陳 凱（浙江省杭州市司法局副局長）

董紅民 唐曄旎（浙江省杭州市法律援助中心）

一、認(rèn)罪認(rèn)罰案件法律援助工作現(xiàn)狀

根據(jù)兩高三部《關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的辦法》（以下簡稱《試點(diǎn)辦法》）規(guī)定，法律援助參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件的有兩種具體形式：沒有辯護(hù)人的，通知值班律師提供法律幫助；符合法律援助條件的，指派律師提供辯護(hù)。

（一）認(rèn)罪認(rèn)罰案件中法律幫助情況

2017年3月前，杭州市認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)工作的重心是做好部署和準(zhǔn)備工作。從4月份開始，以杭州市富陽、蕭山、余杭和西湖區(qū)為重點(diǎn)地區(qū)，逐步推進(jìn)。至2018年4月，全市值班律師共提供法律幫助7615件、8096人次。（詳見表1）

2017年7月前，杭州市以富陽、蕭山、余杭和西湖區(qū)這四個重點(diǎn)地區(qū)為主開展試點(diǎn)工作，一些區(qū)縣還沒正式開展，因此7月份之前的法律幫助數(shù)量相對較少。2017年7月，杭州市出臺了《關(guān)于在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)中法律援助工作的意見》（以下簡稱《意見》），全市各地都開始推進(jìn)試點(diǎn)工作，因此法律幫助的案件數(shù)量有了較大提高。

圖1 試點(diǎn)開始以來各月份法律幫助情況

從三個階段情況看，偵查階段和審查起訴階段值班律師介入的案件數(shù)量相差不多，但審判階段明顯較少，全年平均比例分別為26%，31%，4%。（表2）

表2 2017年認(rèn)罪認(rèn)罰案件三階段法律幫助平均比例

去年7月份試點(diǎn)全面推開后，當(dāng)月的法律幫助比例大幅提高，分別為60%、45%、5%。（表3）

表3 7月認(rèn)罪認(rèn)罰案件各階段法律幫助比例

審判階段明顯偏少的原因在于《試點(diǎn)辦法》沒有對審判階段法律幫助作“應(yīng)當(dāng)”的規(guī)定，因此不同區(qū)縣的法院理解不同，導(dǎo)致做法不同。實(shí)踐中，全市14個基層法院，僅有余杭、建德等5個法院對認(rèn)罪認(rèn)罰案件通知提供法律幫助，其他9個法院都沒有通知。而且已通知的5個法院中，余杭一個區(qū)的通知法律幫助量為191，占所有基層法院法律幫助的78%。

（二）認(rèn)罪認(rèn)罰案件中提供援助辯護(hù)情況

與法律幫助情形相反的是，認(rèn)罪認(rèn)罰案件中提供援助辯護(hù)的，審判階段遠(yuǎn)大于審前階段。在對各區(qū)、縣（市）調(diào)研中了解到，偵查和審查起訴階段，認(rèn)罪認(rèn)罰案件基本都是由值班律師提供法律幫助，提供援助辯護(hù)的僅限于刑事訴訟法規(guī)定的應(yīng)當(dāng)通知的幾類情形①刑事訴訟法規(guī)定應(yīng)當(dāng)通知的四類情形是：（1）未成年人、（2）盲聾啞人、（3）尚未完全尚未辨認(rèn)或者控制自己行為能力的精神病人、（4）可能被判處無期徒刑、死刑的人。《試點(diǎn)辦法》明確第（3）類人不適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，第（1）類未成年人如果其法定代理人對認(rèn)罪認(rèn)罰有異議的，也不適用；實(shí)踐中第（4）類也基本不會適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度，因此屬于應(yīng)當(dāng)通知又適用認(rèn)罪認(rèn)罰條件的數(shù)量極少。；審判階段卻是以援助辯護(hù)為主，除應(yīng)當(dāng)通知外，對于符合《浙江省關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》第5條第二項(xiàng)和第六項(xiàng)，即“共同犯罪案件中，其他犯罪嫌疑人、被告人已委托辯護(hù)人的”和“可能被判處3年以上有期徒刑”的被告人認(rèn)罪認(rèn)罰的，一般都通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師提供辯護(hù)。②2014年，浙江省出臺《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范刑事法律援助工作的意見》，通過商請的形式，將9類情形納入刑事法律援助范圍。但是在實(shí)踐中，僅有法院較好的執(zhí)行了這個文件，因?yàn)榉ㄔ簩π淌罗q護(hù)有內(nèi)部考核要求。

目前各區(qū)、縣（市）僅統(tǒng)計(jì)所有刑事案件中法律援助辯護(hù)數(shù)量，而沒有單獨(dú)統(tǒng)計(jì)認(rèn)罪認(rèn)罰案件援助辯護(hù)量，因此我們僅能從相關(guān)數(shù)據(jù)作大致推算。根據(jù)辦案機(jī)關(guān)有關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，適用認(rèn)罪認(rèn)罰制度已被判刑的人中，被判處三年以上的約占10%左右。截至2017年11月底，根據(jù)審判階段適用認(rèn)罪認(rèn)罰案件數(shù)5840件計(jì)算，約500件左右的認(rèn)罪認(rèn)罰案件有辯護(hù)律師。此外還有一部分三年以下共同犯罪適用認(rèn)罪認(rèn)罰的案件，也會指派辯護(hù)律師，因此審判階段認(rèn)罪認(rèn)罰援助辯護(hù)案件約600～700件左右,總體來說認(rèn)罪認(rèn)罰案件援助辯護(hù)率還是偏低。

事實(shí)上，目前刑事案件辯護(hù)率整體較低，以審判階段為例，近幾年刑辯率基本在30%左右。（表4）

表4 刑事案件一審審判階段辯護(hù)和援助辯護(hù)情況 單位：人次，%

相比審判階段，審前階段法律援助辯護(hù)率更低。以2016年為例，偵查階段法律援助案件占所有刑事法律援助案件的20.5%，審查起訴階段占15%，審判階段相對較高，占64.6%。近幾年三個階段法律援助情況詳見下表：

表5 刑事案件三個階段法律援助情況 單位：件，%

（三）值班律師提供法律幫助的基本模式和流程

鑒于值班律師提供法律幫助屬于一種新的法律援助形式③值班律師為犯罪嫌疑人、被告人提供法律幫助雖然在刑事速裁試點(diǎn)的時(shí)候就提出來了，但是實(shí)踐中提供法律幫助的很少，真正實(shí)施這項(xiàng)制度的是在認(rèn)罪認(rèn)罰試點(diǎn)開始以后。，兩高三部的《試點(diǎn)辦法》也沒有作詳細(xì)的規(guī)定。因此，本文對提供法律幫助的模式和流程做簡單介紹。目前，從實(shí)踐中調(diào)研的情況看，大多數(shù)區(qū)、縣（市）的值班律師提供法律幫助的模式如下。

偵查階段：在偵查過程中，犯罪嫌疑人表示愿意認(rèn)罪認(rèn)罰，提出需要法律幫助，公安機(jī)關(guān)通知法律援助機(jī)構(gòu)要求安排值班律師。值班律師在指定時(shí)間前往看守所單獨(dú)會見犯罪嫌疑人，為其提供法律咨詢。如果會見后，認(rèn)為對公安機(jī)關(guān)的罪名沒有異議的，制作會見筆錄；如果對罪名有異議，向公安機(jī)關(guān)提出法律意見。這是實(shí)踐中比較規(guī)范的做法，但是還有一些地區(qū)，值班律師在會見過程中，偵查人員一同在場，在提供簡單的法律咨詢后，在犯罪嫌疑人的認(rèn)罪承諾書上簽字。

審查起訴階段：檢察機(jī)關(guān)辦理認(rèn)罪認(rèn)罰案件過程中,一般提前半天或一天，將法律幫助通知書和《起訴意見書》發(fā)至法律援助機(jī)構(gòu)，并要求安排值班律師。值班律師根據(jù)指定時(shí)間前往看守所。實(shí)踐中，會見情況分兩種：一些地區(qū)的值班律師在檢察官提審犯罪嫌疑人前或者之后，有單獨(dú)會見的時(shí)間；另一類做法是，法律援助值班律師可以旁聽檢察機(jī)關(guān)訊問，然后在檢察官在場的情況下,回答犯罪嫌疑人咨詢的法律問題。如果犯罪嫌疑人認(rèn)罪,法律援助值班律師就對其簽署具結(jié)書進(jìn)行見證、簽字。也有一些地區(qū)，值班律師沒有單獨(dú)會見的機(jī)會，也不旁聽檢察機(jī)關(guān)訊問，直接在三方都在場的情況下，回答犯罪嫌疑人咨詢的法律問題，并在具結(jié)書上簽字。

審判階段：因?yàn)榍皟蓚€階段值班律師都提供了法律幫助，并簽署了具結(jié)書，因此審判階段值班律師介入的很少。從提供幫助的余杭等個別地區(qū)看，一般由法院通知法律援助機(jī)構(gòu)指派值班律師為被告人提供一次法律咨詢。

（四）認(rèn)罪認(rèn)罰案件經(jīng)費(fèi)保障情況

認(rèn)罪認(rèn)罰案件中律師提供援助辯護(hù)的，與其他刑事案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)一樣，執(zhí)行杭州市2015年12月出臺的《法律援助經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》，市本級和7個主城區(qū)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是偵查階段900元/件，審查起訴階段1200元/件，審判階段1500元/件。其他區(qū)、縣（市）根據(jù)《管理辦法》，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及法律援助工作的實(shí)際情況，制定具體標(biāo)準(zhǔn)，相對市本級和7個主城區(qū)較低，詳見表6。

表6 杭州市刑事法律援助案件補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

認(rèn)罪認(rèn)罰案件中值班律師提供法律幫助的，在試點(diǎn)開始之初由于沒有針對性的規(guī)定，執(zhí)行的是《經(jīng)費(fèi)使用管理辦法》中律師咨詢260元/天，個別縣、市更低，如淳安縣、建德市分別只有100元/天、120元/天，無法調(diào)動律師參與的積極性。隨著試點(diǎn)的深入，法律援助機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件值班律師提供法律幫助比一般的法律咨詢承擔(dān)更多的職責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)，為此，各地區(qū)陸續(xù)提高了值班律師的補(bǔ)貼，以提高律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件的積極性，詳見表7。

表7 杭州各區(qū)、縣（市）值班律師案件補(bǔ)貼情況 單位：元/件

二、存在問題分析

從試點(diǎn)工作開展到目前，認(rèn)罪認(rèn)罰案件法律援助工作存在以下幾個問題：

（一）以法律幫助代替律師辯護(hù)。實(shí)踐中，認(rèn)罪認(rèn)罰法律援助案件中，以法律幫助為主，律師提供辯護(hù)的較少。雖然杭州市五部門聯(lián)合出臺了《意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大了法律援助辯護(hù)的范圍，但是一些辦案機(jī)關(guān)出于效率的考慮，以通知提供法律幫助代替律師辯護(hù)。特別在偵查階段和審查起訴階段，辦案機(jī)關(guān)一般都通知值班律師提供法律幫助，極少有通知法律援助機(jī)構(gòu)指派律師提供辯護(hù)的。

（二）辦案機(jī)關(guān)未充分履行告知或通知義務(wù)。一是未充分履行告知義務(wù)。根據(jù)兩高三部《試點(diǎn)辦法》的規(guī)定，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)告知犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的權(quán)利。但是實(shí)踐中辦案機(jī)關(guān)并沒有很好地履行這項(xiàng)告知義務(wù)，不告知或籠統(tǒng)的告知，使犯罪嫌疑人、被告人不知道或不理解其有這個權(quán)利。二是未履行通知義務(wù)。一些辦案機(jī)關(guān)沒有根據(jù)《試點(diǎn)辦法》和相關(guān)文件的要求，通知律師提供辯護(hù)或及時(shí)通知值班律師提供法律幫助。實(shí)踐中，一些地區(qū)的公、檢、法做法比較規(guī)范，通知率較高，例如余杭區(qū)，三個階段的通知值班律師的數(shù)量遠(yuǎn)高于其他區(qū)，但市本級和13個區(qū)、縣（市）中，有8個地區(qū)的公安機(jī)關(guān)和12個地區(qū)的法院都沒有通知值班律師。

（三）值班律師資源不平衡。杭州全市有7000余名律師，但分布很不均勻，如桐廬、建德、淳安，都僅有幾十名律師，特別是淳安縣僅有25名律師。在認(rèn)罪認(rèn)罰試點(diǎn)和刑事辯護(hù)全覆蓋試點(diǎn)開展以后，刑事案件激增，尤其是共同犯罪類案件，一起案件需要指派律師的被告總數(shù)達(dá)幾十人，超過當(dāng)?shù)芈蓭熆倲?shù)的情況，律師資源不足、不均衡的矛盾顯現(xiàn)。

（四）值班律師經(jīng)費(fèi)保障力度需進(jìn)一步加強(qiáng)。雖然目前大多數(shù)的區(qū)、縣（市）都較好的保障了值班律師工作經(jīng)費(fèi)，但是由于缺乏明確規(guī)范和依據(jù)，需要各地法律援助機(jī)構(gòu)與當(dāng)?shù)刎?cái)政溝通協(xié)調(diào)解決。此外，由于各地的財(cái)政狀況不均衡，一些地區(qū)對于值班律師的經(jīng)費(fèi)尚未落實(shí)到位，削弱了值班律師參與認(rèn)罪認(rèn)罰案件的積極性。

（五）法律幫助存在走過場的情形，不能保障認(rèn)罪的自愿性。被告人自愿認(rèn)罪是適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬處理程序的正當(dāng)性基礎(chǔ)和前提，只有被告人通過真實(shí)意思表示來認(rèn)罪，在此基礎(chǔ)上對其適用認(rèn)罪認(rèn)罰從寬程序進(jìn)行處理，才是對當(dāng)事人程序處分權(quán)的尊重。④余?。骸稒z視與完善-刑訴中認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度研究》，《貴州警官職業(yè)學(xué)院學(xué)報(bào)》，2017年第1期。但從一些地區(qū)的調(diào)研情況看，認(rèn)罪認(rèn)罰案件中值班律師提供法律幫助存在走過場的情形，不能有效保障認(rèn)罪認(rèn)罰的自愿性。具體表現(xiàn)在：一是值班律師相關(guān)權(quán)利不充分。雖然有會見權(quán)⑤在刑事速裁和認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度試點(diǎn)以前，法律援助工作站的值班律師不具有會見在押犯罪嫌疑人、被告人的權(quán)利，一般僅在看守所工作站對在押人員的親屬或者是來訪群眾提供咨詢。，但是沒有閱卷權(quán)，調(diào)查取證權(quán)等辯護(hù)律師享有的這些權(quán)利。這些權(quán)利的缺失，使得值班律師不能全面地了解案情，也就無法客觀提出的法律意見。二是會見權(quán)受限制。一些地區(qū)，律師沒有單獨(dú)會見犯罪嫌疑人的時(shí)間，而是在辦案機(jī)關(guān)在場的情況下，由值班律師提供法律咨詢等幫助。三是值班律師作用發(fā)揮有限。從調(diào)研的情況看，不少地區(qū)的值班律師，僅僅起到了見證具結(jié)書簽署的作用，法律咨詢、程序選擇等顯得非常簡單，作用發(fā)揮有限。事實(shí)上，由于律師參與的不充分，容易導(dǎo)致辦案機(jī)關(guān)在定罪量刑上的錯誤。

出現(xiàn)法律幫助走過場的問題，究其原因主要在于值班律師定位模糊。值班律師究竟是程序上的“見證人”還是辯護(hù)人，沒有明確規(guī)定。根據(jù)兩高三部《試點(diǎn)辦法》以及《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，在認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度改革試點(diǎn)中，值班律師的職責(zé)是：為自愿認(rèn)罪認(rèn)罰的犯罪嫌疑人、刑事被告人提供法律咨詢、程序選擇、申請變更強(qiáng)制措施等法律幫助，對檢察機(jī)關(guān)定罪量刑建議提出意見，犯罪嫌疑人簽署認(rèn)罪認(rèn)罰具結(jié)書應(yīng)當(dāng)有值班律師在場?！对圏c(diǎn)辦法》和《意見》用列舉的形式對值班律師職責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，但又沒有明確其應(yīng)有的權(quán)利。實(shí)踐中是通過職責(zé)來推斷其權(quán)利，例如因其具備法律咨詢的職責(zé)，因此一般認(rèn)為有會見的權(quán)利。但是值班是否具有辯護(hù)人所享有的閱卷、調(diào)查取證等權(quán)利？從目前實(shí)踐操作看，并沒有賦予值班律師這些辯護(hù)人享有的權(quán)利，從而導(dǎo)致值班律師陷入形式幫助，即程序“見證人”的尷尬境地。

三、完善認(rèn)罪認(rèn)罰案件中法律援助制度的若干思考

（一）分步、分類推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件律師辯護(hù)全覆蓋

從充分保障犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益角度，對無力委托辯護(hù)律師的犯罪嫌疑人、被告人的最優(yōu)方案，當(dāng)然是給予通知辯護(hù)?！霸谖磥硗菩姓J(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度時(shí)，可以考慮為那些自愿認(rèn)罪的被告人提供強(qiáng)制性的法律援助……法律援助律師無論是在看守所進(jìn)行值班，還是在法院進(jìn)行值班，都不應(yīng)將其工作局限在法律咨詢上面，還應(yīng)為被告人提供直接的辯護(hù)”⑥陳瑞華：《“認(rèn)罪認(rèn)罰從寬”改革的理論反思——基于刑事速裁程序運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的考察》，《當(dāng)代法學(xué)》，2016年第4期。。但是，基于律師資源和財(cái)政經(jīng)費(fèi)等現(xiàn)實(shí)考慮，推進(jìn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件律師辯護(hù)全覆蓋有個過程，應(yīng)逐步推進(jìn)。

具體可以分兩步走，第一步分類推進(jìn)。首先，在方式上，可以實(shí)行通知辯護(hù)和申請辯護(hù)相結(jié)合。在現(xiàn)有刑事訴訟法規(guī)定的通知辯護(hù)的情形外，對犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助的，取消經(jīng)濟(jì)困難標(biāo)準(zhǔn)限制。采用申請的方式，一方面賦予犯罪嫌疑人、被告人選擇權(quán)，另一方面，可以在一定程度上解決律師資源和財(cái)政經(jīng)費(fèi)短缺的問題，可以避免因強(qiáng)制辯護(hù)導(dǎo)致的資源浪費(fèi)。其次，在案件類型上作適當(dāng)限制。先將一些輕微刑事案件，如可能被判處有期徒刑以下的或者是適用速裁程序的案件，作為律師辯護(hù)全覆蓋的例外，由值班律師予以法律幫助。“協(xié)商程序中強(qiáng)制辯護(hù)缺失的唯一理由就是出于訴訟經(jīng)濟(jì)的考量。若要求所有的案件均要指定辯護(hù)人協(xié)助，則將拖延寫上程序、增加程序成本。然而，如果辯護(hù)權(quán)不周全，被告又哪里敢將身家性命作為賭注付諸于檢察官的協(xié)商之中？⑦沈威、徐晉雄：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度冷觀察——以臺灣地區(qū)認(rèn)罪協(xié)商制度為鏡鑒》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理論與實(shí)踐——第十三屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2017年版，第221頁?！币虼?，第二步，則是待條件成熟后，全面實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋。目前，杭州市印發(fā)了《關(guān)于在認(rèn)罪認(rèn)罰案件中加強(qiáng)法律援助工作的意見》，確立了律師辯護(hù)為主，法律幫助為輔的模式：一方面除了應(yīng)當(dāng)通知外，對犯罪嫌疑人、被告人自愿認(rèn)罪認(rèn)罰，沒有委托辯護(hù)人，本人提出法律援助申請的，不再設(shè)經(jīng)濟(jì)困難的門檻。另一方面，對于犯罪嫌疑人、被告人不提出法律援助申請的，辦案機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知值班律師提供法律幫助。

（二）律師資源保障需要抓好兩支隊(duì)伍建設(shè)

杭州市目前有律師7000余人，律師資源比較豐富。但是考慮到律師資源地區(qū)間的不平衡，特別是一些縣（市），如淳安、建德等，律師資源較為短缺。為此，在做好全市律師資源統(tǒng)籌的同時(shí)，要著重抓好兩支隊(duì)伍建設(shè)，既社會律師和刑事專職律師隊(duì)伍建設(shè)。近年來，社會律師發(fā)展速度較快，杭州市近幾年的律師人數(shù)分別為3509人、5027人、5665人、6350人，年平均增長率在10%以上，根據(jù)每年法律職業(yè)資格證書報(bào)考情況看，這種發(fā)展速度還將保持下去。因此，要引導(dǎo)、調(diào)動他們參與刑事法律援助事業(yè)，對于實(shí)現(xiàn)律師辯護(hù)全覆蓋意義非常重大。⑧顧永忠：《刑事訴訟律師辯護(hù)全覆蓋的挑戰(zhàn)及實(shí)現(xiàn)路徑初探》，《中國司法》，2017年第7期。另一方面，要加強(qiáng)法律援助機(jī)構(gòu)的刑事專職律師隊(duì)伍建設(shè)。在美國。公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了大部分的刑事法律援助案件，例如新澤西州公設(shè)辯護(hù)人承擔(dān)了全州80%的刑事案件。⑨吳宏耀、馬瀟：《試論美國公設(shè)辯護(hù)人制度及其借鑒意義》，載顧永忠主編：《刑事法律援助的中國實(shí)踐與國際視野——刑事法律援助國際研討會論文集》，北京大學(xué)出版社2013年版，第371頁。目前，我國法律援助機(jī)構(gòu)的專職律師辦理很少一部分法律援助案件。我們認(rèn)為，為滿足律師辯護(hù)全覆蓋的刑辯律師資源需求，可在法律援助機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一支專門辦理刑事案件的專職律師隊(duì)伍。對于刑事辯護(hù)質(zhì)量的保障上，一方面要加大對他們的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，另一方面可以采取“師傅帶徒弟”的方式使年輕的專職刑辯律師快速成長，從而確保辯護(hù)質(zhì)量。⑩劉趁華：《美國法律援助制度概覽及對完善我國法律援助制度的幾點(diǎn)啟示》，《中國法律援助》，2015年第2期。

（三）強(qiáng)調(diào)經(jīng)費(fèi)保障需要提高刑事法律援助地位

實(shí)現(xiàn)認(rèn)罪認(rèn)罰案件律師辯護(hù)全覆蓋還要解決法律援助經(jīng)費(fèi)問題。近年來，杭州市法律援助經(jīng)費(fèi)逐年增長，2011年-2016年全市法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)預(yù)算分別為635.31 萬元、869.6 萬元、1027.15 萬元、1185.06萬元、1214.49 萬元、1365.92萬元。雖然五年間法律援助業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)實(shí)現(xiàn)了翻番，但是從法律援助占財(cái)政支出比例，以及與其他國家比較看，公共財(cái)政在法律援助的投入還需進(jìn)一步加大。[11]唐曄旎：《關(guān)于擴(kuò)大法律援助范圍的若干問題研究——以杭州市為例》，《中國司法》，2017年第4期。

表8 2015年杭州市公共財(cái)政在法律援助的投入情況

表9 2012年不同國家公共財(cái)政在法律援助的投入情況

從上面兩個圖表比較可以看出，與國外一些國家比較，我國的人均法律援助支出偏低。如果從刑事法律援助經(jīng)費(fèi)占比看，投入更是偏少。2016年，杭州市刑事法律援助案件4035件，民事法律援助案件10746件，兩者比例為1：2.6。但是無論從法理上還是從國際通行做法來看，刑事法律援助才是國家出資的法律援助的重點(diǎn)，從法理上看，刑事法律援助工作涉及到公民自由生命權(quán)，是最基本的人權(quán)；從歷史沿革上看，法律援助最先起源于對刑事案件的被告人的援助；從國際通行做法看，大多數(shù)國家普遍對刑事法律援助給予充分的財(cái)政保障，而對于民事則通過保險(xiǎn)、費(fèi)用分擔(dān)等多種方式壓縮財(cái)政開支。從杭州市目前的財(cái)力來講，每年再投入這筆錢完全是力所能及[12]2016年杭州市生產(chǎn)總值達(dá)到11050.49億元，一般公共預(yù)算收入達(dá)到1402.38億元，而法律援助的預(yù)算僅為1365.92萬元。。政府是否愿意在刑事法律援助上的花更多的錢，一定程度上能體現(xiàn)這個城市法治水平的高低。

（四）明確值班律師定位

對值班律師作系統(tǒng)規(guī)定的是2017年8月兩高三部出臺的《關(guān)于開展法律援助值班律師工作的意見》，《意見》明確了值班律師承擔(dān)解答法律咨詢等五項(xiàng)工作職責(zé)。在實(shí)踐中值班律師功能出現(xiàn)異化，成為程序“見證人”。而我們認(rèn)為這種以見證人為主的值班律師職責(zé)設(shè)置是值得商榷的，就如同司法部負(fù)責(zé)人就開展法律援助值班律師工作答記者問上指出：值班律師提供的服務(wù)具有初步性特點(diǎn)，從服務(wù)內(nèi)容看，值班律師主要提供法律咨詢、申請變更強(qiáng)制措施等初步、低限度服務(wù)。如果僅僅是見證，則不如參考美國的做法，以全程同步錄音錄像的方式記錄檢察官與被告人進(jìn)行認(rèn)罪協(xié)商的過程，即增設(shè)辦案人員的“錄音義務(wù)”。對協(xié)商程序進(jìn)行同步錄音錄像的視頻資料，一方面可作為被告人后續(xù)可能爭議其非出于自由意志的證據(jù)；也可以使辦案人員主導(dǎo)進(jìn)行的協(xié)商過程透明、公開，即便沒有律師在場，也可以通過以錄音錄像視頻，避免被告人在高壓脅迫、利誘引導(dǎo)等情況下作出非自愿的協(xié)商。[13]沈威、徐晉雄：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度冷觀察——以臺灣地區(qū)認(rèn)罪協(xié)商制度為鏡鑒》，載胡衛(wèi)列、董桂文、韓大元主編：《認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的理論與實(shí)踐——第十三屆國家高級檢察官論壇論文集》，中國檢察出版社2017年版，第225頁。因此，我們建議，值班律師的職責(zé)應(yīng)向大多數(shù)國家一樣，是為被羈押的犯罪嫌疑人提供法律咨詢，不是見證人，也不是接受其委托成為“辯護(hù)人”，但是如果犯罪嫌疑人、被告人提出申請法律援助，則其身份可以通過法律援助機(jī)構(gòu)指派轉(zhuǎn)化為辯護(hù)人。

（五）建立值班律師轉(zhuǎn)任制度

既然從值班律師制度安排看，是提供即時(shí)初步的法律幫助，那么為了保障認(rèn)罪認(rèn)罰案件中犯罪嫌疑人、被告人的合法權(quán)益，我們建議建立值班律師轉(zhuǎn)任機(jī)制，做好值班律師與辯護(hù)律師的銜接。即對于自愿認(rèn)罪認(rèn)罰犯罪嫌疑人、被告人，沒有辯護(hù)人的，辦案機(jī)關(guān)首先應(yīng)當(dāng)通知值班律師為其提供法律幫助；值班律師在提供法律幫助時(shí)應(yīng)當(dāng)明確告知犯罪嫌疑人、被告人值班律師的職責(zé)是提供初步的咨詢，同時(shí)告知其享有申請法律援助的權(quán)利。如果在值班律師提供法律幫助過程中，發(fā)現(xiàn)案件比較復(fù)雜，需要通過閱卷進(jìn)一步深入的，可以引導(dǎo)犯罪嫌疑人、被告人申請法律援助；或者是被告人提出需要更深入的律師辯護(hù)服務(wù)的，值班律師應(yīng)及時(shí)代為申請，其后就由辯護(hù)律師為其提供辯護(hù)服務(wù)。

（六）健全案件快速辦理機(jī)制

在當(dāng)下司法改革背景下認(rèn)罪認(rèn)罰從寬制度的主要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)繁簡分流，使疑難復(fù)雜案件與簡單認(rèn)罪認(rèn)罰案件所耗費(fèi)的人力物力有所區(qū)分，從而合理配置司法資源。[14]北京市海淀區(qū)人民法院課題組：《關(guān)于北京海淀全流程刑事案件速裁程序試點(diǎn)的調(diào)研——以認(rèn)罪認(rèn)罰為基礎(chǔ)的資源配置模式》，《法律適用》，2016年第4期。因此，在切實(shí)保障合法權(quán)益的同時(shí)，必須要注重提高辦案效率，實(shí)現(xiàn)公正與效率的統(tǒng)一。一方面要求辦案機(jī)關(guān)加快通知或者申請的轉(zhuǎn)交。可以通過信息化手段，構(gòu)建“政法一體化”平臺，實(shí)現(xiàn)公、檢、法、司之間文書的快速流轉(zhuǎn)和送達(dá)，實(shí)現(xiàn)程序上的從快。另一方面要求法律援助人員要加快辦理速度，值班律師要提供即時(shí)的，辯護(hù)律師要及時(shí)完成會見、閱卷等工作，提高辦案效率。