馮 軍（中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、教授）

黨的十九大作出“中國特色社會主義進入了新時代，這是我國發(fā)展新的歷史方位”①習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）。的重大政治判斷，這一重大判斷以改革開放特別是自黨的十八大以來黨和國家事業(yè)取得的前所未有的歷史性成就、發(fā)生的歷史性變革為基礎(chǔ)，以我國現(xiàn)階段社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化以及即將完成第一個百年奮斗目標(biāo)、迎來第二個百年奮斗目標(biāo)的時代背景為依據(jù)，論斷科學(xué)、催人奮進。全面依法治國及法治政府建設(shè)是中國特色社會主義事業(yè)的重要組成部分，中國特色社會主義進入新時代意味著全面依法治國和法治政府建設(shè)同步進入了新時代，實現(xiàn)了由量變到質(zhì)變的重大階段性躍升，站在了嶄新的歷史起點上。

一、科學(xué)界定我國法治政府建設(shè)的起點

科學(xué)界定我國法治政府建設(shè)的起點是準(zhǔn)確把握法治政府建設(shè)進入新時代這一新的歷史方位的必要前提。對于我國法治政府建設(shè)的源頭，有三種提法：一是以正式提出“法治政府”“法治政府建設(shè)”為起點；二是以正式提出“依法行政”為起點；三是以黨的十一屆三中全會提出社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”（又稱“老十六字方針”②即“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”。為與2012年黨的十八大提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”相區(qū)別，通常將前者稱為“老十六字方針”，而將后者稱為“新十六字方針”。）為起點，即與改革開放同源同步。

1997年黨的十五大創(chuàng)造性地提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”，首次明確在社會主義條件下可以而且應(yīng)當(dāng)建設(shè)“法治國家”，這是一次具有歷史里程碑意義的思想解放。與“法治國家”“建設(shè)法治國家”相比，“法治政府”“法治政府建設(shè)”直到新世紀(jì)初期才正式進入黨和國家政治文件。2004年3月國務(wù)院頒布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右的不懈努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”，這是我國中央人民政府以及黨和國家政治文件中首次使用“法治政府”的提法并在此后得到普及。如果以此為起點，我國法治政府建設(shè)僅有短短的十多年時間，這與我國法治政府建設(shè)的實際明顯不符。

在“法治政府”出現(xiàn)之前，其替代用語是“依法行政”，③需要指出的是，2004年提出“法治政府”之后，“依法行政”并沒有被“法治政府”所替代，兩者之間迄今為止一直是并存通用的關(guān)系，與以往不同的是，“法治政府”使得“依法行政”的方向和重點更加明確，其質(zhì)的規(guī)定性更加清晰。而“依法行政”一詞也是20世紀(jì)90年代初才首次出現(xiàn)在國務(wù)院政府工作報告中，④“各級政府都要依法行政，嚴(yán)格依法辦事。”李鵬：《政府工作報告》（1993年3月15日在第八屆全國人民代表大會第一次會議上）。在此之前通常使用“健全社會主義法制”“加強社會主義法制”“依法辦事”等表述，在黨中央、國務(wù)院文件中尚未明確出現(xiàn)“依法行政”的提法。如果以“依法行政”概念的正式確立為起點，我國法治政府建設(shè)也不過才經(jīng)過二十多年的時間。

探討我國法治政府建設(shè)的源頭，應(yīng)當(dāng)從法治政府的本質(zhì)要求入手。所謂“法治政府”，是指政府的行政權(quán)力來源于法律，受法律規(guī)范和約束，必須依法行使，一切違法行為都必須承擔(dān)法律責(zé)任、受到法律追究。從這個意義上講，無論使用什么樣的提法、術(shù)語去概括，一切將行政權(quán)力置于法律規(guī)范和約束之下的活動，實質(zhì)上都屬于法治政府建設(shè)的范疇。1978年，黨的十一屆三中全會拉開我國改革開放的大幕，同時確立了我國社會主義法制建設(shè)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的十六字方針，各級人民政府貫徹落實“十六字方針”的實踐與法治政府基本屬性及本質(zhì)要求是完全一致的。無論是“法治政府建設(shè)”還是“依法行政”，其源頭都應(yīng)當(dāng)追溯至改革開放之初?？梢哉f，“依法行政”“法治政府建設(shè)”乃至“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”與改革開放之間存在明顯的共生關(guān)系。

以黨的十一屆三中全會提出社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”為標(biāo)志，我國實際上早在1978年就開始了法治政府建設(shè)的歷史進程。囿于當(dāng)時的歷史條件和認(rèn)識水平，在改革開放之后很長一段時間內(nèi)，未能在黨和國家正式文件中出現(xiàn)“法治政府”等提法。但是，改革開放初期在社會主義法制建設(shè)的“十六字方針”指引下開展的國家行政法制建設(shè)與后來的“依法行政”“法治政府建設(shè)”是一脈相承的，不同階段的不同提法反映了我國依法行政和法治政府建設(shè)從無到有、由淺入深、從局部到全面的歷史進程，其目標(biāo)指向與精神實質(zhì)是完全相通的。

二、我國法治政府建設(shè)新的歷史方位

中國特色社會主義進入新時代，這是黨的十九大作出的重大而科學(xué)的判斷。為此，新時代成為我國法治政府建設(shè)新的歷史方位。其主要依據(jù)是：

第一，法治政府建設(shè)的指導(dǎo)思想發(fā)生深刻變化。黨的十八大以來習(xí)近平總書記對包括法治政府建設(shè)在內(nèi)的全面依法治國作出一系列開創(chuàng)性的重大論述，形成了習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想，為黨在新的歷史條件下深入推進中國特色社會主義法治建設(shè)，早日實現(xiàn)建成社會主義法治國家的戰(zhàn)略目標(biāo)提供了“具有鮮明時代特征的‘升級版’指導(dǎo)思想體系，開啟了中國特色社會主義法治發(fā)展進程的新時代。⑤馮軍：《論習(xí)近平法治思想的時代背景與重大創(chuàng)新》，《東岳論叢》，2017年第10期。”

習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想中包含了許多直接關(guān)于法治政府建設(shè)的內(nèi)容，如“各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開展工作，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”⑥習(xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》（2014年10月20日至23日在中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會上）。等。新思想引領(lǐng)新時代、開啟新征程，習(xí)近平新時代中國特色社會主義法治思想以其劃時代意義的創(chuàng)新理論和強勁的實踐力量指導(dǎo)、推動我國法治政府建設(shè)邁上新臺階、進入新時代。

第二，法治政府建設(shè)的目標(biāo)定位達(dá)到歷史性新高度。2004年國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》僅規(guī)定在十年左右的時間內(nèi)基本實現(xiàn)“建設(shè)”法治政府的目標(biāo)，這在當(dāng)時已是很大的進步。2012年11月黨的十八大將“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”確立為2020年實現(xiàn)全面建成小康社會宏偉目標(biāo)的重要內(nèi)容。在此之前，我國從未將何時“建成”法治政府列為法治政府建設(shè)的目標(biāo)?！敖ㄔO(shè)”與“建成”一字之差，但后者意味著我國法治政府建設(shè)將在長期量變的基礎(chǔ)上實現(xiàn)一次歷史性的質(zhì)變。

第三，法治政府建設(shè)戰(zhàn)略地位之高、推進力度之大前所未有。黨的十八大之前，依法行政和法治政府建設(shè)的推進工作在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下主要由各級人民政府負(fù)責(zé)，重要指導(dǎo)性文件均由國務(wù)院發(fā)布，如《國務(wù)院關(guān)于全面依法行政的決定》（1999）、《全面推進依法行政實施綱要》（2004）、《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》（2008）、《國務(wù)院關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》（2010）等。黨的十八大以來，法治政府建設(shè)的戰(zhàn)略地位得到進一步提升，成為黨中央的重要議事日程。2014年10月黨的十八屆四中全會通過《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是中國共產(chǎn)黨歷史上第一次以法治建設(shè)為主題作出專門決定，其中第三部分以“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”為題對法治政府建設(shè)作出全面、系統(tǒng)、集中的部署，從“依法全面履行政府職能”“健全依法決策機制”“深化行政執(zhí)法體制改革”“堅持嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法”“強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督”“全面推進政務(wù)公開”六個方面推出數(shù)十項重大改革舉措，這些改革舉措的廣度、深度和力度都是我國前所未有的。2015年12月中共中央、國務(wù)院頒發(fā)《法治政府建設(shè)實施綱要（2015～2020）》，這是十三五期間系統(tǒng)指導(dǎo)和規(guī)范法治政府建設(shè)十分重要的綱領(lǐng)性文件，在黨中央領(lǐng)導(dǎo)下制定，由中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，成為我國法治政府建設(shè)的重要里程碑。2016年12月中辦、國辦先后印發(fā)《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《關(guān)于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，這兩部指導(dǎo)性文件進一步明確和強化了各級黨委在法治建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)地位、責(zé)任和作用，顯著增強了全面依法治國和法治政府建設(shè)的政治領(lǐng)導(dǎo)力、推進執(zhí)行力與社會影響力。

第四，法治政府建設(shè)取得重大歷史性成就。黨的十八大以來，我國法治政府建設(shè)取得顯著進展和重大成就。一是政府內(nèi)部法治機制更加完善和嚴(yán)格。牢固確立“法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為”的原則，明確規(guī)定“行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定”。把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策的法定程序，建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制；深入實施行政執(zhí)法改革，大力推進綜合執(zhí)法；堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，積極推行行政執(zhí)法公示制度，大力推進政務(wù)公開信息化；建立重大決策終身責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機制等。二是與“放管服”改革相結(jié)合，法治政府建設(shè)向縱深發(fā)展。自2013年以來，國務(wù)院部門行政審批事項削減44%，先后取消、下放行政審批事項618項，徹底終結(jié)非行政許可審批；清單管理全面推開，省市縣三級政府部門普遍公布權(quán)力清單和責(zé)任清單；政府法律顧問制度普遍建立；“雙隨機、一公開”全面推行；法治政府考核評價制度與體系不斷完善；“互聯(lián)網(wǎng)+法治政府建設(shè)”方興未艾?！巴七M依法行政進入‘快車道’，法治政府建設(shè)展現(xiàn)出前所未有的‘加速度’。⑦袁曙宏：《黨的十八大以來全面依法治國的重大成就和基本經(jīng)驗》，《求是》，2017年第11期?！比切薷摹缎姓V訟法》，人民法院對行政行為的司法監(jiān)督顯著增強。近5年來，“各級法院審結(jié)一審行政案件91.3萬件，同比上升46.2%”⑧周強：《最高人民法院工作報告》（2018年3月9日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上）。?！缎姓V訟法》的實施狀況是衡量法治政府建設(shè)成效的關(guān)鍵指標(biāo)，《行政訴訟法》的成功修改及其實施狀況的明顯向好，既是我國法治政府建設(shè)取得的重大成果，同時又是我國法治政府建設(shè)水平和質(zhì)量全面提升的重要標(biāo)志。

第五，法治政府建設(shè)發(fā)生深刻歷史性變革。在地位作用上，法治政府建設(shè)由局部工作甚至主要是指政府法制工作轉(zhuǎn)變?yōu)槿中?、?zhàn)略性工作；在法律依據(jù)上，法治政府建設(shè)由籠統(tǒng)要求“依法行政”轉(zhuǎn)變?yōu)槊鞔_提出“依憲施政”、強調(diào)“依法律、法規(guī)行政”；在工作重點上，由重視實體性立法轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暢绦蛐粤⒎?，由重視立法轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暦蓪嵤?，由重視行政法律體系建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曊ㄖ误w系建設(shè)，由重視數(shù)量和形式轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾曎|(zhì)量和實效；在法治與改革關(guān)系的處理上，法治政府建設(shè)由事實上存在的改革優(yōu)先轉(zhuǎn)變?yōu)榉ㄖ蝺?yōu)先，堅決貫徹“重大改革于法有據(jù)”的理念和原則，著力破除以改革為由破法、廢法的弊端；在推進方式上，法治政府建設(shè)由單一的專門工作轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)推進“四個全面”的戰(zhàn)略布局下“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會共同建設(shè)”，建設(shè)法治政府與建設(shè)創(chuàng)新型政府、廉潔高效型政府以及服務(wù)型政府緊密結(jié)合；在組織領(lǐng)導(dǎo)上，法治政府建設(shè)由政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)辄h委領(lǐng)導(dǎo)、黨政同責(zé)、各方參與、齊抓共管、共建共享的領(lǐng)導(dǎo)體制與整體聯(lián)動機制。上述全方位、深層次的變革，將我國法治政府建設(shè)推向歷史的新高度。

第六，加快法治政府建設(shè)的時代要求日益迫切。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國法治政府建設(shè)將面臨諸多全新的時代課題。“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。⑨習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》（2017年10月18日）”從法治政府建設(shè)的角度看，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、國家行政管理服務(wù)法治化越來越成為“人民日益增長的美好生活需要”的重要內(nèi)容，而法治政府建設(shè)自改革開放以來經(jīng)過多年的努力已經(jīng)解決了從無到有的問題，當(dāng)前和今后較長時期內(nèi)面臨的突出問題同樣是發(fā)展不平衡、不充分、不能適應(yīng)“人民日益增長的美好生活需要”的問題。一方面，法治政府建設(shè)40年來的發(fā)展變化是新時代社會主要矛盾轉(zhuǎn)化的生動縮影；另一方面，“我國經(jīng)濟已由高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”⑩李克強：《政府工作報告》（2018年3月5日在第十三屆全國人民代表大會第一次會議上）。，適應(yīng)我國經(jīng)濟發(fā)展階段和模式的轉(zhuǎn)變，如何謀劃與實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要求必將成為新時代政府法治建設(shè)的主題。

當(dāng)前，我國正處于實現(xiàn)兩個百年奮斗目標(biāo)的歷史交匯期，法治政府建設(shè)即將完成由“建設(shè)法治政府”到“基本建成法治政府”的歷史性跨越，開啟由“基本建成法治政府”邁向“全面建成法治政府”的新征程。正確認(rèn)識和準(zhǔn)確把握我國法治政府建設(shè)所處的歷史方位，對于打破慣性思維，按照新時代新思想提出的新要求，加快推進法治政府建設(shè)，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

三、新時代法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級

新時代、新的歷史起點意味著我國法治政府建設(shè)進入打造“升級版”的新階段，即將迎來并實現(xiàn)具有重大歷史意義的跨越式發(fā)展。

2018年是黨的十九大宣布中國特色社會主義進入新時代的開局之年，今年3月召開的第十三屆全國人民代表大會第一次會議對我國現(xiàn)行《憲法》作出第五次局部修改，確立了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想作為國家指導(dǎo)思想的憲法地位，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利奠定了堅實的憲法基礎(chǔ)，同時也為新時代政府法治建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展提供了根本遵循。新修改的《憲法》以及十三屆全國人大一次會議通過的《監(jiān)察法》創(chuàng)設(shè)了具有中國特色的國家監(jiān)察制度，強化和發(fā)展了新時代法治政府建設(shè)的監(jiān)督保障機制。正在進行的新一輪黨政機構(gòu)改革貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，適應(yīng)新時代要求，在很多地方打破了常規(guī)，改革創(chuàng)新力度空前，特別是中央全面依法治國委員會的成立，將對新時代全面依法治國和法治政府建設(shè)產(chǎn)生重大的積極影響。這些新的重大變量為新時代法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級創(chuàng)造了難得的機遇、強勁的動力和更加堅實的保障。

新時代法治政府建設(shè)的轉(zhuǎn)型升級將主要體現(xiàn)在以下六個方面：第一，發(fā)展思路的轉(zhuǎn)型升級。以人民為中心的發(fā)展思想、新發(fā)展理念以及我國由高速增長進入高質(zhì)量發(fā)展階段，將對新時代法治政府建設(shè)產(chǎn)生深刻影響。以往法治政府建設(shè)注重解決有和無的問題，在形式、規(guī)模和速度方面下的功夫較多，新時代法治政府建設(shè)將轉(zhuǎn)為以“高質(zhì)量發(fā)展”為引領(lǐng)?！案哔|(zhì)量”比一般地注重質(zhì)量問題要求更高，這是新時代法治政府建設(shè)的關(guān)鍵所在，需下大力氣探索和實踐。第二，指導(dǎo)思想的轉(zhuǎn)型升級。習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想特別是其中的法治思想，將成為新時代法治政府建設(shè)創(chuàng)新發(fā)展的思想之源與行動指南。第三，領(lǐng)導(dǎo)體制的轉(zhuǎn)型升級。黨對法治政府建設(shè)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)將得到顯著強化，遵循法治發(fā)展規(guī)律，不斷加強和完善黨對法治政府建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)體制、機制將成為新時代法治政府建設(shè)的重要內(nèi)容和顯著特征。第四，推進方式的轉(zhuǎn)型升級。以往法治政府建設(shè)更多地是由政府主導(dǎo)、政府法制部門具體負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)督導(dǎo)落實，新時代法治政府建設(shè)將在黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，按照大統(tǒng)籌、大協(xié)調(diào)的新體制、新格局加以推進。這次機構(gòu)改革將為法治政府建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)體制和推進方式的深度改革做好組織上的準(zhǔn)備。第五，工作重點的轉(zhuǎn)型升級。新時代法治政府建設(shè)的工作重點將根據(jù)新時代高質(zhì)量發(fā)展要求作出重要調(diào)整：一是培育新動能與補短板并重。以立法為例，研究制定《行政程序法》或者《行政法通則》應(yīng)當(dāng)成為培育新時代法治政府建設(shè)“新動能”的重點，而《行政復(fù)議法》《國家賠償法》等法律的進一步修改，強化行政組織法立法，明顯改善和提升一些傳統(tǒng)上法治化程度較低的行政領(lǐng)域或環(huán)節(jié)的法治化水平，將成為“補短板”的重中之重。二是立足當(dāng)下與打基礎(chǔ)、謀長遠(yuǎn)并重。新時代法治政府建設(shè)在貫徹落實“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)”上將更加全面、徹底，特別是法治政府建設(shè)與法治社會建設(shè)的結(jié)合將更加緊密，政府法制部門與司法行政部門的整合為此創(chuàng)造了條件。三是立法與法律實施并重，改進完善執(zhí)法司法和守法機制，注重依法行政實效，將成為新時代法治政府建設(shè)的突出亮點。四是價值追求與務(wù)實管用相統(tǒng)一。新時代法治政府建設(shè)將更好地處理改革與法治的關(guān)系、更好地解決社會主義核心價值觀融入依法行政、法治政府建設(shè)各方面、全過程的問題。五是“互聯(lián)網(wǎng)+法治政府建設(shè)”全面取得成效。六是行政法理論的重大創(chuàng)新與發(fā)展。特別是黨的十九大以來全面依法治國和法治政府建設(shè)的許多重大發(fā)展都突破了現(xiàn)有行政法理論，新時代法治政府建設(shè)的實踐、制度創(chuàng)新迫切要求我國行政法理論跟上時代步伐進行重大變革。第六，監(jiān)督保障機制的轉(zhuǎn)型升級。包括建立適應(yīng)新時代高質(zhì)量發(fā)展要求、體現(xiàn)新發(fā)展理念的法治政府建設(shè)評價考核體系，國家監(jiān)察新體制與法治政府建設(shè)的結(jié)合，人大監(jiān)督、司法監(jiān)督的進一步健全與完善，國家監(jiān)察體制改革后行政機關(guān)內(nèi)部監(jiān)督機制的新發(fā)展，政務(wù)信息公開與陽光政府建設(shè)深入推進，以及全面從嚴(yán)治黨與法治政府建設(shè)的緊密結(jié)合等各方面法治政府建設(shè)監(jiān)督保障機制的重構(gòu)、升級與創(chuàng)新發(fā)展。

以上對新時代法治政府建設(shè)轉(zhuǎn)型升級的研判不一定全面和準(zhǔn)確，但重要的是啟發(fā)全社會特別是“關(guān)鍵少數(shù)”牢固樹立法治政府建設(shè)的新時代、新思想、新要求、新作為意識，自覺增強打造新時代“升級版”法治政府的機遇意識和時不我待的責(zé)任擔(dān)當(dāng)，勠力同心，在新的起點上將新時代法治政府建設(shè)全面推向歷史新高度。