王新倫

【摘要】“發(fā)展普惠金融”不僅僅是一個金融問題、經(jīng)濟問題，更是社會問題、政治問題，對促進金融服務實體經(jīng)濟、推動社會和諧發(fā)展，具有重要的戰(zhàn)略意義。當前，我國的普惠金融服務取得了一些積極的進步，但仍是中國金融的薄弱環(huán)節(jié)，與經(jīng)濟社會發(fā)展的要求和社會的期望有很大的差距。

【關鍵詞】普惠金融 農村普惠金融 產業(yè)發(fā)展互助社

一、普惠金融現(xiàn)狀與發(fā)展

（一）普惠金融概念由來

2003年12月時任聯(lián)合國秘書長的安南首次普惠金融的概念，指出當世界上大多數(shù)窮人仍然難以獲得儲蓄、信貸、保險等金融服務，提出消除那些將人們排除在金融活動之外的因素，能夠也必須實施普惠金融來改善這些人的生活”，在隨后聯(lián)合國倡議的“國際小額信貸年”活動中，“普惠金融”的概念獲得廣泛使用，也日益發(fā)展成為世界范圍內的一項重要金融實踐。

（二）目前普惠金融發(fā)展面臨問題

第一是商業(yè)銀行的內部授權體系不能影響普惠金融的發(fā)展。作為有社會責任的商業(yè)銀行組織，需要在追逐商業(yè)利益和社會責任之間兼顧平衡，同時商業(yè)銀行的內部績效評價體系要體現(xiàn)這樣一種平衡，隨著金融市場競爭的充分，普惠金融也日益成為其自身發(fā)展戰(zhàn)略的重要組成部分。

第二是銀行的風險偏好削弱了小微企業(yè)的融資能力。銀行出于維護大客戶關系需要，對小微企業(yè)和“三農”金融服務的需求，資金可獲得性明顯供給不足，同時地方政府的經(jīng)濟發(fā)展比較依賴銀行融資、國有企業(yè)的預算軟約束等問題也致使銀行貸款流向大企業(yè)，大項目。因此，大企業(yè)的相對優(yōu)勢弱化了小微企業(yè)的融資能力，繼續(xù)推動國有企業(yè)改革，強化對地方融資行為和國有企業(yè)融資行為的財務監(jiān)管，改善社會資金的供求關系結構，提高資金資源的配置水平，提升微型金融服務供給的可獲得性。

第三是普惠金融應以發(fā)揮市場作用為主，以保本微利的可持續(xù)發(fā)展為其宗旨，而不能僅靠政府財政補貼與支持。普惠金融因為主要是針對弱勢群體，因此也少不了各種政府性資金和社會捐贈支持，但這并不等同于資金的可持續(xù)性。從普惠金融發(fā)展的早期出現(xiàn)的一些事情來看“微貸項目”，普惠金融都有過資金使用低效浪費、腐敗叢生的慘痛教訓，如印度以捐贈和政府支持為主的開發(fā)性銀行，由于過度強調政策性，一度淪為滋生腐敗的溫床，優(yōu)惠利率貸款被村莊權勢人物挪用，真正需要支持的貧困人群得不到貸款。同樣的事件，也發(fā)生在早期的孟加拉鄉(xiāng)村銀行，同樣經(jīng)歷過“慈善”金融的失敗。

第四是普惠金融也要對風險進行防范、控制，不能等同于過高的融資滿意度。普惠金融主要是針對風險承擔能力較差的弱勢群體，交易成本也比較高，風險實際更大，如果一味追求政策寬松，降低信貸標準，反而會讓普惠效果適得其反。以印度為例，據(jù)新德里小貸行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，2005年到2009年，印度衛(wèi)星金融機構貸款規(guī)模從2.52億美元增加到25億美元，年均增長59%。2009年，印度非銀行金融公司（NBFCs）達到12739家，風險控制和管理根本跟不上，最終導致危機的爆發(fā)。

第五是不能把普惠金融的供給等同于銀行信貸，忽視供給的多樣性。不同的市場主體，不同發(fā)展階段的企業(yè)，融資渠道和方式有差異是正常的，農村家庭、初創(chuàng)期企業(yè)在銀行難以借款，更多要靠熟人借貸和民間融資。農村家庭通過民間金融滿足了需求，是正規(guī)金融的有益補充，同樣也是普惠金融。世界銀行、二十國集團在普惠金融的定義中，也十分強調供給的包容性和多樣性，正規(guī)金融和民間金融、傳統(tǒng)金融和新金融、銀行與非銀行，都是實踐中普惠金融的供給主體。

（三）推動普惠金融持續(xù)發(fā)展應對策略

第一是頂層設計上要完善。明確普惠金融發(fā)展的目標和改革的路線圖，建立更具包容性，面向“三農”和小微企業(yè)的普惠金融體系，實現(xiàn)要素服務和保障在城鄉(xiāng)之間的均衡配置。

第二是完善普惠金融的組織體系。發(fā)展小型金融與中小型金融機構并存的普惠金融體系，降低金融服務的成本和費用，優(yōu)化金融機構準入，在加強監(jiān)管的前提下，加快推進具備條件的民間資本發(fā)起設立小微金融機構，促進市場競爭，增加金融供給。另外就是創(chuàng)新普惠金融市場體系，鼓勵金融機構有效盤活農村存量資產，創(chuàng)新各類產權的金融產品，支持小微企業(yè)依托資本市場融資，繼續(xù)擴大中小企業(yè)發(fā)行各類債券的規(guī)模，建立一個高效率、多覆蓋、嚴監(jiān)管的股權融資市場，健全完善適合創(chuàng)新型、成長型企業(yè)發(fā)展的制度安排，為處于不同成長周期的企業(yè)投資者提供靈活、多元化的投融資服務。

第三是建立普惠金融政策保障體系。目前我國中西部地區(qū)金融服務明顯不足，應實施差異化的貨幣信貸政策，發(fā)展縣域綜合金融服務平臺，針對偏遠地區(qū)、農戶和小微企業(yè)等弱勢群體的融資擔保、支付結算等各類金融需求，建立全方面政策保障體系，建立融資擔?；鸷驼尘暗娜谫Y性擔保公司。

第四是是加強金融消費者保護和教育。對各類金融消費糾紛要妥善處理，保護弱勢群體在獲取金融服務中的合法權益，加強金融知識的普及與宣傳，提高國民金融素質。發(fā)展普惠金融是一項需要政府、金融機構和社會各界共同參與的系統(tǒng)工程，建立包容多種金融機構、金融工具和金融服務的普惠金融體系，公平合理地分配金融資源，堅持普惠金融的理念，堅持民生金融優(yōu)先，讓改革和發(fā)展的成果更多更好地惠及所有人群、有效破解當前農村金融所面臨的各種難題。

二、發(fā)展農村普惠金融所要面對的各類問題及應對策略

（一）農村金融當前的現(xiàn)狀

農村金融體系缺失的問題已經(jīng)喊了很多年，尤其是那些貧困地區(qū)，一方面農民反映貸不到款，另一方面金融機構認為農村金融難做，國家提出發(fā)展農村金融已經(jīng)很多年，但進展緩慢，很多地方農村金融服務主體少，能力弱，方式單一；部分偏遠地區(qū)出現(xiàn)金融“盲區(qū)”等現(xiàn)象依然普遍存在，不能滿足農村經(jīng)濟日益增長對金融服務的需求，原因主要是兩方面，首先是是體制因素決定的。農村金融需要政府支持，形成由政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融和民間借貸構成的體系，來支持傳統(tǒng)農業(yè)的現(xiàn)代化，現(xiàn)階段我們還沒有形成這樣的體系。其次是技術方面的因素決定的。雖然農村金融從上世紀80年代就開始發(fā)展，但由于農戶多且分散，貸款規(guī)模小，缺乏農村信用貸款，而農戶又缺少有效的財產抵押物，金融機構運作成本高，形成了農戶“貸款難”、金融機構“難貸款”并存的困境。

金融服務主體少，能力弱，方式單一，不能滿足農村經(jīng)濟日益增長對金融服務的需求。因此，地方不斷探索改善農村金融困境的辦法，如甘肅臨夏州“村級產業(yè)發(fā)展互助社”，其實就是一種對改善當?shù)剞r村金融現(xiàn)狀的探索。

目前，村級產業(yè)發(fā)展互助社是一種具有創(chuàng)新性的“草根金融”，這對深度貧困的地區(qū)，以農民互助社的形式，部分解決了當?shù)厝罕娰J款難、缺少農業(yè)產業(yè)發(fā)展資金的難題，而且效果不錯。那么，農村金融究竟應該怎么做、探索這些問題有哪些實際意義、還有哪些問題需要注意？為此，新疆金融研究院的張文忠認為探索農村普惠金融有三重意義。

一是扶貧方式的創(chuàng)新和探索。對于貧困的地方，如何讓當?shù)剞r業(yè)發(fā)展、農民富裕起來，一般的扶貧辦法未必見效，用互助金融扶貧辦法，在當前是一種很好的探索。

二是在探索農村金融方面有創(chuàng)新。由于當?shù)亟?jīng)濟不發(fā)達，農業(yè)難于發(fā)展，非農產業(yè)金融服務的發(fā)展就更難，選擇一個很好的創(chuàng)新方式，不論從國際，還是從我國相對發(fā)達地區(qū)的實踐來看，農民的合作組織，如果沒有金融的創(chuàng)新，很難真正發(fā)展持續(xù)下去。所以，以互助社形式籌資，解決農民發(fā)展資金問題的思路是對的。

三是拓寬農民專業(yè)合作社經(jīng)營范圍的意義?，F(xiàn)在的《農民專業(yè)合作社法》規(guī)定，合作社只能是同類農產品生產經(jīng)營的合作，隨著目前上百萬家農民專業(yè)合作社的實踐，合作的范圍需要拓寬。而事實上，在黨的十七屆三中全會就明確提出，有條件的農民合作社可以開展信用合作，這其實為發(fā)展農村合作金融打開通道。

（二）作為一項新生事物，互助社在發(fā)展中應該注意問題

從“產業(yè)發(fā)展互助社”資金結構來看，是政府+企業(yè)+農戶+社會捐贈共同出資形式的，而且政府出資占大頭，這使得互助社組織本身的依法合規(guī)、可持續(xù)性存在一定問題。因為政府不能直接出資做合作互助金融業(yè)務，當然，這也是當?shù)卣臒o奈之舉。所以，要考慮互助社的出資結構應符合農民資金互助合作社的相關規(guī)定，讓農民資金互助社這個機構可持續(xù)存在與發(fā)展。建議是否可以整合所有扶貧資金，作為對扶貧資金使用的一種探索，放進農民資金互助合作社中，而財政資金應該逐步退出去（政府可以支持成立擔保、再保公司）。另外，可以先把企業(yè)的錢作為捐助資金吸引進來，但需要政府逐步建立吸引社會資金、支持農民資金互助合作社的辦法，讓資金互助合作社能成長壯大、持續(xù)發(fā)展。

（三）發(fā)展農村普惠金融需要把握的重點

圍繞普通農戶和農村、微企金融需求，以市場化可持續(xù)為原則，促進服務的供需匹配，優(yōu)化政府激勵機制，形成多方協(xié)同的發(fā)展機制，促進農業(yè)轉型和農民增收。為此，需要把握以下重點：

一是金融支農的產品應面向普通農戶的基本需求，面向農業(yè)現(xiàn)代化的生產方式轉型需求。服務創(chuàng)新應針對農戶和農村、微企在信貸等業(yè)務中遇到的突出障礙，例如抵押擔保、信息不對稱等問題。

二是有效降低成本、控制風險是金融支農可持續(xù)的前提。從實踐看，產權模式、組織機制、利益相關方合作機制等都對成本風險帶來影響。如合作制可通過股東、客戶一體化降低成本及風險，小機構通過組織聯(lián)合可分攤部分成本、增強抗風險能力。

三是改善農村普惠金融發(fā)展環(huán)境有助于引入更多金融機構。在此基礎上協(xié)調利益相關方參與，促進協(xié)同，有助于通過共享業(yè)務和資源，發(fā)揮隱性資產作用，可以實現(xiàn)“1+1>=2”的效果。如地方政府、銀行、保險、租賃、合作社、農戶、涉農企業(yè)等方面相互協(xié)同，可通過創(chuàng)新商業(yè)模式化解融資障礙。在此過程中地方政府可以發(fā)揮重要作用。

（四）發(fā)展普惠金融應對措施及策略

第一是建立系統(tǒng)穩(wěn)定機制。目前農村資金互助社等新型合作金融機構發(fā)展勢頭較快，監(jiān)督與服務有待跟進，注冊監(jiān)督、財務透明度、流動性支持、風險內控、后臺服務（培訓、信息化等）、資金來源等方面存在諸多薄弱環(huán)節(jié)，尤其缺乏系統(tǒng)穩(wěn)定機制，小機構期限轉換功能弱，流動性壓力大，但規(guī)模一大則難免跨區(qū)域經(jīng)營，喪失熟人圈信息優(yōu)勢，信用風險、擠兌壓力增大。促進自愿適度聯(lián)合，形成規(guī)模范圍、協(xié)同效應是大勢所趨，但涉及流動性整合、風控規(guī)范等問題，需中央監(jiān)管部門指引、地方監(jiān)管部門組織落實。

第二是明確支農普惠金融的協(xié)調政策機制。農村普惠金融發(fā)展離不開政策支持。但目前我國的正向激勵機制需要完善。建議明確支農普惠業(yè)務界定標準、統(tǒng)計口徑、監(jiān)管準則、扶持政策，降低稅負。對于從事支農支小的小貸公司、融資擔保公司等類金融機構，明確其金融機構法律地位，按金融機構征稅。

第三是建立對農戶收入調查的機制。對小微企業(yè)的“三表三品三賬①”等信息交叉檢驗模式有助于降低銀行與客戶的信息不對稱，但目前缺乏有效的農戶還款能力檢驗模式，這是農戶貸款不良率偏高的重要原因。為此應加快我國社會征信體系建設，形成整合農戶還款能力相關信息的數(shù)據(jù)系統(tǒng)，匯集政府及公用事業(yè)等部門信息，由銀行業(yè)牽頭，地方政府協(xié)助落實。同時，建立調查機制，反映農戶投資、生產、收入、消費情況，用于交叉檢驗農戶還款能力，由監(jiān)管部門或行業(yè)協(xié)會牽頭，基層政府及村組織配合落實。通過這些措施降低銀行判斷農戶還款能力，有效避免超過農戶還款能力的貸款發(fā)放。

第四是鼓勵多種產權模式并存。國際國內的長期經(jīng)驗已經(jīng)表明，普通農戶的貸款難問題需要不同產權模式的金融機構共同來解決，包括股份制銀行和合作制金融組織，解決內部人控制問題需強化外部監(jiān)督。農信社系統(tǒng)的主渠道作用短期內難以被替代，在農業(yè)主產區(qū)或經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是那些采用股份制模式但一直面臨困難的地區(qū)，應發(fā)揮合作金融應有作用，包括把股份合作制落到實處。一方面，要在強化財務管理審計、控制分紅比例、支持股權流轉等基礎上促使股份合作制金融機構發(fā)揮支農作用；另一方面，要結合完善地方監(jiān)管體制，促使農民資金互助社等新型合作金融組織由成員分擔風險、聯(lián)合應對市場競爭，這些是國際合作金融發(fā)展的長期經(jīng)驗，值得參考。探索政策性銀行通過資金批發(fā)與村鎮(zhèn)銀行、地方政府的擔保平臺、經(jīng)營規(guī)范的小貸公司或農村資金互助社等組織合作，根據(jù)市場化可持續(xù)原則為普通農戶提供貸款，而政策性銀行的資金應優(yōu)先得到償還。

第五以協(xié)同促進金融產品創(chuàng)新。解決普通農戶的抵押擔保難問題，需通過協(xié)同創(chuàng)新渠道，一是產融協(xié)同。金融服務嵌入農業(yè)產業(yè)鏈，依托核心企業(yè)或訂單、倉單等因素，提供融資支持。二是銀保協(xié)同。銀行與保險機構圍繞支農，共享信息、分擔風險。三是銀行與融資租賃協(xié)同。圍繞農戶轉變生產方式，通過融資租賃渠道解決農戶購置大型涉農設施的融資信用問題②。四是政銀協(xié)同。由基層政府提供增信、匯集信息、參與監(jiān)督、誠信教育、推薦先進、財政激勵等支持，降低銀行信貸風險。其中，地方政府尤應承擔改善誠信環(huán)境職責，完善市場基礎。五是金融機構與供銷社、合作社協(xié)同。金融機構依托供銷社、合作社的信息渠道優(yōu)勢，通過相應的新型合作金融組織渠道，為農戶提供資金支持，可由新型合作金融組織提供還款保證。

第六是多種方式發(fā)展推廣微貸技術。普惠金融領域很需要普及基于客戶投資回報和現(xiàn)金流的微貸管理技術。目前有的微貸管理技術趨于成熟，但引進的成本較高③。建議以扶持國內微貸管理咨詢機構為切入點，結合中國農村普惠金融特點，提供政策支持，促進咨詢機構之間展開競爭，推動微貸技術轉化應用。另外就是由監(jiān)管部門組織，行業(yè)協(xié)會牽頭，大型涉農銀行、農信系統(tǒng)為主，小貸公司、農村資金互助社參與，借鑒國外農村銀行機構經(jīng)驗，推進農村普惠金融技術創(chuàng)新。在此基礎上，由監(jiān)管部門通過行業(yè)協(xié)會、地方政府等渠道推動微貸技術推廣向小貸公司、農村資金互助社等領域拓展。同時，推行小微企業(yè)貸款由股東、高管分擔風險④，這在世界各發(fā)達國家是比較普遍的做法。