夏方舟，楊雨濛，嚴(yán)金明

（中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，北京 100872）

1 引言

當(dāng)前，中國正處于經(jīng)濟(jì)增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期、外需向內(nèi)需轉(zhuǎn)化期的“四期疊加”階段，國土開發(fā)和生態(tài)文明建設(shè)面臨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)變化、新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型、鄉(xiāng)村振興訴求、環(huán)境污染問題等一系列重大挑戰(zhàn)[1-2]，亟需貫徹落實(shí)十九大報告中關(guān)于“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度”、“開展國土綠化行動”、“開展農(nóng)村人居環(huán)境整治行動”等一系列要求。此外，在2017年1月發(fā)布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》將國土綜合整治列為單獨(dú)章節(jié)，提出要“推進(jìn)形成‘四區(qū)一帶’國土綜合整治格局”，切實(shí)落實(shí)主要城市化地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、礦產(chǎn)資源開發(fā)集中區(qū)及海岸帶和海島地區(qū)的國土綜合整治。因此，國土綜合整治已上升為國家層面的戰(zhàn)略部署，全面推進(jìn)國土綜合整治，加快修復(fù)國土功能，提高國土開發(fā)利用質(zhì)量和效益，已然是統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。

國土是生態(tài)文明建設(shè)的物質(zhì)基礎(chǔ)、能量源泉、空間載體和構(gòu)成要素，支撐各行各業(yè)，影響千秋萬代，在現(xiàn)代化建設(shè)中具有全局性、戰(zhàn)略性和根本性的地位[3]。在改造和利用國土的過程中，針對一些資源利用效率不高、空間結(jié)構(gòu)失衡、生態(tài)環(huán)境破壞等問題[4-5]，采取各類措施開展的整治工作，即是國土綜合整治的一般界定[6]。實(shí)際上，近代意義上國土綜合整治納入學(xué)者視野應(yīng)當(dāng)追溯到20世紀(jì)80年代，如吳傳鈞、陳傳康、陸大道等一批杰出的地理學(xué)家對于國土綜合整治進(jìn)行了分析、定位和呼吁[7-9]，隨后其概念結(jié)合不同的時代需求、又經(jīng)過了近40年的演化發(fā)展和實(shí)踐轉(zhuǎn)型。應(yīng)當(dāng)意識到，盡管國土綜合整治已然上升為國家戰(zhàn)略之一，然而當(dāng)前學(xué)界對于國土綜合整治這一概念的認(rèn)知，仍然存在很大程度上的混淆、曲解和混用，國土整治、土地整治、國土綜合整治或是更為狹隘或?qū)挿旱拿~多在文獻(xiàn)中交叉出現(xiàn)，遠(yuǎn)未達(dá)成內(nèi)涵層面上的共識。因此，本文針對當(dāng)前國土綜合整治內(nèi)涵不明、名詞混淆等問題，系統(tǒng)梳理了近40年來中國國土綜合整治相關(guān)內(nèi)涵的文獻(xiàn)研究，根據(jù)其不同時期的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展訴求總結(jié)其內(nèi)涵發(fā)展階段，以期能夠正本溯源、總結(jié)凝練出適應(yīng)中國當(dāng)前時期的國土綜合整治核心內(nèi)涵。

2 國土綜合整治內(nèi)涵研究的階段演進(jìn)

人類社會的發(fā)展史也可以認(rèn)為是國土開發(fā)、利用和改造的歷程[10]：由最初臨時、簡單局部的微小改造，到現(xiàn)代長期、綜合、復(fù)雜、大型改造，從古代大禹治水和各代開挖運(yùn)河到現(xiàn)在的全域整治、南水北調(diào)等等，國土綜合整治逐步由零星、分散、簡單的整治活動，向綜合、有序、系統(tǒng)全面整治演化。然而隨著發(fā)展訴求轉(zhuǎn)變，國土綜合整治在每個時期往往體現(xiàn)出不同的時代特征，學(xué)界關(guān)注的重點(diǎn)也存在較大差異。通過知網(wǎng)檢索近40年以“國土”、“整治”等關(guān)鍵詞為主題的文獻(xiàn)共11 402篇，在1997年之前國土整治研究文獻(xiàn)數(shù)量遠(yuǎn)高于土地整治研究，1997年之后土地整治文獻(xiàn)數(shù)量迅速增加并超過國土整治研究，2010年至今重點(diǎn)研究國土綜合整治的文獻(xiàn)數(shù)量則增長迅速（表1）。

表1 中國土地整治、國土整治、國土綜合整治文獻(xiàn)研究數(shù)量統(tǒng)計Tab.1 Quantitative statistics of the literature research of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China （篇）

依據(jù)文獻(xiàn)發(fā)展趨勢，大體上可以將國土綜合整治內(nèi)涵研究分為4個階段，每個階段的研究重點(diǎn)、內(nèi)涵定義和概念特征均有較大差異（圖1）。1981—1985年，國土綜合整治研究偏向于國土規(guī)劃、戰(zhàn)略和布局的探索；1986—1996年，經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境的可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展逐步成為研究重點(diǎn)，生態(tài)整治開始逐步納入學(xué)者研究視野；1997—2009年，國土綜合整治逐步偏向于土地開發(fā)、整理、復(fù)墾等具體土地整治工作，土地整治及其相應(yīng)工程的實(shí)施落實(shí)受到極大關(guān)注；2010年以來，國土綜合整治研究往往涵蓋全區(qū)域、全要素和全周期，其內(nèi)涵更為全面和系統(tǒng)。

2.1 1981—1985年：起始階段“重規(guī)劃”

由于20世紀(jì)80年代之前極左路線的干擾以及科學(xué)的國土整治戰(zhàn)略性規(guī)劃的缺乏，中國國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生不少損失[11]。為了推進(jìn)“四化”建設(shè)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，在陳傳康、周立三、吳傳鈞等老一輩專家學(xué)者的大力呼吁和倡導(dǎo)下，“國土整治”這一概念于20世紀(jì)80年代初明確提出，作為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一項長期、重大的戰(zhàn)略規(guī)劃任務(wù)。

在這一階段，國土綜合整治被界定為“對國土資源的開發(fā)利用與治理保護(hù)”[5，12]，強(qiáng)調(diào)規(guī)劃性、戰(zhàn)略性和地域性[13]，尤為重視京津唐、黃三角等具有鮮明區(qū)域特征的國土開發(fā)與整治[14-15]。此階段研究重點(diǎn)多被認(rèn)為是建立協(xié)調(diào)的區(qū)域規(guī)劃結(jié)構(gòu)，國土綜合整治的概念內(nèi)涵與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃存在很大程度上的混合。陳傳康認(rèn)為，國土整治是在調(diào)查評價和利益協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)行開發(fā)、利用、治理和保護(hù)的國土管理工作，其任務(wù)是聯(lián)系大范圍區(qū)域進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)組織管理，國土整治工作的中心環(huán)節(jié)是區(qū)域規(guī)劃[8]；周立三指出國土整治是一項全局性和戰(zhàn)略性的規(guī)劃任務(wù)，要從全國整體觀點(diǎn)和長遠(yuǎn)利益出發(fā)綜合地整治全國國土，國土整治工作要在統(tǒng)一規(guī)劃下進(jìn)行多層次、跨區(qū)域的具體規(guī)劃落實(shí)[10]；吳傳鈞認(rèn)為國土整治從調(diào)查考察開始到最后提出專題報告或落實(shí)到規(guī)劃制定[7]，其核心是國土開發(fā)整治區(qū)域規(guī)劃。盡管諸多老一輩專家學(xué)者強(qiáng)烈呼吁和奔走，然而由于組織領(lǐng)導(dǎo)不盡統(tǒng)一、執(zhí)行機(jī)構(gòu)有所缺失、政策設(shè)計不夠完善等諸多原因，國土整治工作當(dāng)時并未在全國范圍內(nèi)全面展開。同時，由于當(dāng)時中國科學(xué)文化水平還比較低，對客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律缺乏廣泛而科學(xué)的公眾認(rèn)知，對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略部署的研究和規(guī)劃較為薄弱[10]，因而國土開發(fā)利用不當(dāng)?shù)臓顩r較為普遍，此時國土綜合整治多和國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、立法及管理相混合，被界定為是國土大管理的統(tǒng)籌。

2.2 1986—1996年：發(fā)展階段“重協(xié)調(diào)”

由于“市場”概念的逐步引入，農(nóng)村土地尤其是耕地被大量轉(zhuǎn)作建設(shè)用地和林、果、漁生產(chǎn)用地?！傲濉逼陂g，耕地年均減少量達(dá)4.87×105hm2，1985年耕地減少量高達(dá)1×106hm2，加劇了中國人多地少的矛盾。隨著資源的進(jìn)一步消耗和局部地區(qū)生態(tài)環(huán)境持續(xù)惡化，經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展的堪憂前景逐步引起學(xué)者們的重視。伴隨著國家土地管理局的成立、《中華人民共和國土地管理法》的正式實(shí)施和第一輪土地利用總體規(guī)劃的編制實(shí)施，學(xué)者們逐漸開始重視人地關(guān)系的正確處理，逐步摒棄單純擴(kuò)大開發(fā)規(guī)模的資源利用理念，轉(zhuǎn)向促進(jìn)整個區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展[6]。在此背景下，國土綜合整治的內(nèi)涵定義也發(fā)生了一定調(diào)整。

在這一階段，國土綜合整治內(nèi)涵在原來的國土資源開發(fā)、利用、治理和保護(hù)工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步融合了環(huán)境和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，突出強(qiáng)調(diào)了促進(jìn)人地關(guān)系協(xié)調(diào)發(fā)展的必要性和重要性。吳傳鈞指出國土開發(fā)整治的戰(zhàn)略目標(biāo)是以地域?yàn)閱卧獊韰f(xié)調(diào)地理環(huán)境與人類社會兩大系統(tǒng)之間的關(guān)系，從而建立協(xié)調(diào)的人地關(guān)系地域系統(tǒng)，主要內(nèi)容中也應(yīng)加入環(huán)境的綜合治理，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)[6]；方磊認(rèn)為國土整治工作已由開發(fā)利用戰(zhàn)略轉(zhuǎn)為追求區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和人地系統(tǒng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與人口、資源、環(huán)境的關(guān)系[16]；盧天梁等提出國土開發(fā)整治政策制定要以優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)為主線，以優(yōu)化城市環(huán)境，治理“城市病”為目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)人文與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)[17]。盡管這10年國土綜合整治研究工作取得了很大成績，但由于部門條塊分割、利益博弈等諸多原因，國土綜合整治被人為地割裂為各種單一的局部有限目標(biāo)，而非科學(xué)合理的可持續(xù)目標(biāo)，且工作中對國土政策、法規(guī)的研究相對較為缺乏[18]，因此國土規(guī)劃理論方法研究相較于形勢發(fā)展的要求相對滯后，不同類型區(qū)域綜合開發(fā)研究也還剛剛起步。

圖1 20世紀(jì)80年代至今中國土地整治、國土整治、國土綜合整治文獻(xiàn)研究重點(diǎn)Fig.1 The literature research focus of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation in China from 1980s

2.3 1997—2009年：演變階段“重工程”

1997年，面對人均耕地減少的嚴(yán)峻形勢，黨中央和國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，提出實(shí)行世界上最嚴(yán)格的措施管理土地和保護(hù)耕地；1998年新一輪修編的《土地管理法》提出“國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度”、“國家鼓勵土地整理”。由此，國土綜合整治在這一階段高度強(qiáng)調(diào)耕地保護(hù)，逐步落實(shí)為具體的土地開發(fā)、整理和復(fù)墾工程，在全國范圍內(nèi)進(jìn)一步加強(qiáng)并全面展開[19-21]。同時，相關(guān)研究也在注重人地關(guān)系協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展，在保障環(huán)境資源與生態(tài)空間的同時，力求運(yùn)用當(dāng)前科學(xué)技術(shù)更系統(tǒng)、更有計劃地推進(jìn)治理保護(hù)和建設(shè)優(yōu)化項目，國土綜合整治工程的實(shí)施落實(shí)受到更高重視。

在這一階段，國土綜合整治演變?yōu)橐欢〞r期內(nèi)對區(qū)域國土開發(fā)、利用、治理和保護(hù)行動的統(tǒng)一管理工程[22]，相關(guān)研究多以耕地保護(hù)為核心的土地整治為著眼點(diǎn)，關(guān)注于國土綜合整治工程的項目完善和具體實(shí)施。封志明等參考了全國土地開發(fā)整理規(guī)劃，分區(qū)域系統(tǒng)地提出了國土綜合整治工程實(shí)施的重點(diǎn)，提出落實(shí)城鄉(xiāng)用地整治、陸海統(tǒng)籌整治和流域協(xié)調(diào)整治[23]；鄭財貴等認(rèn)為國土整治是指對特定區(qū)域的國土資源開發(fā)利用、治理保護(hù)行動，提出要在統(tǒng)一的基礎(chǔ)平臺進(jìn)行各類國土工程的規(guī)劃與協(xié)調(diào)，進(jìn)行統(tǒng)一互動的工程管理[22]。值得注意的是，由于此階段國土綜合整治在很大程度上落實(shí)為土地整治具體工程，故針對土地整治的研究頗多，主要方向包括農(nóng)田數(shù)量質(zhì)量提升、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、新農(nóng)村建設(shè)等[24-26]。此時，國土綜合整治的內(nèi)涵與土地整治內(nèi)涵在很大程度上存在重疊，這也為國土綜合整治今后進(jìn)一步發(fā)展夯實(shí)了基礎(chǔ)條件[27]。

2.4 2010年至今：延拓階段“重統(tǒng)籌”

2010年至今，從黨的十八大報告中提出關(guān)于“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制”要求，2017年1月國務(wù)院印發(fā)《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》，到十九大報告提出“構(gòu)建國土空間開發(fā)保護(hù)制度”，國土綜合整治被賦予更深層次的內(nèi)涵，目標(biāo)和效益愈加多元化，更強(qiáng)調(diào)一體化統(tǒng)籌管理，包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展及統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展，提出通過“田水路林村城”和“山水林田湖草”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件，保護(hù)人類生態(tài)空間[28]。

在這一階段，國土綜合整治作為人類采取綜合措施對某一空間范圍內(nèi)的國土資源進(jìn)行開發(fā)、利用、整治、保護(hù)等全部活動最終實(shí)現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的過程，已被視為服務(wù)于國家頂層戰(zhàn)略的重要工作內(nèi)容，是推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要動力、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵抓手、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的核心平臺和實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的建設(shè)路徑。學(xué)者們多將國土綜合整治作為一項影響全局、事關(guān)長遠(yuǎn)的綜合性戰(zhàn)略進(jìn)行研究，嚴(yán)金明等立足“多規(guī)合一”改革背景，將國土綜合整治和國土空間用途管制界定為落實(shí)全域國土空間規(guī)劃的核心實(shí)施抓手[28]；鄖文聚等強(qiáng)調(diào)生態(tài)整治，提出大力提升整治在食物和能源生產(chǎn)、景觀塑造、生物多樣性保護(hù)、水土安全和休閑游憩等方面的多功能性[29]；李霞等指出整合耕地保護(hù)、改善環(huán)境、提高收入和提升效率目標(biāo)，構(gòu)建“減壓增效”國土綜合整治運(yùn)行機(jī)制[30]；更多學(xué)者統(tǒng)籌考慮時代不同需求和區(qū)域不同特征，探索構(gòu)建國土綜合整治長效機(jī)制、環(huán)境影響評價與跟蹤監(jiān)測機(jī)制、重大項目布局機(jī)制和差異化實(shí)施模式等[31-32]。總之，現(xiàn)階段的國土綜合整治內(nèi)涵更關(guān)注與社會經(jīng)濟(jì)布局的結(jié)合，更強(qiáng)調(diào)體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境積極效應(yīng)，弱化負(fù)面影響，更注重全區(qū)域整治、全要素整治和全周期整治，更具備系統(tǒng)性、戰(zhàn)略性與綜合性，其概念范圍大于單純國土整治與土地整治概念，更關(guān)注時代訴求和現(xiàn)實(shí)需要，更以服務(wù)國家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，成為統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。

3 國土綜合整治的內(nèi)涵辨析

總體來看，由于其形成背景各不相同，國土綜合整治的內(nèi)涵研究經(jīng)歷了重規(guī)劃、重協(xié)調(diào)、重工程與重統(tǒng)籌4個過程（表2）。在初始階段，國土綜合整治與國土規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、國土整治存在概念重疊，其內(nèi)涵研究多關(guān)注于國土區(qū)域規(guī)劃，重點(diǎn)在于通過對自然資源開發(fā)利用實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長；在發(fā)展階段，國土綜合整治更為關(guān)注人地關(guān)系，重點(diǎn)在于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與人口、資源、環(huán)境的均衡協(xié)調(diào)發(fā)展；在演變階段，國土綜合整治更注重整治工程的設(shè)立部署與項目機(jī)制的具體落實(shí)，多落實(shí)為具體的土地整治工程項目；在延拓階段，國土綜合整治的內(nèi)涵拓展到全區(qū)域國土資源整治，更注重山水林田湖草路村城等全要素整治和全生命周期的全過程整治。

盡管各個階段研究重點(diǎn)各不相同，但是隨著內(nèi)涵定義的逐步完善，國土綜合整治與土地整治、國土整治也逐漸顯現(xiàn)出明確的差別（表3）：1981—1985年，國土綜合整治和國土整治內(nèi)涵趨同，較以“土地規(guī)劃”概念為標(biāo)志的土地整治更為強(qiáng)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略性；1986—1996年，國土綜合整治較國土整治更強(qiáng)調(diào)人與自然的協(xié)調(diào)，整治范圍也并不限于土地，相較以“土地整理”概念為標(biāo)志的土地整治更為寬泛；1997—2009年，國土綜合整治同國土整治相比更強(qiáng)調(diào)綜合工程管理的綜合性和系統(tǒng)性，相較以“土地整理復(fù)墾開發(fā)”概念為標(biāo)志的土地整治顯得更為概念化和抽象化，因而在很大程度上具體落實(shí)為土地整治工程；2010年至今，國土綜合整治與國土整治相比，圍繞綜合談?wù)?，與土地整治相比，跳出土地談?wù)?，突出體現(xiàn)為其整治范圍的全域性、整治對象全要素和整治過程全周期。

表2 國土綜合整治近40年內(nèi)涵發(fā)展演變分析Tab.2 The connotation development analysis of integrated territory consolidation in nearly 40 years

表3 土地整治、國土整治和國土綜合整治內(nèi)涵演進(jìn)對照Tab.3 The connotation development comparison of land consolidation, territory consolidation and integrated territory consolidation

4 國土綜合整治內(nèi)涵的未來展望

未來國土綜合整治需要一系列的制度構(gòu)建作為基礎(chǔ)：以自然資源產(chǎn)權(quán)制度為前提，明晰承擔(dān)國土綜合整治的責(zé)任和義務(wù)；以資源環(huán)境承載力評價制度為基礎(chǔ)，明確不同區(qū)域國土綜合整治的目標(biāo)、任務(wù)和整治路徑；以空間規(guī)劃制度為統(tǒng)領(lǐng)，明確不同地域空間的功能定位、開發(fā)利用方向；以國土空間管制制度為手段，明確空間分區(qū)開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和控制引導(dǎo)措施；以市場與政府協(xié)同推進(jìn)制度為保障，明確國土綜合整治的資金投入和經(jīng)濟(jì)來源；以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、耕地占補(bǔ)平衡等具體政策措施為路徑，明確不同區(qū)域、不同領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)國土綜合整治目標(biāo)的可操作性措施。

在一系列制度保障的前提下，未來國土綜合整治應(yīng)進(jìn)一步涵蓋所有涉及空間、資源等國土要素，拓展國土綜合整治的適用范圍?？傮w目標(biāo)是全面優(yōu)化國土資源，塑造區(qū)域三生格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。核心任務(wù)應(yīng)包括嚴(yán)格保護(hù)耕地，大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田；開展農(nóng)村建設(shè)用地整治，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件；推進(jìn)城鎮(zhèn)和工礦建設(shè)用地整治，提高建設(shè)用地保障能力；整治山水林田湖草等多重資源，構(gòu)筑國土生態(tài)安全屏障；合理開發(fā)利用海洋資源，加強(qiáng)藍(lán)色國土整治與安全建設(shè)；合理開展跨區(qū)域資源調(diào)配工程，促進(jìn)區(qū)域資源有效互動與統(tǒng)籌發(fā)展；完善國土資源整治制度體系，促進(jìn)國土資源治理轉(zhuǎn)型優(yōu)化。

基于總體目標(biāo)和任務(wù)，未來的國土綜合整治的類型模式應(yīng)當(dāng)包含“基本類型+延拓模式”：不僅包含農(nóng)用地整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治、未利用地開發(fā)和土地復(fù)墾等基本類型，還應(yīng)包括南水北調(diào)、西氣東輸?shù)茸匀毁Y源整合治理，“三北”防護(hù)林、各流域水污染治理等環(huán)境整治，海岸帶治理、海島利用保護(hù)等海洋資源整治和異地搬遷、要素盤活等國土精準(zhǔn)扶貧整治等延拓模式（圖2）。此外，在國土綜合整治的具體實(shí)施中，還應(yīng)以協(xié)同推進(jìn)為導(dǎo)向，整合設(shè)計“三線”劃定、增減掛鉤、“三塊地”改革、城鎮(zhèn)低效用地開發(fā)、生態(tài)補(bǔ)償制度等國土綜合整治政策路徑，從加強(qiáng)公眾參與、多元化資金渠道、建設(shè)數(shù)據(jù)庫平臺、完善實(shí)施調(diào)整程序、實(shí)施成果動態(tài)監(jiān)控、設(shè)計激勵保障等方面配套科學(xué)有效的國土綜合整治實(shí)施保障措施。

5 結(jié)論與討論

縱觀近40年來中國國土綜合整治的內(nèi)涵發(fā)展，可以發(fā)現(xiàn)這是一個隨社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不斷深化的過程。20世紀(jì)80年代國家第一次提出“國土整治”的概念，側(cè)重對自然資源的合理開發(fā)、利用，注重規(guī)劃工作。由于當(dāng)時中國科學(xué)文化水平還比較低，對客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律和自然規(guī)律缺乏正確認(rèn)識，多年來對國土開發(fā)利用不當(dāng)?shù)臓顩r相當(dāng)普遍，自然資源和生態(tài)環(huán)境破壞得非常嚴(yán)重，因此直到20世紀(jì)90年代，國土綜合整治的內(nèi)涵開始側(cè)重對自然資源環(huán)境的利用保護(hù)以及人地關(guān)系協(xié)調(diào)。這10年來，中國對經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展戰(zhàn)略和總體戰(zhàn)略部署缺乏統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，國土開發(fā)利用、治理保護(hù)行動并不是一個綜合協(xié)調(diào)的可持續(xù)行為。進(jìn)入21世紀(jì)以后，土地整治工作的蓬勃發(fā)展為國土綜合整治工程實(shí)施提供了基礎(chǔ)平臺。至今，國土綜合整治的概念進(jìn)一步明確，逐步關(guān)注一體化統(tǒng)籌管理，更關(guān)注時代訴求和現(xiàn)實(shí)需要，已然成為以服務(wù)國家頂層戰(zhàn)略為導(dǎo)向，統(tǒng)籌推進(jìn)現(xiàn)代化建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、鄉(xiāng)村振興和城鄉(xiāng)融合的綜合平臺和重要抓手。

圖2 國土綜合整治的未來展望框架Fig.2 The prospective framework of integrated territory consolidation

總體而言，當(dāng)代的國土綜合整治內(nèi)涵應(yīng)強(qiáng)調(diào)以下方面：一是有關(guān)國土資源以土地、水、礦產(chǎn)、生物資源為主的合理開發(fā)和有效利用；二是大規(guī)模改造大自然工程（如長江三峽筑壩、南水北調(diào)、三北防護(hù)林的營建等）并尤為關(guān)注工程實(shí)施影響跟蹤監(jiān)測；三是保障新型城鎮(zhèn)化工程，包括人口、城鎮(zhèn)在內(nèi)的城市布局與基礎(chǔ)設(shè)施；四是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的保障工程，推進(jìn)保護(hù)鄉(xiāng)村文明和特色；五是進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)的綜合治理工程，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和自然環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)。因此，在吳傳鈞院士對國土整治5方面內(nèi)涵界定的基礎(chǔ)上，新時代國土綜合整治的本質(zhì)可以進(jìn)一步界定為“對人與國土關(guān)系的再調(diào)適”，其內(nèi)涵是以提高國土利用效率和效益、保障國土資源永續(xù)利用、改善生態(tài)景觀環(huán)境為主要目的，利用整理、開發(fā)、修復(fù)、治理和保護(hù)等一系列手段，通過“山水林田湖草路村城”綜合整治提升人類生活和生產(chǎn)條件、保育生態(tài)空間，最終促進(jìn)人與自然可持續(xù)統(tǒng)籌發(fā)展的活動。此外，與土地整治相比，國土綜合整治跳出土地談?wù)危c國土整治相比，國土綜合整治圍繞綜合談?wù)巍Ｎ磥韲辆C合整治應(yīng)進(jìn)一步涵蓋所有涉及空間、資源等國土要素，堅持一體化綜合整治理念，堅持制度配套和制度創(chuàng)新相結(jié)合，全面優(yōu)化國土資源，塑造區(qū)域三生格局，推動城鄉(xiāng)融合發(fā)展，助力現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)。

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