摘 要 預(yù)算是經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)的國(guó)家年度集中性財(cái)政收支計(jì)劃，在一國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)活動(dòng)中占有十分重要的地位。然而，由于監(jiān)督機(jī)制的不完善，我國(guó)在預(yù)算執(zhí)行的過程中造成了預(yù)算資金的極大浪費(fèi)。因此，對(duì)預(yù)算的監(jiān)督有必要引入司法力量，借助預(yù)算訴訟來監(jiān)督政府的預(yù)算執(zhí)行。本文就從預(yù)算的法律屬性、預(yù)算法律責(zé)任和預(yù)算訴訟范圍三個(gè)方面來論述預(yù)算的可訴性。

關(guān)鍵詞 預(yù)算執(zhí)行 法律屬性 法律責(zé)任

作者簡(jiǎn)介：曾發(fā)亮，華中師范大學(xué)法學(xué)院2017級(jí)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟(jì)法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D922.2 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.296

一、預(yù)算的法律屬性

（一）預(yù)算具有與法相同的特征

預(yù)算具有強(qiáng)制性、普遍性、規(guī)范性、權(quán)威性等法所具有的特征。政府的預(yù)算被人大批準(zhǔn)后，就對(duì)預(yù)算單位具有強(qiáng)制意義，其中的預(yù)算金額、項(xiàng)目等指標(biāo)不能隨意更改，必須要嚴(yán)格遵守和執(zhí)行。同時(shí)，預(yù)算對(duì)其所在的預(yù)算單位、部門有效，該單位、部門的所有人都得遵守，具有普遍性。預(yù)算規(guī)定了預(yù)算的金額、預(yù)算的項(xiàng)目、預(yù)算要達(dá)到的預(yù)期效果等，明確了政府在預(yù)算范圍內(nèi)的權(quán)利與義務(wù)。預(yù)算一旦制定，沒有經(jīng)過法定程序不能變更。如果有違法預(yù)算行為，則單位或者個(gè)人將會(huì)承擔(dān)行政責(zé)任或者法律責(zé)任，因此也具有極大的權(quán)威性。因此，預(yù)算也具備法律的基本特征和作用，與法律并沒有實(shí)質(zhì)上的差別，其具有法律性。

（二）預(yù)算的審批是一種立法活動(dòng)

從世界各國(guó)的情況來看，立法機(jī)關(guān)的立法活動(dòng)是法律產(chǎn)生的主要途徑。立法機(jī)關(guān)除了制定法律，還要審批每年的預(yù)算。對(duì)于立法機(jī)關(guān)審議、批準(zhǔn)預(yù)算的程序，不少國(guó)家和地區(qū)一般都參照制定法律時(shí)的程序，其程序基本包括：提出議案、審議、表決、通過、簽署、公布等。不僅如此，預(yù)算在整個(gè)過程中一般也直接采用法案的名稱和形式。 我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定各級(jí)政府部門在編制好預(yù)算后，要提前將預(yù)算案提交至本級(jí)人民代表大會(huì)，在經(jīng)過認(rèn)真詳細(xì)的討論后，如果有問題，則提出修改意見，最終確定后，再對(duì)預(yù)算案進(jìn)行表決，此程序與立法程序幾乎沒有什么差別。 不僅如此，《預(yù)算法》還明確規(guī)定必須遵守預(yù)算法規(guī)定的程序和批準(zhǔn)的預(yù)算，否則均是違法行為。 當(dāng)預(yù)算需要調(diào)整時(shí)，也必須按照法律規(guī)定的程序進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)不得擅自進(jìn)行調(diào)整。 由此可見，我國(guó)的預(yù)算的審批也是一種立法活動(dòng)。

（三）被批準(zhǔn)的預(yù)算具有法律效力

預(yù)算被立法機(jī)關(guān)審批通過后，便成為了事實(shí)上的法律，具有法律效力。其主要體現(xiàn)在：一是對(duì)于預(yù)算收入，規(guī)定了哪些稅費(fèi)可以收取，哪些稅費(fèi)不可以收取，其收取程序又是怎樣的；二是對(duì)于預(yù)算支出，規(guī)定了預(yù)算支出的范圍、條件、金額、數(shù)額、期限等，不允許其超出規(guī)定的范圍；三是當(dāng)行政機(jī)關(guān)的預(yù)算執(zhí)行違反了預(yù)算時(shí)，其要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

所以，當(dāng)政府執(zhí)行預(yù)算時(shí)，便產(chǎn)生了法律上的效果，因此，預(yù)算執(zhí)行也具有法律性。

二、預(yù)算法律責(zé)任——預(yù)算執(zhí)行可訴性的法律支撐

（一）預(yù)算行為具有可歸責(zé)性

凱爾森說過：“一個(gè)人在法律上要對(duì)一定行為負(fù)責(zé)，或者他為此承擔(dān)法律責(zé)任，意思就是，做相反行為時(shí)，他應(yīng)受到制裁”。 所以，既然政府享有預(yù)算法賦予其一定的權(quán)利，允許其作出一定的預(yù)算行為，那么其就要對(duì)其預(yù)算行為負(fù)責(zé)，做到權(quán)責(zé)一致。預(yù)算執(zhí)行行為具有可歸責(zé)性，首先體現(xiàn)在預(yù)算主體具有可歸責(zé)性，在我國(guó)，我國(guó)的預(yù)算執(zhí)行主體就是政府。在當(dāng)今全面推進(jìn)依法治國(guó)和建設(shè)法治政府、服務(wù)政府理念的推動(dòng)下，權(quán)力受到普遍監(jiān)督、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一的觀念愈來愈成為人們的共識(shí)。因此，當(dāng)政府行使自己的預(yù)算權(quán)時(shí)，就必須為自己的違法預(yù)算行為負(fù)責(zé)。其次，預(yù)算行為本身的公共特征也是其具有可歸責(zé)性的重要原因。從現(xiàn)代預(yù)算公共性特征產(chǎn)生的過程看，政府預(yù)算既是政府管理公共事務(wù)的工具手段，又是政治民主化前提下公私分離的產(chǎn)物。公眾將自己的一部分資金讓渡給政府，由政府合理合法的運(yùn)用這些公眾讓渡出來的資金來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷帶來的不足。因此，本質(zhì)上來講，政府所擁有的公共資金屬于全體國(guó)民的，其理應(yīng)盡到忠誠(chéng)和勤勉的義務(wù)。但是如果國(guó)家的預(yù)算執(zhí)行侵害了全體國(guó)民的合法利益，辜負(fù)了國(guó)民的信賴，那么國(guó)民理應(yīng)有權(quán)通過法律途徑來對(duì)相關(guān)政府部門進(jìn)行制裁。 最后，《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十章也專章規(guī)定了四大類需要承擔(dān)法律責(zé)任的違法行為，這也為違法的預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任的歸責(zé)提供了法律依據(jù)。

（二）預(yù)算行為具有法定性

責(zé)任法定原則是我國(guó)法律責(zé)任歸責(zé)的原則之一，法律責(zé)任作為一種否定性的法律后果，法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)范預(yù)先規(guī)定；違法行為或者違約行為發(fā)生后，應(yīng)當(dāng)按照事先規(guī)定的性質(zhì)、范圍、程度、期限、方式追究違法者、違約者或相關(guān)人的責(zé)任。責(zé)任法定原則作為法律責(zé)任歸責(zé)的一般性原則，其普遍的適用于民事、刑事、行政、經(jīng)濟(jì)等各方面的責(zé)任形式，預(yù)算執(zhí)行的法律責(zé)任也不能例外。 所以，當(dāng)政府的預(yù)算執(zhí)行違反了預(yù)算法的規(guī)定時(shí)，其就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)預(yù)算法規(guī)定的各種責(zé)任。

三、預(yù)算執(zhí)行的可訴性范圍

預(yù)算執(zhí)行，就是指政府對(duì)預(yù)算收支計(jì)劃的實(shí)施，并按照預(yù)算對(duì)收支進(jìn)行監(jiān)督控制、調(diào)整平衡的過程。預(yù)算執(zhí)行是一項(xiàng)艱巨、復(fù)雜、細(xì)微的日常性工作，也是預(yù)算管理的關(guān)鍵。由概念可以看出，預(yù)算執(zhí)行主要分為兩大內(nèi)容：預(yù)算執(zhí)行及其監(jiān)督。

（一）預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算的執(zhí)行分為三個(gè)方面，一是預(yù)算的征收，二是預(yù)算的支出，三是預(yù)算的調(diào)整。

1.預(yù)算的征收

（1）征收機(jī)構(gòu)依法征收、正確處理各種分配關(guān)系。

（2）任何部門、單位和個(gè)人不得截留、占用、挪用或者拖欠。

（3）財(cái)政部門要根據(jù)國(guó)家預(yù)算年度收入指標(biāo)和核定的季度執(zhí)行計(jì)劃，督促各個(gè)經(jīng)營(yíng)收入的機(jī)關(guān)、企業(yè)和事業(yè)單位努力完成國(guó)家預(yù)算收入。

2.預(yù)算的支出

（1）必須按照批準(zhǔn)的預(yù)算撥付資金，不得辦理超預(yù)算、超計(jì)劃甚至無用款計(jì)劃、無預(yù)算的資金撥付。

（2）堅(jiān)持按用款進(jìn)度撥款。各級(jí)財(cái)政部門根據(jù)各用款單位的實(shí)際用款進(jìn)度撥付資金。

（3）堅(jiān)持按核定支出用途撥款。即按照事業(yè)性支出、行政管理支出、公共建設(shè)支出撥款的不同用途，分別撥付，不得隨意改變支出的用途。

（4）堅(jiān)持按預(yù)算級(jí)次和程序撥款。

3.預(yù)算執(zhí)行的調(diào)整

（1）我國(guó)法定預(yù)算調(diào)整的范圍。需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)解基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債數(shù)額的。

（2）我國(guó)預(yù)算調(diào)整的法律程序?？h級(jí)行政區(qū)及其以上人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在同級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的三十日前，將預(yù)算調(diào)整初步方案送交同級(jí)人民代表大會(huì)有關(guān)專門委員會(huì)（一般是財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)）進(jìn)行初步審查，沒有專門委員會(huì)的，送交本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)有關(guān)工作機(jī)構(gòu)征求意見。預(yù)算調(diào)整方案最終應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查和批準(zhǔn)。

鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預(yù)算的調(diào)整方案應(yīng)當(dāng)提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。

（3）我國(guó)法定預(yù)算調(diào)整的要求。一是嚴(yán)格控制預(yù)算調(diào)整。一般情況下，各級(jí)政府不能隨意增加或者減少預(yù)算；確實(shí)需要調(diào)整預(yù)算的，應(yīng)嚴(yán)格按照法律程序進(jìn)行。二是嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)整方案。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守和執(zhí)行被批準(zhǔn)的新的預(yù)算調(diào)整方案，未經(jīng)法定程序，各級(jí)政府不得擅自調(diào)整預(yù)算。

（4）動(dòng)用預(yù)備費(fèi)及預(yù)算資金調(diào)劑。《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第四十條規(guī)定了預(yù)備費(fèi)的金額比例和使用條件 。所以，只有無論政府是設(shè)置預(yù)備費(fèi)，還是動(dòng)用預(yù)備費(fèi)，都必須符合該條的規(guī)定。

根據(jù)我國(guó)預(yù)算法和財(cái)政部門的相關(guān)規(guī)定，預(yù)算資金的調(diào)劑主要包括：一是追加追減預(yù)算；二是科目經(jīng)費(fèi)留用；三是預(yù)算級(jí)次劃轉(zhuǎn)；四是預(yù)算項(xiàng)目間調(diào)劑。

（二）預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督

對(duì)于預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督，結(jié)合我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)和學(xué)者的研究，其監(jiān)督的重點(diǎn)如下：

1.監(jiān)督、檢查各單位預(yù)算收入解繳、征收情況，有無截留、挪用、轉(zhuǎn)移、坐支等違反財(cái)經(jīng)紀(jì)律的問題。

2.檢查國(guó)庫是否按照分稅制財(cái)政體制的要求，將業(yè)已入庫的財(cái)政收入及時(shí)、準(zhǔn)確的進(jìn)行劃分和報(bào)解，有無混庫現(xiàn)象發(fā)生。

3.檢查預(yù)算資金的分配、使用情況，以及本級(jí)國(guó)庫預(yù)算支出的撥付情況。

4.檢查部門預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)是否按照支出預(yù)算的金額、數(shù)量、用途等撥付與使用資金。

在理清了預(yù)算執(zhí)行的基本內(nèi)容和要求后，我們接下來便要討論哪些預(yù)算執(zhí)行行為是可訴的。根據(jù)我國(guó)的預(yù)算法，經(jīng)過人大審批的預(yù)算案具有法律效力，這就要求必須按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行，對(duì)違反預(yù)算和預(yù)算法的行為要根據(jù)有關(guān)法規(guī)進(jìn)行處罰。

所以，可訴的預(yù)算執(zhí)行行為應(yīng)該是違反了預(yù)算和預(yù)算法的行為，其應(yīng)該包括：

1.在預(yù)算征收中，違反法律、行政法法規(guī)的規(guī)定，擅自多征、提前征收或者減征、免征、緩征應(yīng)征的預(yù)算收入，截留、占用、挪用預(yù)算收入的行為。

2.違反法律法規(guī)和預(yù)算的規(guī)定，不按預(yù)算計(jì)劃、用款進(jìn)度、核定支出用途、預(yù)算級(jí)次和程序撥款。

3.違反法律法規(guī)和預(yù)算的規(guī)定，超額超期的預(yù)算支出行為，或者在預(yù)算執(zhí)行中擅自更改或調(diào)整預(yù)算資金的范圍、對(duì)象及用途的行為。

4.任何單位、個(gè)人私自侵占預(yù)算資金的違法行為及違法凍結(jié)、動(dòng)用預(yù)算支出資金的行為。

5.未按法律法規(guī)和預(yù)算的規(guī)定設(shè)置、動(dòng)用預(yù)備費(fèi)及預(yù)算資金調(diào)劑。

6.未按法律法規(guī)和預(yù)算的規(guī)定對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督檢查。

當(dāng)預(yù)算主體的預(yù)算執(zhí)行行為符合上述六種情況時(shí)，相關(guān)主體便可根據(jù)法律法規(guī)的規(guī)定提起預(yù)算執(zhí)行訴訟。

注釋：

李衛(wèi)民.試析預(yù)算法律性質(zhì).福建政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào).2009（2）.

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第五章.

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第十三條：“經(jīng)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算，非經(jīng)法定程序，不得調(diào)整。各級(jí)政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出?！?/p>

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六十九條：“國(guó)務(wù)院財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)舉行會(huì)議審查和批準(zhǔn)預(yù)算調(diào)整方案的三十日前……未經(jīng)批準(zhǔn)，不得調(diào)整預(yù)算?！?/p>

朱大旗、何遐祥.預(yù)算法律責(zé)任探析.法學(xué)家.2008（5）.

朱大旗.從國(guó)家預(yù)算的特質(zhì)論我國(guó)《預(yù)算法》的修訂目的和原則.中國(guó)法學(xué).2005（1）.

[美]凱爾森.法與國(guó)家的一般理論（第1版）.中國(guó)大百科全書出版社.1996.73.

李燕.政府預(yù)算管理.北京大學(xué)出版社.2016.159.

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第六十七條規(guī)定：經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的中央預(yù)算和經(jīng)地方各級(jí)人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的地方各級(jí)預(yù)算，在執(zhí)行中出現(xiàn)下列情況之一的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行預(yù)算調(diào)整：需要增加或者減少預(yù)算總支出的；需要調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)解基金的；需要調(diào)減預(yù)算安排的重點(diǎn)支出數(shù)額的；需要增加舉借債數(shù)額的。

《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》第四十條：“各級(jí)一般公共預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照本級(jí)一般公共預(yù)算支出額的百分之一至百分之三設(shè)置預(yù)備費(fèi)，用于當(dāng)年預(yù)算執(zhí)行中的自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理增加的支出以及其他難以預(yù)見的開支?！?/p>

王金秀、陳志勇.國(guó)家預(yù)算管理.中國(guó)人民大學(xué)出版社.2013.222.

全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》的決定.交通財(cái)會(huì).2014年9月5日版.