陳華麗，袁 佳

(太原科技大學(xué) 法學(xué)院，山西 太原 030024)

當(dāng)前，土地仍是農(nóng)民主要的生活來(lái)源，也是農(nóng)民生存、發(fā)展的根基。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，農(nóng)村實(shí)行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在一定程度和范圍內(nèi)賦予了農(nóng)民自主支配土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性顯著提高。但隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，分散的、以家庭為單位的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式已經(jīng)不能適應(yīng)生產(chǎn)力提高的要求，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)勢(shì)在必行。《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》的出臺(tái)賦予了農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)自由流轉(zhuǎn)的權(quán)利，黨的十八屆三中全會(huì)進(jìn)一步確認(rèn)這一權(quán)利。多年來(lái)，中央高度重視和保障農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)，這些法律和政策對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)提供了制度保障。2016年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，提出了農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置，以便更好地實(shí)現(xiàn)土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值。在這樣的背景下，探討我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀，分析其存在的問(wèn)題，進(jìn)而更好地推動(dòng)我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)利益具有非常重要的意義。

一、文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

(一)文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)概況

文水縣位于山西省中部，是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣。全縣現(xiàn)轄12個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，199個(gè)行政村，大約42萬(wàn)人口，總面積約1067平方公里，耕地約60萬(wàn)畝?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施后,文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)逐漸規(guī)范化，同時(shí)隨著惠農(nóng)政策的施行和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的逐步發(fā)展，文水縣的土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)了很大的變化。一是農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的意愿由被動(dòng)轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)。以往流轉(zhuǎn)的主體是為了進(jìn)城打工或者經(jīng)商而怕土地閑置荒廢，從而無(wú)償或者低價(jià)流轉(zhuǎn)給本村的親戚朋友，在這種情況下受讓主體被動(dòng)接受著“天上掉下的餡餅”。而現(xiàn)在有了惠農(nóng)政策的支持，農(nóng)戶們?yōu)榱税l(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大面積及地理位置好的土地，受讓主體漸漸地從被動(dòng)接受轉(zhuǎn)為主動(dòng)需求。二是以往流轉(zhuǎn)是無(wú)償和低價(jià)的，現(xiàn)在則提高了土地的流轉(zhuǎn)價(jià)格，土質(zhì)肥沃和地理優(yōu)越的土地更是千金難求。三是以往流轉(zhuǎn)期限不明確，時(shí)間隨意性大，一般由受讓主體決定流轉(zhuǎn)期限，而現(xiàn)在轉(zhuǎn)為主動(dòng)需求后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)人會(huì)自己決定土地流轉(zhuǎn)期限長(zhǎng)短。雖然發(fā)生了上述較大變化，但由于文水縣經(jīng)濟(jì)發(fā)展依舊落后，農(nóng)地流轉(zhuǎn)仍然存在許多問(wèn)題。

(二)文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查分析

為了得到更為詳細(xì)的調(diào)查數(shù)據(jù)，筆者在文水縣做了實(shí)地調(diào)查，走訪了行政村，發(fā)放問(wèn)卷110份，收回有效問(wèn)卷100份。針對(duì)這些問(wèn)卷，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行總結(jié)。

1.文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的文化程度。從表1看出，初中文化程度的農(nóng)戶占土地流轉(zhuǎn)農(nóng)戶比例的一半以上，可以看出農(nóng)民文化程度越高，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的幾率越大。所以，以長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，不斷提高農(nóng)民的文化科學(xué)知識(shí)，可以極大地提高土地流轉(zhuǎn)的比率。

表1 文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的文化程度

2.文水縣農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律認(rèn)知度。從表2可以看出，大部分農(nóng)民受制于文化程度，不了解土地流轉(zhuǎn)相關(guān)法律的農(nóng)戶所占比重較高，這就影響了農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)程序的合法性，土地流轉(zhuǎn)時(shí)隨意性較大。

表2 文水縣農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律認(rèn)知度

3.文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式。從圖1可以看出，在文水縣土地流轉(zhuǎn)中，轉(zhuǎn)包、互換和出租這些傳統(tǒng)的流轉(zhuǎn)方式所占比重較大?？梢娏鬓D(zhuǎn)的方式較為保守和單一，尤其是一些新型的流轉(zhuǎn)方式如入股流轉(zhuǎn)的比例較低，這不利于土地的規(guī)模化發(fā)展，不能很好地發(fā)揮土地的資源效益。

圖1 文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式及流轉(zhuǎn)比例

4.文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛原因及解決方式。從調(diào)查問(wèn)卷可以看出，文水縣農(nóng)戶在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)隨意性大，沒(méi)有統(tǒng)一的規(guī)范化格式，64%的農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)時(shí)通過(guò)口頭約定，而從未想過(guò)訂立書面協(xié)議，這是導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)發(fā)生糾紛的主要原因。這也導(dǎo)致引起糾紛發(fā)生時(shí)取證困難，降低了處理土地糾紛的效率，不利于農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展。

圖2 文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的糾紛解決途徑

從圖2可以看出，文水縣農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中發(fā)生糾紛時(shí)，超過(guò)一半比例的當(dāng)事人愿意協(xié)商解決，采用村委會(huì)或鄉(xiāng)政府調(diào)解的方式解決也相對(duì)較多，只有很少人選擇采用法律途徑。這樣的現(xiàn)象說(shuō)明在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)民的法律意識(shí)比較落后，法律保障機(jī)制不健全。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中顯現(xiàn)的問(wèn)題及成因

從文水縣土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中可以看出，該縣的土地流轉(zhuǎn)不多，而且存在不少問(wèn)題。多數(shù)農(nóng)戶依舊對(duì)土地流轉(zhuǎn)持保守態(tài)度，認(rèn)為土地是農(nóng)民的命根。

(一)農(nóng)戶對(duì)土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)的認(rèn)知度低

在調(diào)查的 100戶農(nóng)戶中，由于文化程度的不同，其對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)法律“了解”的占 13%，“有一些了解”的占 29%?？梢钥闯觯r(nóng)民對(duì)目前我國(guó)關(guān)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)不關(guān)心，這在很大程度上制約了土地流轉(zhuǎn)，也不利于流轉(zhuǎn)的后續(xù)發(fā)展[1]。

(二)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍較小

在對(duì)文水縣土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)大多在農(nóng)戶之間進(jìn)行。80%農(nóng)戶的土地流轉(zhuǎn)只限于在本村農(nóng)戶之間進(jìn)行，沒(méi)有流轉(zhuǎn)至一些周邊大戶或合作社，更別說(shuō)流轉(zhuǎn)至其他的集體組織，流轉(zhuǎn)的范圍很小。其中原因首先因?yàn)檗r(nóng)業(yè)的收益周期長(zhǎng)，也由于氣候變化導(dǎo)致農(nóng)業(yè)產(chǎn)量不穩(wěn)定，一些單位不愿對(duì)農(nóng)業(yè)投入資金；其次，農(nóng)民擔(dān)心承包方不講誠(chéng)信，給農(nóng)戶造成損失。

(三)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方式簡(jiǎn)單

在文水縣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的形式主要為轉(zhuǎn)包和互換，這兩種流轉(zhuǎn)方式所占比重為72%，流轉(zhuǎn)方式太過(guò)單一。而入股所占的比例為3.6%，說(shuō)明文水縣進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)主體雙方為農(nóng)戶，農(nóng)村合作社和公司作為主體參與流轉(zhuǎn)的比例較少，這樣不利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展，也不利于發(fā)揮土地價(jià)值。同時(shí)，土地流轉(zhuǎn)的期限也較短。究其原因，首先是因?yàn)閲?guó)家對(duì)農(nóng)戶的優(yōu)惠措施增多，農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)自己的承包地；其次大多農(nóng)戶外出務(wù)工穩(wěn)定性較差，隨時(shí)還要準(zhǔn)備回來(lái)自己耕種。由于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的期限較短，流轉(zhuǎn)土地的受讓主體不愿意加大對(duì)土地基礎(chǔ)設(shè)施的進(jìn)一步建設(shè)。部分農(nóng)戶為了追求高產(chǎn)量而濫用化肥，這樣又極大地破壞了土地質(zhì)量，進(jìn)而不利于農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的土地面積小而分散，一次性流轉(zhuǎn)的土地面積不大，很難形成示范效應(yīng)，難以帶動(dòng)農(nóng)戶之間流轉(zhuǎn)的積極性，不利于推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

(四)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不完善

文水縣土地流轉(zhuǎn)依舊是自發(fā)流轉(zhuǎn)，并沒(méi)有集體組織大規(guī)模的流轉(zhuǎn)，土地流轉(zhuǎn)協(xié)議缺乏規(guī)范化，在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中農(nóng)戶自主性大。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，文水縣農(nóng)戶在進(jìn)行流轉(zhuǎn)時(shí)訂立書面協(xié)議所占比重是36%，口頭協(xié)議所占比重是64%。在土地流轉(zhuǎn)操作上，大多農(nóng)戶進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)只是經(jīng)過(guò)集體經(jīng)濟(jì)組織的同意就簽訂流轉(zhuǎn)協(xié)議，該協(xié)議卻沒(méi)有得到很多發(fā)包方對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬變更的更改，更不會(huì)辦理變更登記手續(xù)；即使訂立了書面形式的流轉(zhuǎn)合同，協(xié)議條款往往也不是很完善。農(nóng)戶因?yàn)槲幕潭仁芟薏荒苋媪私馔恋亓鬓D(zhuǎn)協(xié)議中明確雙方權(quán)利和義務(wù)的重要性，在土地流轉(zhuǎn)的名稱、面積、用途、轉(zhuǎn)讓的價(jià)格不明確時(shí)不會(huì)及時(shí)糾正，而是隨意簽名蓋章，直接導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)后雙方法律責(zé)任承擔(dān)不明；流轉(zhuǎn)前不會(huì)進(jìn)行土地確權(quán)，沒(méi)有對(duì)實(shí)際土地進(jìn)行確認(rèn)。這些對(duì)今后發(fā)生流轉(zhuǎn)糾紛的解決都極為不利。

(五)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理相對(duì)落后

在文水縣土地流轉(zhuǎn)調(diào)查中可以看出，土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)糾紛時(shí)當(dāng)事人，采用雙方自主協(xié)調(diào)的方式解決糾紛所占比重為51%，超過(guò)一半的比例。采用鄉(xiāng)政府調(diào)解的方式解決糾紛的比重是30%。從這些數(shù)據(jù)中可以看出，農(nóng)戶發(fā)生糾紛大多數(shù)是自己協(xié)商解決，這樣的解決方式有利有弊。其有利之處是農(nóng)戶之間自愿協(xié)商，不會(huì)破壞彼此之間的感情，解決的結(jié)果雙方都容易接受；而不利之處是由于沒(méi)有法律保障，容易造成農(nóng)戶出爾反爾，為以后土地流轉(zhuǎn)埋下隱患。采用鄉(xiāng)政府調(diào)解方式解決糾紛比重較低的原因，主要是沒(méi)有專職工作人員，政府服務(wù)意識(shí)薄弱，技術(shù)操作不熟練，得不到農(nóng)戶的信任。文水縣土地流轉(zhuǎn)沒(méi)有專門的流轉(zhuǎn)中介組織和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，即使流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)違法違規(guī)現(xiàn)象也不會(huì)得到合理的解決。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)制不健全，缺少實(shí)際的操作性，直接導(dǎo)致流轉(zhuǎn)范圍面積有限，經(jīng)營(yíng)規(guī)模偏小。

三、完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的建議

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的情況，結(jié)合前文對(duì)山西省文水縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況的分析，提出以下幾個(gè)方面的建議。

(一)提高農(nóng)戶對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的認(rèn)識(shí)

當(dāng)前，土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)成為一種發(fā)展趨勢(shì)，但正如前文所述，農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的益處還沒(méi)有深入認(rèn)識(shí)，對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律法規(guī)了解甚少，制約了土地規(guī)?；б娴陌l(fā)揮。因此，要通過(guò)多種渠道積極向農(nóng)戶進(jìn)行宣傳，讓他們熟悉國(guó)家的相關(guān)法律法規(guī)，認(rèn)識(shí)到土地流轉(zhuǎn)對(duì)自身是有利的，提高他們的土地流轉(zhuǎn)意識(shí)，這樣才能進(jìn)一步做好土地流轉(zhuǎn)工作。

(二)完善相關(guān)法律法規(guī)，為實(shí)現(xiàn)“三權(quán)分置”提供法律保障

如前所述，2016年出臺(tái)的《意見》對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行了新的設(shè)計(jì)，不僅明確了“入股”作為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的主要方式之一，而且明確提出只有經(jīng)營(yíng)權(quán)可以出資入股，而不是土地承包權(quán)。在“三權(quán)分置”背景下，以“去身份化”的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股出資，農(nóng)戶僅需以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)任，不必?fù)?dān)心在清償公司債務(wù)或公司破產(chǎn)清算時(shí)面臨失地風(fēng)險(xiǎn)，土地的社會(huì)保障功能得以維持[2]。

1.重新調(diào)整法律法規(guī)中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則。黨的十一屆三中全會(huì)確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主的農(nóng)村土地政策，實(shí)現(xiàn)了土地集體所有權(quán)和農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的兩權(quán)分離，是農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的第一次重大改革。目前我國(guó)法律關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定，都是基于兩權(quán)分離而設(shè)置的。在“三權(quán)分置”背景下，目前的《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)都不能保證二者合法有效地實(shí)現(xiàn)這種需求。因此，首先要在《物權(quán)法》中明確承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)各自的物權(quán)屬性，清晰界定二者的功能，確立二者在法律上的合法地位。其次，由于土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與承包權(quán)分離，二者分別具有獨(dú)立的物權(quán)屬性，都有流轉(zhuǎn)的需求，必須修改相關(guān)法律法規(guī)，重新調(diào)整其中關(guān)于土地流轉(zhuǎn)的規(guī)則，與“三權(quán)分置”制度相適應(yīng)，保障土地合法有效流轉(zhuǎn)。

2.擴(kuò)展土地流轉(zhuǎn)的方式。從文水縣的調(diào)查中可見，采用轉(zhuǎn)讓和入股流轉(zhuǎn)方式所占比重是最少的，原因在于，目前《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定流轉(zhuǎn)的受讓主體必須是具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的農(nóng)戶。該限定造成了土地流轉(zhuǎn)主體受限，流轉(zhuǎn)機(jī)率下降，也使得土地利用率降低。再有，相同集體經(jīng)濟(jì)組織中的成員在轉(zhuǎn)讓時(shí)有優(yōu)先受讓權(quán)，不利于其他組織或公司受讓該土地?；诖耍c“三權(quán)分置”土地政策相適應(yīng)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的受讓主體由農(nóng)戶變更為具有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力的自然人和法人，而不是僅僅限定于農(nóng)戶，并且賦予集體組織對(duì)轉(zhuǎn)讓應(yīng)享有監(jiān)督權(quán)利，促進(jìn)土地最大限度自由轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，我國(guó)現(xiàn)行法律雖然規(guī)定承包方為了發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，可以自愿將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股到股份合作社進(jìn)行農(nóng)業(yè)合作生產(chǎn)，但為了保護(hù)農(nóng)戶權(quán)益，股份合作社只能取得土地使用權(quán)。今后，應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)入股農(nóng)業(yè)公司，一方面，公司的合理化經(jīng)營(yíng)能使農(nóng)戶擺脫對(duì)土地的依賴，增加其收入；另一方面，公司的規(guī)模化經(jīng)營(yíng)又能實(shí)現(xiàn)土地的效益，使其更好地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。

3.完善土地確權(quán)方面的規(guī)定?！段餀?quán)法》已經(jīng)確認(rèn)了土地的物權(quán)性，但是由于現(xiàn)行法律對(duì)集體經(jīng)濟(jì)成員資格的限制，農(nóng)村土地的債權(quán)性質(zhì)仍很明顯[3]。因此，應(yīng)當(dāng)保障農(nóng)戶對(duì)自己承包土地的處分權(quán)，在國(guó)家法律允許的范圍內(nèi)通過(guò)合法方式流轉(zhuǎn)。落實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是解決這些問(wèn)題最關(guān)鍵的因素，給每個(gè)農(nóng)戶完整的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，要在土地權(quán)屬不明的地方，進(jìn)一步做好對(duì)農(nóng)村土地確權(quán)的工作。

(三)健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)

目前，我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)已有一些試點(diǎn)，但發(fā)展尚不成熟，不能很好地發(fā)揮其作用。主要體現(xiàn)在：一是對(duì)農(nóng)村土地的地價(jià)缺少合理的評(píng)估體系，使得土地的實(shí)際價(jià)值無(wú)法非?？陀^地體現(xiàn)出來(lái)；二是市場(chǎng)運(yùn)作機(jī)制不夠完善；三是沒(méi)有到位的中介機(jī)構(gòu)。這就難以發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用，無(wú)法挖掘出農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)擁有的價(jià)值，導(dǎo)致流通不順暢，阻礙土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有效的流轉(zhuǎn)。所以，健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)是非常必要的，只有在透明公開的情況下對(duì)土地進(jìn)行流轉(zhuǎn)，才能使土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)日趨合理化。

(四)完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的相關(guān)配套措施

1.建立多元化糾紛解決機(jī)制。在文水縣土地流轉(zhuǎn)的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)矛盾時(shí)，農(nóng)戶不愿選擇訴訟這種解決糾紛的方式，而采用鄉(xiāng)政府調(diào)解方式解決糾紛所占的比重為30%。一方面調(diào)解方式更具有親民性，也能夠降低訴訟的成本費(fèi)用，使得農(nóng)戶在處理糾紛時(shí)不必為擔(dān)心訴訟費(fèi)用問(wèn)題而退步。另一方面土地流轉(zhuǎn)糾紛的大部分原因是雙方在進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)時(shí)沒(méi)有訂立書面協(xié)議，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)雙方各執(zhí)一詞，互不妥協(xié)。這時(shí)采用調(diào)解方式處理矛盾省時(shí)省力。今后可以考慮在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立專門的土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行這項(xiàng)工作。法院也可以對(duì)調(diào)解機(jī)構(gòu)進(jìn)行專業(yè)指導(dǎo)，例如開展法律培訓(xùn)、法庭觀摩等[4]。應(yīng)建立便捷的農(nóng)戶申訴渠道,完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛的調(diào)解和仲裁機(jī)制，通過(guò)多元化的手段徹底解決農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛,避免矛盾升級(jí)[5]。

2.完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障體系還不健全，對(duì)于大部分農(nóng)民來(lái)說(shuō)，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，由此失去土地經(jīng)營(yíng)權(quán)而加入第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展將面臨更大的風(fēng)險(xiǎn)。因此，政府在支持或推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，保障國(guó)家糧食安全的過(guò)程中，必須將土地所承載的養(yǎng)老社會(huì)保障功能納入政策考量范圍[6]。

一是繼續(xù)健全農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。就文水縣來(lái)說(shuō)，年滿60周歲以上的老年人可以享受到國(guó)家養(yǎng)老補(bǔ)貼。根據(jù)黨的十七大和十七屆三中全會(huì)精神，國(guó)務(wù)院決定從2009年開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)。2009年的試點(diǎn)覆蓋全國(guó)百分之十的縣，隨著社會(huì)的發(fā)展不斷擴(kuò)大，在2020年之前會(huì)實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村適齡居民百分百覆蓋。在此基礎(chǔ)上應(yīng)注意建立覆蓋全體農(nóng)村居民的最低生活保障制度。同時(shí)，政府要重點(diǎn)考慮老年人、婦女和兒童等弱勢(shì)群體。二是多渠道擴(kuò)大農(nóng)民就業(yè)途徑。農(nóng)民視土地為生命之本，因?yàn)樗麄兩嬷饕獊?lái)源就是務(wù)農(nóng)獲得的收入。只有在農(nóng)村大力引進(jìn)第二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民才會(huì)沒(méi)有后顧之憂，否則他們會(huì)一直持有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為自己的最后保障。所以，應(yīng)大力鼓勵(lì)和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，這樣不僅可以使得農(nóng)村經(jīng)濟(jì)水平飛速發(fā)展，也可以吸收農(nóng)村剩余勞動(dòng)力。

總之，在“三權(quán)分置”土地政策指引下，積極推動(dòng)農(nóng)戶承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合法、有序流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)，才能不斷提高農(nóng)業(yè)發(fā)展水平，確保農(nóng)民收益。

[參考文獻(xiàn)]

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[6] 姚金海.農(nóng)地三權(quán)分置改革與農(nóng)民養(yǎng)老社會(huì)保障制度優(yōu)化：基于主體利益耦合的視角[J].社會(huì)發(fā)展研究,2017(3)：151.