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非法攔截列車行為的行政法律適用考察

2018-07-04 10:56賴鍇
法制與社會 2018年15期
關鍵詞:法律適用

摘 要 行政執(zhí)法行為依據(jù)的選擇適用是合法行政行為的重要要求。非法攔截列車的行為,同時違反了《鐵路安全管理條例》和《治安管理處罰法》的相關規(guī)定,既是一種擾序行為,又是一種危害鐵路安全的行為,如果符合“違反治安管理行為”的立法規(guī)定和構(gòu)成要件,證據(jù)確鑿,就應依《治安管理處罰法》進行定性量罰,否則就應適用《鐵路安全管理條例》。

關鍵詞 鐵路公安 執(zhí)法依據(jù) 法律適用 法條競合

作者簡介:賴鍇,鐵道警察學院教師,研究方向:行政法學。

中圖分類號:D922.1 文獻標識碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.261

近些年,非法攔截列車,阻礙鐵路正常運行的行為屢見報端,社會輿論反響強烈。眾所周知,列車具有不同于其他交通工具的特點,在整個鐵路網(wǎng)的運輸中,牽一發(fā)而動全身,一趟列車的晚點或中斷往往會導致整個列車運行調(diào)度的調(diào)整,給鐵路運輸安全造成極大的威脅,甚至導致嚴重的危害后果。我國《治安管理處罰法》、《鐵路安全管理條例》及其他規(guī)范性文件對此均有相關規(guī)定,但在執(zhí)法實踐中,由于法條競合,個案細節(jié)不同等,案件的法律適用依據(jù)及處理結(jié)果并不相同。對于執(zhí)法機關而言,行政執(zhí)法的依據(jù)選擇不同會導致案件的處理結(jié)果不同,對相對人權(quán)益產(chǎn)生不同的影響,易使執(zhí)法行為的合法性、合理性、權(quán)威性受到挑戰(zhàn)。是故,有必要就此類案展開分析討論,以“管中窺豹”,就個案中法律適用機制展開一些思考。

一、“非法攔截列車行為”的界定

在行政法律中,規(guī)范“非法攔截列車行為”的立法主要有《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理條例》等。《鐵路法》有聚眾攔截列車的規(guī)定,但囿于本文主旨及《鐵路法》的部門法屬性,不納入研究。前述兩部立法中均有“非法攔截”的立法表述,但對什么是“非法攔截”,其實施手段、方式、方位有哪些沒有明確規(guī)定,這種立法的原則性及模糊性給行政執(zhí)法造成了較嚴重的困擾?,F(xiàn)有的理論研究,包括相關論著鮮有對“非法攔截”做出明確解讀,而多是“蜻蜓點水”,籠統(tǒng)而過,似乎人們對此完全憑借日常生活經(jīng)驗能夠理解而沒有必要展開論證。立法的模糊和理論權(quán)威的缺失使得大眾在個案面前只能靠樸素的感覺來評價執(zhí)法行為,產(chǎn)生種種猜疑和不滿,而這絕不是科學立法、嚴格執(zhí)法的應有效果。

法律解釋是法律適用的前提和方法。在認定“非法攔截列車行為”時,首要的難點是解釋“非法攔截”,其解釋方法首當是字面解釋、文義解釋?!冬F(xiàn)代漢語詞典》對“攔截”的解釋是“中途阻擋,不讓通過”。據(jù)此,可在字面上將“非法攔截列車行為”理解為,違反法律的規(guī)定,阻擋列車正常行駛的行為。其特征主要有:阻礙了列車的正常運營,具有社會危害性,屬于違法行為;行為人主觀上表現(xiàn)為希望或放任列車的運行中斷或停駛;攔截的手段、方式多樣,可以在列車前方,也可以阻止車門關閉的方式間接達到攔截效果;攔截的動機多樣,可以是為了等人,為了上訪造成影響等等。

二、“非法攔截列車行為”具有不同的行為性質(zhì)

(一)“非法攔截列車行為”屬于違反治安管理行為

“違反治安管理行為”是指行為人實施的“擾亂公共秩序,妨害公共安全,侵犯人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利,妨害管理,具有社會危害性,尚不夠刑事處罰,由公安機關依法給予行政法律制裁的違法行為?!?一實踐中,人們通常從立法的規(guī)定和學理兩個角度來識別一行為是否違反治安管理行為。從立法規(guī)定看,如果某行為與《治安管理處罰法》第三章中規(guī)定的四大類行為(即擾序行為、妨害公共安全、侵犯人身財產(chǎn)權(quán)利及妨害社會管理行為)中的行為重合,那么該行為就屬于違反治安管理的行為。此外,理論界為了識別與區(qū)分不同的違法行為,“以違反治安管理行為構(gòu)成要件作為界定違反治安管理行為的標準” 。只有符合違反治安管理行為主體要件、主觀方面要件、客體要件和客觀方面要件的具體違法行為,才能確認其屬于違反治安管理的行為,而非其他性質(zhì)的行為。

“非法攔截列車行為”是一種具體的違反治安管理行為。首先從立法規(guī)定看,我國《治安管理處罰法》第二十三條規(guī)定了四類擾序行為,“非法攔截列車行為”均涉嫌符合四類擾序行為,其中,妨礙交通工具正常行駛違法行為中有“非法攔截”的明確表述,有認為該條非法攔截的對象不包括火車,認為火車是人力阻擋不住的,這是一種誤解,且不說其他立法中有攔截列車的明確規(guī)定,從學理上講,攔截列車不是要考慮列車和人的力量比較,而是從后果上看,列車運行是否受到影響,列車為了避免損害的發(fā)生而自行停駛,這種“逼?!钡慕Y(jié)果不能不說該行為屬于攔截行為。

其次,從學理上看,“非法攔截列車行為”與違反治安管理行為的四個構(gòu)成要件完全一致,其主體是符合法定條件的自然人,也不能排除單位,如單位指使個人實施的非法攔截行為等等;主觀方面只能為故意,即希望或放任阻卻列車正常行進的效果;侵犯的客體是列車的正常運行秩序,是社會公共秩序;客觀方面表現(xiàn)為采取多種方式、手段非法攔截列車,干擾、阻斷列車正常運行的行為。因此,非法攔截列車,影響列車正常行駛的行為屬于《治安管理處罰法》第三章第一節(jié)規(guī)定的擾亂公共秩序行為,是一種具體的違反治安管理行為。

(二)“非法攔截列車行為”還屬于危害鐵路安全行為

鐵路安全是鐵路運輸?shù)靡皂樌M行的保證。我國鐵路事業(yè)飛速發(fā)展,跨鄉(xiāng)越省,穿山越嶺,沿線治安隱患大,列車運行面臨違法犯罪的威脅,特別是高速列車對安全的要求更高,必須嚴禁實施危害鐵路安全的行為?!惰F路安全管理條例》是一部加強鐵路安全管理的綜合性的、專門性的行政法規(guī),在108個條文中,有四個條文分別規(guī)定四大類違法行為由公安機關進行處罰,包括毀壞鐵路設施設備和其他鐵路防護設施、危及鐵路通信、信號設施安全、危害電氣化鐵路設施、危害鐵路安全等違法行為?!惰F路安全管理條例》第七十七條第一項禁止實施的“非法攔截列車、阻斷鐵路運輸”危害鐵路安全的行為,具有危害性,但又明顯未達到犯罪標準,應該承擔該法第九十五條規(guī)定的不利法律后果,負擔相應的行政法律責任。因此,在該條例中,“非法攔截列車行為”的違法名稱表述為“危害鐵路安全” 。

三、“非法攔截列車行為”的行政法律適用選擇分析

“非法攔截列車行為”在《治安管理處罰法》和《鐵路安全管理條例》中的行政法律責任是不同的,在前法中,可以對此行為處以治安拘留,而在后法中只能最高處以2000元的罰款,因此對于相對人而言,法律適用依據(jù)不同,對其產(chǎn)生的影響也差距懸殊。對于執(zhí)法機關而言,如何準確合法地選擇適用法律依據(jù),不僅是執(zhí)法規(guī)范化的要求,更能減少行政復議、行政訴訟的風險。

(一)適用《鐵路安全管理條例》的情形

《鐵路安全管理條例》規(guī)定,既違反該條例的禁止規(guī)定,同時又違反治安管理的,由公安機關按治安管理處罰??梢?,行為人實施了《鐵路安全管理條例》所禁止的“非法攔截列車行為”,若不是違反治安管理行為,就應依《鐵路安全管理條例》進行處罰,即對行為人施以一定數(shù)額的罰款,而不能依《治安管理處罰法》進行拘留等處罰。如果該行為同時違反了治安管理,那么就不能再依《鐵路安全管理條例》進行處理,而應依《治安管理處罰法》定性處罰,這是因為,根據(jù)法條競合、法律沖突的解決規(guī)則,作為法律的《治安管理處罰法》的效力高于屬于行政法規(guī)的《鐵路安全管理條例》,根據(jù)上位法優(yōu)于下位法的沖突解決規(guī)則,應當優(yōu)先適用《治安管理處罰法》。但是,單位實施了同時違反《鐵路安全管理條例》和《治安管理處罰法》的行為時,應適用位階較低的《鐵路安全管理條例》,因為《治安管理處罰法》授權(quán),當其他行政法規(guī)對單位的同一行為有規(guī)定的,應優(yōu)先適用該行政法規(guī)的規(guī)定。

(二)適用《治安管理處罰法》的情形

從法理上講,“非法攔截列車行為”符合《治安管理處罰法》時應適用該法。但《治安管理處罰法》并不是處理“非法攔截列車行為”的唯一依據(jù),其他立法中的準用性規(guī)范也是適用《治安管理處罰法》進行處罰的重要依據(jù)。從處罰種類看,對違反《治安管理處罰法》的非法攔截行為可處以拘留處罰,拘留比罰款更為嚴厲,因此,實施治安管理處罰格外要求違法事實清楚,證據(jù)確鑿,處罰要與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害性相符合,做到過罰相當,合法合理。

實踐中,非法攔截列車行為,其主觀方面表現(xiàn)不一,單純的為攔截而攔截的主觀惡性較大的行為不多,多是因與鐵路方存在某種爭議,為了實現(xiàn)某種訴求而客觀上阻礙了列車的正常行駛,這是執(zhí)法辦案中不能忽略的主觀要件。行為人實施攔截的手段,攔截的次數(shù)等涉及案件的量罰,必須有證據(jù)支持。非法攔截列車是否造成了危害后果,是否影響到列車的正常行駛,也需要有證據(jù)支持。非法攔截列車是否影響到列車的正常行駛或造成的危害后果需要鐵路有關方面出具相應的鑒定意見。如果無鑒定意見,非法攔截發(fā)生在列車的正常??科陂g,并沒造成列車晚點,那么這種行為就不易認定為違反治安管理行為;如果造成列車晚點,但晚點的時間長短,是否影響或阻礙了列車的正常運輸,也會影響違法行為的定性與量罰。因此,辦理非法攔截列車行為的治安案件必須證據(jù)確鑿,有些證據(jù)必須有鐵路等相關部門的配合或出具,如果沒有這些關鍵證據(jù),執(zhí)法機關難以依法作出處罰結(jié)論,不易按違反治安管理行為予以定性處罰。

“非法攔截列車行為”一經(jīng)查證屬實,屬違反治安管理的行為,就應依《治安管理處罰法》進行治安處罰,但在具體的案件中,違法行為人出于各種原因,主動到公安機關承認錯誤,接受處罰,這就為本人贏得了有利的條件。因為《治安管理處罰法》第十九條規(guī)定,主動投案,如實陳述自己的違法行為的,應當減輕處罰或不予處罰。此外,根據(jù)有關行政解釋 ,自動放棄攔截行為的,減輕或不予處罰。減輕是指在法定的處罰幅度以下減輕處罰,非法攔截列車,情節(jié)嚴重的,處5日至10日的拘留,再考慮減輕情節(jié),那么只能在5日以下進行拘留處罰。如果情節(jié)較輕,再綜合考慮主觀惡性、認過態(tài)度、主動投案情節(jié),可不予處罰。

綜上,非法攔截列車行為,可以選擇適用《治安管理處罰法》或《鐵路安全管理條例》的相關規(guī)定進行處罰。若符合違反治安管理行為的特征與要件,證據(jù)確鑿,就可依《治安管理處罰法》進行定性量罰,否則就應適用《鐵路安全管理條例》。單位為違法行為人時,存在上位法優(yōu)于下位法原則的例外,即對單位的處罰仍適用《鐵路安全管理條例》的規(guī)定。可見,執(zhí)法機關在進行法律適用時或者人們在評價個案時,應充分考慮違法行為的全貌、法律法規(guī)的適用條件,惟如此,才能避免得出錯誤的結(jié)論,正確理解法律適用。

注釋:

金怡.違反治安管理行為與刑事犯罪之銜接解析.中國人民公安大學學報(社會科學版).2016(5).

朱大光.違反治安管理行為主觀方面要件研究.云南警官學院學報.2007(4).

《違反公安行政管理行為的名稱及其適用意見》公通字〔2015〕35號.

公安機關執(zhí)行《中華人民共和國治安管理處罰法》有關問題的解釋(二).

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