析工作，匯報(bào)執(zhí)行情況，督促各業(yè)務(wù)事項(xiàng)按時(shí)開展。最后，財(cái)政資金支出形成費(fèi)用或資產(chǎn)。預(yù)算單位應(yīng)加強(qiáng)對(duì)資產(chǎn)配置、使用、維修、處置的管理，在不違反相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的情況下為各項(xiàng)工作的正常開展提供保障，并且定期進(jìn)行資產(chǎn)清查盤點(diǎn)，保證國有資產(chǎn)安全。

第三，審計(jì)與決算監(jiān)督是對(duì)內(nèi)部控制各項(xiàng)業(yè)務(wù)流程的追溯倒查，既強(qiáng)化了人大預(yù)算監(jiān)督權(quán)的強(qiáng)制性，同時(shí)也是對(duì)內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督。人大對(duì)決算與績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督與單位自身管理相互協(xié)同，共同促進(jìn)決算與績效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用。同時(shí)，審計(jì)與決算監(jiān)督追溯的難易程度體現(xiàn)了預(yù)算單位對(duì)于自身過去情況同時(shí)也是單位現(xiàn)狀的掌握程度，反映了預(yù)算單位是否具有進(jìn)行科學(xué)合理的績效評(píng)價(jià)的能力。人大在審計(jì)監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的問題與人大在審計(jì)過程中遇到的困難，均反映了預(yù)算單位當(dāng)前內(nèi)部控制的不足之處。預(yù)算單位應(yīng)依據(jù)人大的監(jiān)督整改意見，持續(xù)完善內(nèi)部控制體系。

第四，內(nèi)部控制對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的管控、審計(jì)與決算監(jiān)督將進(jìn)一步強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督的提前介入。各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理與績效評(píng)價(jià)所反饋的信息是預(yù)算單位以后年度編制預(yù)算的依據(jù)?？茖W(xué)合理的管控體系和精細(xì)化的信息采集能夠使預(yù)算編制論證更加充分，編制科目更加細(xì)化，為人大監(jiān)督在預(yù)算編制全過程的嵌入奠定基礎(chǔ)。

三、人民代表大會(huì)預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)的路徑

政治問責(zé)包含三個(gè)基本要素：信息、對(duì)話與強(qiáng)制[6]，這三個(gè)要素也是人大實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的關(guān)鍵。人大預(yù)算監(jiān)督通過這三個(gè)要素的要求為內(nèi)部控制建設(shè)提供動(dòng)力，督促預(yù)算單位建立健全以“三分一輪一流程”為基礎(chǔ)的內(nèi)部控制體系（如圖3所示）。

圖3 人大預(yù)算監(jiān)督推動(dòng)內(nèi)部控制建設(shè)路徑

1.人大監(jiān)督專業(yè)化推動(dòng)預(yù)算單位落實(shí)分事行權(quán)的內(nèi)部控制建設(shè)。廣泛聯(lián)系社會(huì)智庫進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)督是人大實(shí)施預(yù)算監(jiān)督的主要優(yōu)勢之一，而進(jìn)行專業(yè)化監(jiān)督的前提是能夠準(zhǔn)確、及時(shí)地獲取專業(yè)信息。數(shù)據(jù)是業(yè)務(wù)過程信息傳遞的載體，能夠反映預(yù)算項(xiàng)目實(shí)施的過程和結(jié)果，但單純的數(shù)字是毫無意義的，必須將數(shù)字與具體事項(xiàng)匹配才能夠?qū)ζ浜侠硇赃M(jìn)行分析。所以要完成對(duì)從預(yù)算的編制、批復(fù)到最終績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督，人大不僅要掌握每個(gè)項(xiàng)目和科目的具體金額，還需要獲取與之相對(duì)應(yīng)的業(yè)務(wù)信息，進(jìn)而對(duì)資金使用效果進(jìn)行評(píng)判。人大在同預(yù)算單位溝通的過程中，只有明確具體事項(xiàng)的特殊性，才能夠組織相關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行溝通，了解預(yù)算單位編制預(yù)算的原則，進(jìn)而幫助其預(yù)算獲得財(cái)政部門和人民群眾的認(rèn)可。此外，對(duì)于不同類別事項(xiàng)的不同監(jiān)督需求，也要求預(yù)算單位對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行分類管控，比如：對(duì)于重大預(yù)算項(xiàng)目應(yīng)進(jìn)行全過程重點(diǎn)監(jiān)督，對(duì)于一般常規(guī)項(xiàng)目只進(jìn)行總體監(jiān)督或抽樣監(jiān)督即可；對(duì)于行政運(yùn)行類業(yè)務(wù)要嚴(yán)格控制支出過程，將經(jīng)費(fèi)在最大限度內(nèi)壓縮，而對(duì)于履職類業(yè)務(wù)，則應(yīng)將監(jiān)督的重點(diǎn)放在履職結(jié)果和公眾滿意度方面。

分事行權(quán)，即劃分支出責(zé)任，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的管理體系。內(nèi)部控制要求預(yù)算單位建立權(quán)責(zé)清單制度，明確內(nèi)部權(quán)責(zé)歸屬。各個(gè)業(yè)務(wù)部門作為預(yù)算責(zé)任主體，對(duì)預(yù)算的編制和執(zhí)行負(fù)責(zé)，同時(shí)由財(cái)務(wù)部門控制資金使用的合法合規(guī)性。在信息匯總的過程中，明確各項(xiàng)資金匯總路徑，使每個(gè)科目中的大數(shù)字能夠還原分解成細(xì)化的小數(shù)字，并與相應(yīng)作證材料匹配，為人大監(jiān)督提供更加專業(yè)化和精細(xì)化的預(yù)算信息。例如，大連市委在內(nèi)部控制建設(shè)中梳理了12個(gè)部門及其下屬機(jī)構(gòu)的職責(zé)以及21類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的165個(gè)管控要點(diǎn)，并根據(jù)業(yè)務(wù)職能劃分將預(yù)算責(zé)任落實(shí)到各部門和負(fù)責(zé)人，實(shí)現(xiàn)了事權(quán)和財(cái)權(quán)的有效匹配。同時(shí)，預(yù)算單位應(yīng)根據(jù)國家及上級(jí)部門政策要求，結(jié)合自身實(shí)際情況針對(duì)不同類別的事項(xiàng)制定細(xì)化的管理制度和流程，保證國家政策方針在微觀部門的落地，同時(shí)為人大專業(yè)化監(jiān)督提供更加詳細(xì)的依據(jù)。

2.人大監(jiān)督權(quán)威性推動(dòng)預(yù)算單位強(qiáng)化分崗設(shè)權(quán)的內(nèi)部控制建設(shè)。預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督和審計(jì)與決算監(jiān)督是增強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)威性的關(guān)鍵步驟，如果預(yù)算單位在預(yù)算執(zhí)行過程中能夠隨意調(diào)整預(yù)算方案，那么人代會(huì)審批的預(yù)算將形同虛設(shè)。在預(yù)算審批后，人大需要審查預(yù)算執(zhí)行情況是否符合預(yù)期，是否滿足了公共資金使用目標(biāo)，并采取了強(qiáng)制性措施對(duì)不當(dāng)行為進(jìn)行糾正。同時(shí)，在推進(jìn)全面預(yù)算監(jiān)督的過程中，人大正在逐步擴(kuò)大監(jiān)督口徑，將超預(yù)算收入和預(yù)算變更納入監(jiān)督范圍，加強(qiáng)預(yù)算對(duì)于預(yù)算單位資金活動(dòng)的約束力。在這一過程中，人大需要預(yù)算單位提供預(yù)算執(zhí)行過程信息，包括收入支出變動(dòng)依據(jù)以及收支業(yè)務(wù)執(zhí)行過程的憑證，以支持人大對(duì)預(yù)算變更合理性和預(yù)算執(zhí)行效果的判斷。同時(shí)，預(yù)算單位需要明確各事項(xiàng)的負(fù)責(zé)人員，使人大在對(duì)話過程中能夠明確溝通對(duì)象，保證對(duì)話的深度。

分崗設(shè)權(quán)將內(nèi)部權(quán)限劃分到崗，崗位職責(zé)匹配到人，實(shí)現(xiàn)了崗位之間權(quán)責(zé)明確、配合協(xié)調(diào)。第一，業(yè)務(wù)流程崗位化實(shí)現(xiàn)專事專辦，能夠提高預(yù)算執(zhí)行的效率、效果。目前預(yù)算單位業(yè)務(wù)涉及范圍廣、數(shù)量多，對(duì)于專業(yè)性要求較高。分崗設(shè)權(quán)能夠明確工作人員需要涉足的管理領(lǐng)域，增強(qiáng)預(yù)算單位進(jìn)行人員培訓(xùn)的針對(duì)性，提高工作人員對(duì)于特定業(yè)務(wù)的了解程度，進(jìn)而更好地實(shí)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行目標(biāo)。第二，崗位權(quán)限標(biāo)準(zhǔn)化能夠減少?zèng)Q策中主觀因素的影響，保證預(yù)算執(zhí)行合法合規(guī)。例如，大連市委內(nèi)部控制信息系統(tǒng)中，每個(gè)工作人員的賬戶均匹配相應(yīng)的崗位權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)，每項(xiàng)操作的客觀要求均被固化到信息系統(tǒng)中，使各項(xiàng)制度規(guī)定得到切實(shí)執(zhí)行。第三，崗位職責(zé)表單化能夠完整地體現(xiàn)業(yè)務(wù)執(zhí)行過程，方便對(duì)各項(xiàng)決策進(jìn)行追溯。表單既是業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的信息載體，同時(shí)也是各個(gè)簽字人員責(zé)任的體現(xiàn)。業(yè)務(wù)表單信息能夠幫助人大了解預(yù)算單位決策審批的過程和制衡機(jī)制的建立情況。同時(shí)，信息技術(shù)輔助下的電子化表單也能夠減少各主體之間的溝通成本。第四，明確崗位職責(zé)有助于強(qiáng)化考評(píng)結(jié)果應(yīng)用。人大監(jiān)督的權(quán)威性一方面體現(xiàn)在預(yù)決算的審批過程中，另一方面則體現(xiàn)在監(jiān)督結(jié)果的應(yīng)用中。預(yù)算單位根據(jù)人大預(yù)算監(jiān)督的結(jié)果采取一定的獎(jiǎng)懲措施，并將考評(píng)結(jié)果應(yīng)用落實(shí)到崗位，能夠使人大監(jiān)督在提高政府工作質(zhì)量方面發(fā)揮更加深入的作用。

3.人大監(jiān)督嚴(yán)肅性推動(dòng)預(yù)算單位訂立分級(jí)授權(quán)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)。人大預(yù)算監(jiān)督的問責(zé)機(jī)制要求預(yù)算單位明確預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性，強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)“要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，失職要問責(zé)，違法要追究，保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益”。在業(yè)務(wù)層層整合的過程中，預(yù)算單位各層級(jí)責(zé)任劃分不清晰很容易造成制度執(zhí)行選擇空間較大、出現(xiàn)問題相互推諉的情況。理清各級(jí)權(quán)責(zé)歸屬，明確事項(xiàng)追責(zé)路徑是政府加強(qiáng)內(nèi)部管理的重要任務(wù)之一。在預(yù)算單位的業(yè)務(wù)活動(dòng)中，重大預(yù)算項(xiàng)目通常關(guān)乎國計(jì)民生，是公眾對(duì)預(yù)算單位資金活動(dòng)關(guān)注的焦點(diǎn)，同時(shí)也是人大作為民意代表機(jī)關(guān)實(shí)施監(jiān)督的重點(diǎn)。因此，人大預(yù)算監(jiān)督要求預(yù)算單位對(duì)重大預(yù)算項(xiàng)目的決策進(jìn)行更加嚴(yán)格的論證和控制，切實(shí)履行相應(yīng)的責(zé)任。

分級(jí)授權(quán)體現(xiàn)了預(yù)算單位內(nèi)部管理中的重要性原則，即根據(jù)事項(xiàng)的重要程度確定審核審批流程，提高運(yùn)行效率。訂立分級(jí)授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)使預(yù)算執(zhí)行的每個(gè)經(jīng)辦人都能夠認(rèn)識(shí)到自身的責(zé)任，以更加認(rèn)真的態(tài)度對(duì)待各項(xiàng)工作。人大在進(jìn)行監(jiān)督問責(zé)的過程中也能夠明確責(zé)任鏈條，確定追責(zé)對(duì)象，加強(qiáng)對(duì)于預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行質(zhì)量的約束。然而，分級(jí)授權(quán)并不意味著責(zé)任的轉(zhuǎn)移而是責(zé)任的加強(qiáng)，在各審核審批人履行相應(yīng)職責(zé)的同時(shí)，上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下放權(quán)力的事項(xiàng)仍需進(jìn)行總體監(jiān)控，負(fù)監(jiān)督責(zé)任，在高效率完成業(yè)務(wù)流程的同時(shí)實(shí)現(xiàn)雙重把關(guān)。根據(jù)分級(jí)授權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)，預(yù)算單位應(yīng)針對(duì)重大預(yù)算項(xiàng)目建立集體決策機(jī)制以保證重大決策的嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性，同時(shí)實(shí)現(xiàn)權(quán)力的相互制衡。分級(jí)授權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的建立體現(xiàn)了預(yù)算單位對(duì)人大監(jiān)督問責(zé)的回應(yīng)，同時(shí)也是對(duì)社會(huì)公眾期待的回應(yīng)，能夠促進(jìn)預(yù)算單位與外部監(jiān)督力量相互配合，提高政府公信力。

4.人大監(jiān)督高效性推動(dòng)預(yù)算單位建立定期輪崗的內(nèi)部控制機(jī)制。目前人大專職委員人數(shù)較少，大部分人大代表是非專職人員，能夠投入預(yù)算監(jiān)督的人力物力有限。并且，雖然人大內(nèi)設(shè)財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)和預(yù)算工作委員會(huì)，但仍缺乏專門的審計(jì)力量。因此，人大監(jiān)督要求預(yù)算單位優(yōu)化組織層面內(nèi)部控制建設(shè)，降低舞弊與腐敗風(fēng)險(xiǎn)，減少預(yù)算監(jiān)督的工作量。在人大預(yù)算監(jiān)督過程中，對(duì)預(yù)算單位內(nèi)部環(huán)境的考察能夠幫助人大明確重大風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域，進(jìn)而采取有針對(duì)性的重點(diǎn)檢查措施。

定期輪崗是針對(duì)預(yù)算單位關(guān)鍵崗位實(shí)施定期輪換的動(dòng)態(tài)工作機(jī)制，是人大考察預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)情況的重要因素之一。根據(jù)舞弊三角理論，企業(yè)舞弊的產(chǎn)生取決于壓力、機(jī)會(huì)和自我合理化三個(gè)要素，在預(yù)算單位中表現(xiàn)為來自上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和自身政績的壓力，預(yù)算單位管理存在的漏洞和由于缺乏權(quán)力制衡、相互串通使舞弊和腐敗行為存在被粉飾的手段。由此可以看出，廣泛的權(quán)力和固定的人員關(guān)系網(wǎng)絡(luò)是滋生腐敗的溫床。內(nèi)部控制通過建立以不相容崗位相分離為基礎(chǔ)的定期輪崗機(jī)制，大大壓縮了政府人員進(jìn)行政治尋租的空間，同時(shí)為專項(xiàng)審計(jì)的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。一方面，不相容崗位相分離能夠彌補(bǔ)管理制度的漏洞，使業(yè)務(wù)的運(yùn)行不受單一人員的控制，降低舞弊實(shí)現(xiàn)的可能性。另一方面，定期輪崗能夠打破現(xiàn)有關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，減小腐敗壓力與借口產(chǎn)生的可能性。在不相容崗位相分離的前提下，實(shí)現(xiàn)腐敗就要相互串通，人員關(guān)系的轉(zhuǎn)變?cè)黾恿送皇马?xiàng)涉及的工作人員建立串通關(guān)系的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，同一工作人員長期掌握一項(xiàng)權(quán)力將擴(kuò)大制度漏洞造成的影響，定期輪崗防腐敗于未然，是預(yù)算單位在條件允許的情況下優(yōu)化內(nèi)部環(huán)境的重要手段。對(duì)于因客觀因素限制而不能進(jìn)行輪換的崗位，預(yù)算單位應(yīng)組織定期與非定期的專項(xiàng)審計(jì)，加大風(fēng)險(xiǎn)防控力度。

5.人大監(jiān)督全面化推動(dòng)預(yù)算單位實(shí)施內(nèi)部流程控制。目前，人大預(yù)算監(jiān)督正在向全過程、全口徑監(jiān)督發(fā)展，而全面監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)需要預(yù)算單位提供預(yù)算全過程、全口徑的信息，并保證信息的真實(shí)性和信息獲取的成本效益，實(shí)現(xiàn)人大與預(yù)算單位的高度協(xié)調(diào)配合。實(shí)施內(nèi)部流程控制是預(yù)算單位內(nèi)部控制對(duì)接人大全面預(yù)算監(jiān)督的內(nèi)部基礎(chǔ)。

內(nèi)部流程控制連接各個(gè)部門子系統(tǒng)，貫穿預(yù)算單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動(dòng)的始終，是預(yù)算單位一體化管理的保障。首先，內(nèi)部流程控制要求經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督相分離，通過權(quán)力制衡實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督，防止預(yù)算執(zhí)行偏離預(yù)算編制的初衷。其次，預(yù)算單位應(yīng)在歸口管理的基礎(chǔ)上建立部門間溝通機(jī)制。一方面，歸口管理能夠提升業(yè)務(wù)管理的效率和規(guī)范性，便于人大對(duì)專項(xiàng)信息進(jìn)行搜集，但容易造成部門間的信息不對(duì)稱。歸口部門對(duì)信息的壟斷也使得部門權(quán)力失去制約。良好的溝通機(jī)制能夠打破信息壟斷的局面，防止權(quán)力濫用。另一方面，溝通機(jī)制的建立能夠幫助業(yè)務(wù)經(jīng)辦人員掌握業(yè)務(wù)運(yùn)行的整體情況，使工作人員在預(yù)算執(zhí)行過程中的決策更具合理性，同時(shí)也減少了預(yù)算單位與人大進(jìn)行溝通所需要調(diào)動(dòng)的人員，提高了溝通的效率。最后，內(nèi)部控制的最終階段是內(nèi)部控制信息系統(tǒng)化。大連市委將內(nèi)部控制的全部業(yè)務(wù)納入信息系統(tǒng)中進(jìn)行管控，通過系統(tǒng)固化制度與流程，對(duì)業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)的全過程實(shí)施控制，實(shí)現(xiàn)工作過程內(nèi)部公開化，減少了主觀意愿在決策審批中的作用。系統(tǒng)能夠?qū)崿F(xiàn)全口徑的信息提取并進(jìn)行智能分析，為人大在有限的人力和時(shí)間條件下實(shí)施高質(zhì)量預(yù)算監(jiān)督與人大同預(yù)算單位之間的高效率溝通提供了基礎(chǔ)。內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的建立極大地壓縮了腐敗的空間，保證公共資金取之于民、用之于民，體現(xiàn)了人大進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督的最終目標(biāo)。

四、小結(jié)

隨著社會(huì)主義民主的不斷發(fā)展，人大監(jiān)督正在由程序性監(jiān)督向?qū)嵸|(zhì)性監(jiān)督邁進(jìn)，在國家和社會(huì)建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。十九大召開后，人大監(jiān)督權(quán)力的發(fā)展進(jìn)入了新階段，通過全面預(yù)算監(jiān)督保證各項(xiàng)法律法規(guī)的落實(shí)是新時(shí)代人大行使民主權(quán)利的重要手段。與此同時(shí)，預(yù)算單位也在探索內(nèi)部控制建設(shè)的路徑方法，配合人大完善預(yù)算監(jiān)督體系。落實(shí)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)是國家強(qiáng)化依法治國戰(zhàn)略的微觀保證，同時(shí)也是監(jiān)督財(cái)政政策在預(yù)算單位落地情況的重要抓手。人大對(duì)內(nèi)部控制的推動(dòng)體現(xiàn)了人大代表人民行使權(quán)力的積極性；同時(shí)，預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)也體現(xiàn)了政府自覺接受人大與公眾監(jiān)督的主動(dòng)性，是民主政治不斷發(fā)展的重要標(biāo)志。為了進(jìn)一步完善社會(huì)主義民主政治，體現(xiàn)社會(huì)主義制度的優(yōu)越性，我國應(yīng)繼續(xù)強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督與內(nèi)部控制監(jiān)督，加強(qiáng)預(yù)算單位內(nèi)部控制建設(shè)，促進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)。

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