南方周末記者 張玥 南方周末實(shí)習(xí)生 呂品

在2014年這個(gè)關(guān)口，“去庫(kù)存”和“棚改三年攻堅(jiān)計(jì)劃”兩個(gè)艱巨的任務(wù)撞在了一起，而棚改貨幣化，同時(shí)解決了這兩大難題。

棚改貨幣化安置，既關(guān)系著房地產(chǎn)市場(chǎng)，也關(guān)系著地方政府的債務(wù)問(wèn)題。

南方周末記者 張玥 發(fā)自上海

南方周末實(shí)習(xí)生 呂品

2018年7月2日，中國(guó)人民銀行公布數(shù)據(jù)顯示，6月PSL（抵押補(bǔ)充貸款）投放605億，環(huán)比5月減少近200億。PSL是棚戶(hù)區(qū)改造貨幣化安置的主要資金來(lái)源，這意味著這一領(lǐng)域的貨幣投入開(kāi)始放慢腳步。

幾天前已有苗頭。據(jù)6月26日新京報(bào)報(bào)道，PSL發(fā)行主體國(guó)開(kāi)行上周已經(jīng)給各個(gè)分行發(fā)布了工作通知，將所有棚改合同審批權(quán)限上收總行。

當(dāng)天地產(chǎn)股應(yīng)聲暴跌。申萬(wàn)地產(chǎn)指數(shù)顯示，過(guò)去一周來(lái)，地產(chǎn)股市值已蒸發(fā)逾3000億元。

棚戶(hù)區(qū)改造為什么會(huì)如此牽動(dòng)房地產(chǎn)企業(yè)的神經(jīng)？因?yàn)?014年以來(lái)以貨幣化安置為主的棚改政策，大大推動(dòng)了三四線(xiàn)城市“去庫(kù)存”的步伐。

針對(duì)國(guó)開(kāi)行收緊棚改融資的市場(chǎng)傳聞，國(guó)開(kāi)行回應(yīng)稱(chēng)，2018年以來(lái)，開(kāi)發(fā)銀行嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家有關(guān)棚改政策，配合地方政府依法合規(guī)開(kāi)展棚改融資工作。截至5月末，國(guó)開(kāi)行發(fā)放棚改貸款4369億元，有力地支持了棚改續(xù)建及2018年580萬(wàn)套新開(kāi)工項(xiàng)目建設(shè)。

棚改序幕拉開(kāi)

棚，意為，用竹木搭成架子，上面覆蓋席、布等做成的遮蔽風(fēng)雨日光的東西或簡(jiǎn)陋的小屋。棚戶(hù)，指住處簡(jiǎn)陋的人家或住戶(hù)。棚戶(hù)區(qū)，顧名思義就是棚戶(hù)集中的區(qū)域。

其實(shí)在中國(guó)的法律法規(guī)中沒(méi)有對(duì)“棚戶(hù)區(qū)”的明確界定，由各地方自行制定標(biāo)準(zhǔn)，一般而言“棚戶(hù)區(qū)”是指城市建成區(qū)范圍內(nèi)，平房密度大、使用年限久、房屋質(zhì)量差、人均建筑面積小、基礎(chǔ)設(shè)施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟、亂、差的區(qū)域。

據(jù)長(zhǎng)期關(guān)注棚戶(hù)區(qū)改造的北京才良律師事務(wù)所主任王才亮梳理，棚戶(hù)區(qū)最早出現(xiàn)在19世紀(jì)末的上海沿蘇州河兩岸。當(dāng)時(shí)的上海，由于近代工商業(yè)的發(fā)展，外來(lái)的工人拖家?guī)Э诼奂谝黄?，搭建?jiǎn)易住房，幾十年來(lái)漸成規(guī)模，形成了當(dāng)時(shí)的棚戶(hù)區(qū)。

集中連片的棚戶(hù)區(qū)改造始于2004年遼寧撫順，此后快速推廣至全中國(guó)。

2013年的政府工作報(bào)告指出：“今后一個(gè)時(shí)期，著重解決好現(xiàn)有‘三個(gè)1億人問(wèn)題”，包括改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶(hù)區(qū)和城中村，要更大規(guī)模加快棚戶(hù)區(qū)改造，決不能一邊高樓林立，一邊棚戶(hù)連片。

根據(jù)國(guó)務(wù)院工作安排，從2015年開(kāi)始，全國(guó)開(kāi)展為期三年的新一輪棚戶(hù)區(qū)改造工程，截至2017年底，要完成1800萬(wàn)套改造任務(wù)。

這個(gè)任務(wù)最終提前完成了。根據(jù)住建部2017年11月公布的數(shù)據(jù)，全國(guó)提前完成1800萬(wàn)套改造任務(wù)，平均每年開(kāi)工600萬(wàn)套。接著，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，2018年到2020年繼續(xù)實(shí)施三年棚改攻堅(jiān)計(jì)劃，再改造各類(lèi)棚戶(hù)區(qū)1500萬(wàn)套。

轉(zhuǎn)向貨幣化安置

如此艱巨的任務(wù)能夠提前實(shí)現(xiàn)，貨幣化安置，是最關(guān)鍵的推手。

至2004年止，撫順市的棚戶(hù)區(qū)改造已經(jīng)進(jìn)行了18年，但由于缺乏資金，舉步維艱。從1987年到2004年的18年期間，撫順市只改造了84萬(wàn)平方米的棚戶(hù)區(qū)，“照這個(gè)速度，改造完棚戶(hù)區(qū)至少得80年。”時(shí)任撫順市房管局副局長(zhǎng)王惠德曾向南方周末記者感嘆。

市政府一度想通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作改造棚戶(hù)區(qū)。但因棚戶(hù)區(qū)多數(shù)在偏僻的郊區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施投資效益低，房?jī)r(jià)基數(shù)也低，盡管政府會(huì)給參與棚戶(hù)區(qū)改造的開(kāi)發(fā)商各種稅費(fèi)減免，但仍沒(méi)有多少人愿意參與開(kāi)發(fā)。

2005年，遼寧省政府于是下發(fā)16號(hào)文——《全省城市集中連片棚戶(hù)區(qū)改造實(shí)施方案》，方案提出，改造建設(shè)資金以通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作、市政府兜底的方式解決。

當(dāng)年3月，國(guó)開(kāi)行率先向遼寧棚戶(hù)區(qū)改造項(xiàng)目發(fā)放首筆30億元貸款，為遼寧棚改注入了啟動(dòng)資金。4月，全省5萬(wàn)平方米以上集中連片棚戶(hù)區(qū)改造在莫地溝拉開(kāi)帷幕。入冬以前，第一期回遷房順利交樓。

但棚戶(hù)區(qū)改造帶給撫順的也是一柄雙刃劍。當(dāng)?shù)匾晃还賳T稱(chēng)，正因?yàn)檫@個(gè)城市有五分之一的人住進(jìn)了政府主導(dǎo)開(kāi)發(fā)打造的“福利房”，才讓這個(gè)城市的房地產(chǎn)市場(chǎng)始終處于不溫不火的狀態(tài)。

也就是說(shuō)，撫順是用城市的未來(lái)土地收益，來(lái)解決眼前面臨的問(wèn)題。而房地產(chǎn)市場(chǎng)不火，土地不值錢(qián)，就無(wú)法通過(guò)賣(mài)地還債。

2008年以后，棚改逐漸從實(shí)物化安置轉(zhuǎn)向貨幣化安置。根據(jù)國(guó)泰君安證券研究所發(fā)布的報(bào)告，這一轉(zhuǎn)變分為兩個(gè)階段：

2008至2013年，在金融危機(jī)后，棚戶(hù)區(qū)改造作為保障性安居工程全面啟動(dòng)，主要以實(shí)物安置為主。2014至2018年，棚改加速，2015年提出“三年棚改計(jì)劃”，積極推進(jìn)貨幣化安置，包括發(fā)放購(gòu)物券、政府購(gòu)買(mǎi)存量商品房安置、一次性貨幣補(bǔ)償?shù)取?/p>

對(duì)于一戶(hù)棚戶(hù)區(qū)居民來(lái)說(shuō)，如果實(shí)物安置，就是拆除現(xiàn)有住房，政府給他置換一套房子；如果貨幣化安置，就是政府不直接給房子，而是資金補(bǔ)償，由他自己去買(mǎi)房子。

2014年以前，兩種安置方式都存在，但以實(shí)物安置為主，此后以貨幣化安置為主。根據(jù)上述報(bào)告，棚改貨幣化安置比例從2014年的9%左右，提高到了2017年的接近60%，甚至部分省市高達(dá)90%以上。

貨幣化安置加速了棚改。房地產(chǎn)資深研究者、自媒體公號(hào)作者盧俊對(duì)南方周末記者說(shuō)，從前的以房換房，要等保障房建好，工程上需要時(shí)間，而且差異性大，不同位置的房屋價(jià)值不同，甚至同一個(gè)小區(qū)不同樓棟差異性也大，推進(jìn)上沒(méi)那么快、那么順利。貨幣化補(bǔ)貼更方便，比如你換的房子沒(méi)那么好，就拿一些貨幣補(bǔ)償。

貨幣安置的主要來(lái)源有四類(lèi)，根據(jù)國(guó)泰君安的報(bào)告：一是中央和地方財(cái)政撥款，約占13%；二是政策性銀行貸款，約占80%；三是商業(yè)銀行發(fā)放貸款；四是城投平臺(tái)等發(fā)行的募集資金投向棚改項(xiàng)目的企業(yè)債券。 其中，政策性銀行貸款起主導(dǎo)作用。央行以PSL的形式投放給國(guó)開(kāi)行等政策性銀行，再由他們給地方政府發(fā)放專(zhuān)項(xiàng)貸款，從而對(duì)棚戶(hù)區(qū)居民進(jìn)行貨幣化補(bǔ)貼，地方政府拆遷賣(mài)地后償還銀行貸款，銀行償還央行，形成資金流閉環(huán)。

PSL是“抵押補(bǔ)充貸款”的縮寫(xiě)，它是央行發(fā)行的一種投放基礎(chǔ)貨幣的創(chuàng)新型工具。它主要用在中國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施、民生支出等信貸投放領(lǐng)域，它們往往具有政府一定程度擔(dān)保但獲利能力差的特點(diǎn)，PSL通過(guò)政策性銀行為這些領(lǐng)域提供低成本資金。

?下轉(zhuǎn)第2版

“央行通過(guò)PSL對(duì)銀行的定向?qū)捤桑桥锔淖钪饕?、最核心的資金來(lái)源?！鄙鲜鰣?bào)告說(shuō)。從央行PSL余額和累計(jì)增速來(lái)看，截至2018年5月末，PSL余額3.1萬(wàn)億，同比增速33%，維持迅猛增長(zhǎng)。截至2017年末，國(guó)開(kāi)行累計(jì)發(fā)放棚戶(hù)區(qū)改造貸款3.4萬(wàn)億，過(guò)去3年間，政府在棚改上的總投入量累計(jì)超過(guò)4萬(wàn)億。

中國(guó)社科院世界經(jīng)濟(jì)與政治研究所經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究室主任徐奇淵在其文章中解釋?zhuān)?015至2016年，人民幣面臨較大貶值壓力，央行開(kāi)始引入MLF和PSL操作，兩類(lèi)操作釋放的流動(dòng)性最高峰時(shí)近8萬(wàn)億人民幣。

三四線(xiàn)去了庫(kù)存

當(dāng)4萬(wàn)億資金流入棚戶(hù)區(qū)居民手里，會(huì)發(fā)生什么呢？

王才亮對(duì)南方周末記者說(shuō)，對(duì)于棚戶(hù)區(qū)居民來(lái)說(shuō)，拿到貨幣化補(bǔ)償后，很可能就要去買(mǎi)商品房，加上銀行提供貸款，原來(lái)住50平方米棚戶(hù)區(qū)的人，就可能住上70甚至100平方米的商品房。

“這樣做的結(jié)果就是商品房庫(kù)存被大大消化了，開(kāi)發(fā)商對(duì)土地的需求大大增加了，政府的土地出讓收入也大幅增加了?！彼f(shuō)。

回溯2014年初，三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)庫(kù)存高企、風(fēng)險(xiǎn)聚集已成共識(shí)。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》報(bào)道，當(dāng)時(shí)典型的三線(xiàn)城市可售面積達(dá)到歷史高點(diǎn)，平均出清周期高達(dá)37個(gè)月，去庫(kù)存壓力十分突出。當(dāng)年7月，新任住建部黨組書(shū)記陳政高在座談會(huì)上說(shuō)，“千方百計(jì)消化庫(kù)存”。直到2015年底的中央城市會(huì)議，仍指出“明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展五大任務(wù)之一就是化解房地產(chǎn)庫(kù)存”。

在2014年這個(gè)關(guān)口，“去庫(kù)存”和“棚改三年攻堅(jiān)計(jì)劃”兩個(gè)艱巨的任務(wù)撞在了一起，而棚改貨幣化，同時(shí)解決了這兩大難題。

根據(jù)國(guó)泰君安的報(bào)告，從全國(guó)范圍看，貨幣化安置對(duì)商品房庫(kù)存的去化面積占住宅銷(xiāo)售面積近20%，在一些三四線(xiàn)城市甚至占到40%，明顯加速了三四線(xiàn)城市房地產(chǎn)去庫(kù)存速度。

國(guó)海證券研究所固定收益研究團(tuán)隊(duì)2017年的一份報(bào)告給出了更直接的聯(lián)系：“剔除棚改貨幣化去庫(kù)存的影響，2015年的商品房銷(xiāo)售面積其實(shí)是負(fù)增長(zhǎng)的；而2018年的住宅商品房銷(xiāo)售面積較去年幾乎沒(méi)有增長(zhǎng)?！?/p>

他們列出，2015年-2017年，棚改貨幣化去庫(kù)存面積占當(dāng)年住宅商品房銷(xiāo)售分別為3.8%、13.6%、18.2%和24.6%，剔除掉棚改貨幣化的影響，增速分別下降至-4.0%、15.9%和0.4%。

中原地產(chǎn)首席分析師張大偉說(shuō)，貨幣化安置為主后，市場(chǎng)突然增加了幾百萬(wàn)戶(hù)手持現(xiàn)金的購(gòu)房者，而大部分城市又因?yàn)樾刨J寬松使得購(gòu)房者積極買(mǎi)房。從房地產(chǎn)企業(yè)來(lái)看，過(guò)去3年，立足三四線(xiàn)城市的企業(yè)銷(xiāo)售額井噴，最高的已經(jīng)年突破5000億。

棚改是全國(guó)范圍內(nèi)的，為什么對(duì)三四線(xiàn)城市影響特別大？

一位國(guó)開(kāi)行人士對(duì)南方周末記者解釋?zhuān)紫?，?duì)于商品房來(lái)說(shuō)，一二線(xiàn)城市本身需求就旺，不需要刺激，三四線(xiàn)城市一刺激效果就很明顯；其次，對(duì)于一線(xiàn)城市來(lái)說(shuō)，棚改很難推進(jìn)，成本過(guò)高，所以一般在一線(xiàn)城市做的是“三舊改造”、“城市更新”，棚改資金流入一線(xiàn)城市的部分不多。

不過(guò)，中國(guó)社科院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院副研究員鄒琳華認(rèn)為，在三四線(xiàn)城市經(jīng)歷了一波大漲后，總體投資前景已經(jīng)不強(qiáng)，如果繼續(xù)以棚改貨幣化的形式給當(dāng)?shù)丶彝ヌ峁┵?gòu)房現(xiàn)金，更多的人將選擇去一二線(xiàn)城市購(gòu)房，投資需求將向外溢出，會(huì)出現(xiàn)三四線(xiàn)棚改，一二線(xiàn)漲價(jià)的現(xiàn)象。

擰緊“水龍頭”？

進(jìn)入2018年6月，國(guó)開(kāi)行方面?zhèn)鞒雠锔馁Y金審批收緊的信息。同時(shí)PSL作為貨幣“水龍頭”，也可以看到邊際趨緩的態(tài)勢(shì)。

央行2018年7月2日公布的數(shù)據(jù)顯示，6月PSL投放605億，環(huán)比5月減少近200億。另?yè)?jù)徐奇淵測(cè)算：2018年二季度PSL增量與去年同期相比，增速幾乎為0。

一些地方政府也透露出棚改貨幣化安置收緊的訊息。

2018年6月28日，《馬鞍山日?qǐng)?bào)》一篇報(bào)道稱(chēng)，尤其是對(duì)住房供需關(guān)系緊張的城市或地區(qū)，要從嚴(yán)控制棚改貨幣化安置比例，盡可能地給棚改居民安排實(shí)物住房。對(duì)于去化周期小于6個(gè)月的，棚改專(zhuān)項(xiàng)貸款則一般不予支持。

張大偉對(duì)南方周末記者說(shuō)，從全國(guó)來(lái)看，房地產(chǎn)市場(chǎng)已經(jīng)基本告別庫(kù)存積壓時(shí)代，目前一線(xiàn)至四線(xiàn)城市商品房去庫(kù)存已經(jīng)非常充分，當(dāng)下庫(kù)存是連續(xù)46個(gè)月以來(lái)的新低，很多城市去化周期在12個(gè)月以下。針對(duì)去庫(kù)存而提出的棚改貨幣化政策，也到了調(diào)整并減少的時(shí)候。

盧俊表示，最近都在嚴(yán)控資金流入房地產(chǎn)，棚改的資金回流到商品房市場(chǎng)里，是國(guó)家層面不希望看到的，所以未來(lái)趨緊是必然。

值得注意的是，在政策刺激下，棚改貨幣化安置也引發(fā)了一系列的地方亂象。

財(cái)政部網(wǎng)站公布的一份2017年報(bào)告指出，河南專(zhuān)員辦發(fā)現(xiàn)，因?yàn)樯霞?jí)硬性規(guī)定棚改貨幣化安置比例，使得部分地區(qū)出現(xiàn)了“為了貨幣化而貨幣化”的問(wèn)題，一些庫(kù)存商品房不多的地區(qū)也以貨幣化安置為主。

也有一些地方通過(guò)開(kāi)發(fā)商在棚戶(hù)區(qū)原址新建、政府回購(gòu)安置房的方式，達(dá)到貨幣化安置指標(biāo)，但其實(shí)資金空轉(zhuǎn)，仍然是實(shí)物安置的本質(zhì)，既沒(méi)有縮短安置周期，也沒(méi)有實(shí)現(xiàn)去庫(kù)存的目的。

同時(shí)還有購(gòu)買(mǎi)程序不規(guī)范的問(wèn)題。一些地方為了完成貨幣化安置比例，在政府購(gòu)買(mǎi)商品房時(shí)，未嚴(yán)格按照政府采購(gòu)要求實(shí)行招投標(biāo)，僅僅通過(guò)與開(kāi)發(fā)商草簽協(xié)議或意向的方式，進(jìn)行貨幣化安置，個(gè)別購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目甚至還未開(kāi)工。

上述國(guó)開(kāi)行人士向南方周末記者證實(shí)了貨幣化安置指標(biāo)的存在。

他說(shuō)，2014年國(guó)開(kāi)行開(kāi)始擴(kuò)大PSL規(guī)模，支持棚改、水利、中西部鐵路等重大項(xiàng)目盡快落地。銀行通過(guò)PSL給地方政府的利率很低，比基準(zhǔn)利率下浮30%左右。此后幾年，總行每年都會(huì)有一個(gè)考核指標(biāo)，比如一年發(fā)放幾千個(gè)億，相對(duì)應(yīng)每個(gè)分行也有了任務(wù)考核指標(biāo)。

棚改貨幣化安置，既關(guān)系著房地產(chǎn)市場(chǎng)，也關(guān)系著地方政府的債務(wù)問(wèn)題。國(guó)泰君安的報(bào)告說(shuō)，國(guó)開(kāi)行對(duì)棚改項(xiàng)目審批收緊、監(jiān)管趨嚴(yán)，正是源于決策層對(duì)地方政府隱性債務(wù)的擔(dān)憂(yōu)。

該報(bào)告主要撰稿人高國(guó)華對(duì)南方周末記者解釋?zhuān)绻锔呢泿呕站o，對(duì)地方政府的債務(wù)壓力，一方面體現(xiàn)在個(gè)別省市有的棚改項(xiàng)目在建時(shí)，并未納入政府預(yù)算和財(cái)力可行性報(bào)告，可能會(huì)出現(xiàn)超出預(yù)算和可行性的風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，棚改的錢(qián)不僅來(lái)自國(guó)開(kāi)行，還有來(lái)自商業(yè)銀行、發(fā)債等其它渠道，后續(xù)項(xiàng)目的建設(shè)資金如何保障、存量債務(wù)的滾續(xù)等都是問(wèn)題。