□施佳璐 榮 杰

一、問題的提出

長期以來，我國農(nóng)地都置于“所有權—使用權”兩權分離的不完全產(chǎn)權狀態(tài)，作為農(nóng)村最普及資源的農(nóng)地無法發(fā)揮抵押擔保的金融屬性，與當前農(nóng)村抵押擔保物嚴重缺失的現(xiàn)狀形成巨大反差。2014年“中央一號”文件再次明確，要在落實農(nóng)村土地集體所有權的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權、放活土地經(jīng)營權，農(nóng)地集體所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”的格局逐漸清晰。一些地區(qū)的金融機構結合地方經(jīng)濟發(fā)展實際情況，開展了農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的探索，盤活了農(nóng)地經(jīng)營權金融屬性，拓寬了農(nóng)業(yè)經(jīng)營的融資渠道，為支持“三農(nóng)”事業(yè)發(fā)展注入了新鮮的金融血液。

2015年8月國務院發(fā)布《關于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權和農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點的指導意見》，責成各省組織試點申報。同年12月，國家啟動農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點工作，福建省福清市、古田縣、屏南縣、漳

浦縣、仙游縣、武平縣、永春縣、建甌市、邵武市、沙縣10個縣(市)獲批開展試點。此輪試點為期兩年，截止2016年末，試點工作時間進度過半，并取得了顯著的突破和進展。試點以來全省10個試點縣累計發(fā)放農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款993筆，發(fā)放總額約為3.65億元，包括反擔保模式在內的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款年末總額約為3.1億元，同比增長157.11%(具體數(shù)據(jù)見表1)，并實現(xiàn)試點縣農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務全覆蓋。對中期試點工作進行總結和梳理，提出下階段修正意見，對進一步完成試點工作具有重要意義。

表1 試點縣(市)農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款情況

二、文獻綜述

(一)試點有效性的定量評估研究仍處空白

由于本輪試點屬于新生事物，國內學界目前對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點地區(qū)的中期效果的定量評價仍處空白，主要的研究集中在典型試點地區(qū)的經(jīng)驗分享與啟示、農(nóng)地抵押行為的調查研究以及農(nóng)地經(jīng)營權抵押的影響因素分析等。例如黃惠春、曹青、曲福田(2014)[1]基于湖北天門和江蘇新沂的典型案例從經(jīng)濟條件、職能分工、試點政策與進展對兩地試點進行比較研究；常偉、程丹(2015)[2]運用Logit模型結合安徽5個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)研究了農(nóng)民對農(nóng)地承包經(jīng)營權確權的認知程度和影響因素；趙翠萍、候鵬、程傳興(2015)[3]通過福建明溪縣與寧夏同心縣兩地農(nóng)地抵押貸款試點的對比分析認為兩地在抵押登記和處置方式、風險防范機制等很多方面都是通過組織創(chuàng)新和制度創(chuàng)新彌補了當前推進土地經(jīng)營權抵押貸款的關鍵制約環(huán)節(jié)；許泉、黃惠春、祁艷(2016)[4]利用江蘇試點區(qū)910戶農(nóng)戶的調研數(shù)據(jù)實證檢驗了抵押風險對農(nóng)地抵押貸款需求的影響；張輝、王維全(2016)[5]通過對江蘇省10個農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點地區(qū)試點情況進行梳理，指出法律不完善、評估機制欠缺、抵押物處置難等三大制約試點的因素。高勇(2015)[6]從全國范圍內不同地區(qū)的不同做法進行梳理總結，并參照國外成功模式，對試點提出確權、完善保障體系、加強政銀合作等政策建議。

(二)試點評估方法的對比

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點評估屬于典型的公共政策評估，當前學界對于公共政策的主流評估方法主要包括熵權法、主成分分析法、層次分析法等。熵權法優(yōu)點在于符合數(shù)學規(guī)律具有嚴格的數(shù)學意義，在公共政策評估中得到較為廣泛的使用，特別是對延續(xù)較長時間的政策評估效果較好，且熵權法規(guī)避了權重賦值帶來的主觀性干擾[7]。但對于時間序列短、數(shù)據(jù)波動幅度大的對象，熵權法存在局限性，也容易忽視決策者的主觀意圖。主成分分析法在消除指標間影響方面具有較為明顯的優(yōu)勢，但需要明確主成分“權重”占比達到一定高度，對于權重不明確或“主成分”權重集中度不確定的公共政策評估存在一定局限性[8]。層次分析法作為系統(tǒng)性研究方法，在每個層次中的每個因素對方案的影響程度都得到量化，清晰明確，特別是對于無結構特性的系統(tǒng)評價及多目標、多準則的系統(tǒng)評價尤為突出[9],但層次分析法也存在主觀成分多、不能提出新方案等缺陷。本課題著重于對現(xiàn)有福建省10個農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點地區(qū)現(xiàn)有方案的評價，并未涉及提出新的方案，而且試點方案的評估本身應考慮制度設計者對結果的評價，這一點恰是熵權法所忽略的，但很好地規(guī)避了層次分析法的缺陷；同時對于試點方案的評估涉及多個層次的方案分解，各要素之間存在有機的關聯(lián)，無法確定權重集中度，需要運用系統(tǒng)化的方法對結果進行量化。綜合權衡，課題組選擇層次分析法對福建省農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點有效性進行政策評估。

三、基于層次分析法的試點有效性評價體系構建

(一)層次分析法基本思想

層次分析法(Analytical Hierarchy Process，簡稱AHP)是由美國科學家薩蒂于20世紀70年代提出并逐步完善的一種多層次權重分解法。AHP方法把復雜的問題分解成各個組成因素，又將這些因素按支配關系分組形成階梯層次結構。通過兩兩比較的方式確實層次中諸因素的相對重要性。然后綜合有關人員的判斷，確定備選方案相對重要的總排序。整個過程體現(xiàn)了人們分解—判斷—綜合的思維特征。

(二)試點有效性遞階模型構建

1.指標體系的構建

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款實際業(yè)務涉及地方政府、農(nóng)戶和金融機構，因此對試點工作有效性的評估應綜合各方視角?；谏鲜隹剂浚x用德爾菲法的專家問卷對指標進行篩選，邀請政府相關職能部門、試點縣農(nóng)戶代表和金融機構信貸部專家共30名，其中高級職稱和中級職稱所占比例分別為28%和37%，通過專家對備選方案進行篩選，最終確定從三個維度(子目標)進行評價，分別是試點業(yè)務開展情況、試點機制與保障制度設計和流轉市場建設。對試點業(yè)務開展情況下設6個評價指標，對試點機制與保障制度設計下設5個評價指標，對流轉市場建設下設4個評價指標(如圖1所示)。

圖1 農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款評價指標體系

2.評價指標的賦分標準及具體分值

指標體系的評價標準包含可量化和不可量化兩類，因此在對評價指標進行賦分過程中，采用區(qū)隔度高且又簡單便捷的操作方式。綜合參考往期類似研究，對賦分標準劃分為四個層級進行標準量化處理，分別為1(基本)、3(一般)、5(良好)、7(優(yōu)秀)。試點縣各項指標的具體得分來源于課題組對10個試點縣的實地調研數(shù)據(jù)、部分商業(yè)銀行提供資料和專家問卷的調查結果(見表2)。

表2 試點地區(qū)參考賦分標準與具體分值

(三)構造判斷矩陣

1.建立各階層的判斷矩陣A

(1)

表3 判斷矩陣標度定義

專家問卷的內容主要包括三個部分，一是指標的選用和確定；二是各指標的賦分標準；三是指標之間重要度的兩兩判斷對比，利用30位專家的重要性打分平均值作為最終得分。上式中aij為要素i與要素j相比的重要性標度。標度定義見表3。

(2)

(3)

表4 判斷矩陣及重要性計算

B1C1C2C3C4C5C6WiWi0C111/2 31/4 3 41.35100.1464C2 21 41/3 3 52.09130.2267C31/31/411/51/2 20.44090.0478C4 43 51 4 74.41630.4787C51/31/3 21/41 20.64440.0698C61/41/51/21/71/210.28210.0306

B2C7C8C9C10C11WiW0iC71 3 4 6 53.24530.4693C81/31 2 6 51.82060.2633C91/41/21 3 31.02380.1481C101/61/61/311/20.34130.0494C111/51/51/3 210.48440.0700

B3C12C13C14C15WiW0iC1212452.51490.4915C131/21341.56510.3059C141/41/3120.63890.1249C151/51/41/210.39760.0777

2.λmax及一致性指標C.I.(Consistency Index)的計算在求得重要度向量W和W0后進行。

(4)

(5)

式中(AW)i表示向量AW的第i個分量。λmax計算結果如表6所示。

3.查找相應的平均隨機一致性指標R.I.(Random Index)。表5給出了1-14階正互反矩陣計算1000次得到的平均隨機一致性指標。

R.I.是同階隨機判斷矩陣的一致性指標的平均值，其引入可在一定程度上克服一致性判斷指標隨n增大而明顯增大的弊病。最后，計算一致性比例C.R.(Consistency Ratio)，C.R.值小于0.1即通過一致性檢驗。

(6)

表5 平均隨機一致性指標

表6中的一致性比例C.R.均小于0.1，說明判斷矩陣符合要求。

(四)指標權重釋義

在準則層中，流轉市場建設權重最大達55.84%，試點機制與保障制度設計權重達31.96%，共占比87.8%，體現(xiàn)了這兩個因素是試點評價的核心要素。試點的目標是落實農(nóng)地經(jīng)營權權屬改革，并促成農(nóng)地經(jīng)營權可抵押貸款，地方政府的重視程度和機制與保障制度設計顯得非常重要，即試點業(yè)務開展情況在很大程度取決于流轉市場建設與機制保障制度設計。

從指標層計算結果看，評價的核心指標是確權進度、有形流轉市場建設、試點地區(qū)組織力度等三項指標，三者權重分別為27.45%、17.08%、15%，相加達59.53%，位列前三位。從邏輯上分析，確權進度是流轉和抵押的基礎，也是落實農(nóng)地經(jīng)營權權屬改革的切入點；有形流轉市場建設決定農(nóng)地經(jīng)營權的實際流轉活躍度，直接影響甚至決定金融介入的廣度和深度；地方政府對試點工作的組織力度則是試點舉措得到落實的關鍵保障。此外，風險補償制度安排、評估體系建設和試點以來增量三項指標權重分別為8.42%、6.97%、5.84%，分列4-6位，排前6位的指標權重相加達80.76%，即從指標層看，試點有效性主要取決于上述六項指標的完成情況。

(五)評估結果與分析

通過以上表2各試點縣各項指標累計得分和表6的權重進行加權和計算，得到10個試點縣(市)的最終評估得分和排序(見表7)。

表7 試點縣(市)評估最終得分

有效性評價結果顯示，沙縣、漳浦、永春3個試點縣(市)評分靠前，分列前3位；武平、邵武、仙游3個地區(qū)試點評價分列后三位。從上述6個試點地區(qū)對試點核心要素環(huán)節(jié)的做法看，存在顯著差異。

1.確權頒證進度不一

本輪確權實際上是我國農(nóng)地經(jīng)營權的第三輪確權，即認可上一輪確權的前提下明確農(nóng)地經(jīng)營權四至，涉及航空攝影、權屬調查和公示等多個環(huán)節(jié)。航空攝影為技術環(huán)節(jié)，對進度影響較小，直接影響進度主要是權屬調查和公示工作。根據(jù)課題組的實地調研結果分析，農(nóng)地經(jīng)營權權屬調查影響因素主要包括兩個方面，一是從歷史角度對上一輪權屬認定的追溯；二是從現(xiàn)實角度對實際權屬范圍的確認。從歷史角度看，第二次確權至今已有30多年歷史，各地均不同程度存在承包耕地用途變更的情況。部分地區(qū)在承包耕地用途變更時未辦理相關手續(xù)，進而造成上輪權屬記錄與現(xiàn)狀的偏差，上述偏差的程度與本輪權屬調查、公示進度存在關聯(lián)。從現(xiàn)實角度看，第二次確權記錄的權屬范圍為位置關系，并未確定明確邊界。有無處置農(nóng)地權屬范圍爭議的機制，該機制運行效果，直接關系確權進度。沙縣、漳浦兩地在后兩次權屬認定中存在較小偏差，且相關職能部門畏難情緒低，并建立了有效的權屬爭議協(xié)調機制，因此確權進度優(yōu)于邵武、武平和仙游等地區(qū)。

2.有形流轉市場建設途徑不同

不同試點地區(qū)由于經(jīng)濟和農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的差異，在建設有形流轉市場時采取不同的路徑。首先，以沙縣為代表的土地信托模式最為典型。沙縣針對當?shù)剞r(nóng)村勞動力大量外出的情況，創(chuàng)新“土地信托”這一流轉模式。由該縣國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司出資150萬元作為信托基金分別成立沙縣源豐農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信托有限公司和沙縣金茂農(nóng)村土地承包經(jīng)營權信托有限公司。在運行模式上已經(jīng)形成了村委會統(tǒng)一委托、信托公司統(tǒng)一流轉、統(tǒng)一分配的大規(guī)模土地流轉模式，將原本分散的小塊農(nóng)地集中向規(guī)模化經(jīng)營的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中流轉，取得顯著的成效。邵武市也效仿沙縣并結合自身實際情況采用這一模式推動土地流轉體系建設。目前由財政注資1000萬元成立邵武市農(nóng)村土地流轉信托有限公司，該公司還兼有土地流轉服務中心職能，并設立16個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、街道子公司，通過縣、鄉(xiāng)兩級流轉服務平臺整合、收集和發(fā)布流轉信息，但從目前運行效果看，與沙縣的信托模式仍存在一定落差。

其次，建立縣、鄉(xiāng)、村三級流轉市場模式。如永春縣人民政府專門成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉平臺建設指導小組，完成流轉平臺建設，平臺接入22個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平臺，具有提供土地供需信息，促進產(chǎn)權交易等功能。武平縣的農(nóng)地經(jīng)營權交易體系建設與永春較為相似，從運行效果看二者大致相當，均實現(xiàn)了當?shù)赝恋氐谋憷鬓D。仙游縣設立了農(nóng)村綜合產(chǎn)權交易中心，交易范圍還包括農(nóng)民住房財產(chǎn)權、林地使用權等多種農(nóng)村集體產(chǎn)權，該中心職責主要是行政審批、政策咨詢、信息發(fā)布等，其組織形式未能覆蓋鄉(xiāng)、村，實際運行效果與邵武、武平還存在差距。

再次是漳浦模式。漳浦縣早在2010年就出臺了《關于加強農(nóng)村承包土地經(jīng)營權流轉管理和服務工作的意見》和《漳浦縣農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押貸款暫行辦法》，建立了完整的農(nóng)地經(jīng)營權抵押登記體系，并依托當?shù)鬲毦咛厣呐_灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園集中開展土地流轉。盡管實踐證明漳浦模式也能顯著促進農(nóng)地經(jīng)營權流轉，但該模式依托當?shù)鬲毦咛厣呐_灣農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園，其可復制性遠低于前兩種模式。

3.地方政府保障機制運作差異顯著

農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款試點工作開展以來，試點縣(市)地方政府對試點工作都給予了高度重視，10個試點縣(市)均成立了試點工作指導小組。但各試點縣(市)試點工作指導小組的運作模式、運作效率存在明顯差異。永春縣成立試點工作指導小組以縣長為組長，以當?shù)刂袊嗣胥y行為軸心建立政府部門和金融機構兩個維度的協(xié)調溝通機制，定期召開聯(lián)席會議，建立通暢的銀政溝通渠道，及時發(fā)現(xiàn)和解決試點過程中遇到的問題。漳浦、武平、沙縣等試點縣也都成立縣長任組長的試點工作指導或領導小組，通過建立明確的協(xié)調機制來發(fā)現(xiàn)和解決試點工作中遇到的問題，并針對問題拿出解決方案。但部分試點工作推進較慢地區(qū)雖然成立了工作指導小組，但并未在指導工作小組內部建立溝通與協(xié)調機制，職能部門之間，職能部門與金融機構之間沒有建立良好的溝通渠道，延遲了試點中遇到問題的反饋時間，職能部門也未能及時發(fā)現(xiàn)和解決這些問題，很大程度拖延了試點進度。

4.試點業(yè)務開展模式多樣

準則層中試點業(yè)務開展情況的權重為12.2%。從邏輯上看，試點業(yè)務開展情況是金融要素運行的直接體現(xiàn)，也是對試點基礎工作成效的快速反映。盡管不同試點地區(qū)在試點基礎建設及試點保障機制建設方面存在差異，但金融機構積極介入并創(chuàng)新多種擔保模式，具有高度可復制性。一是直接抵押貸款模式。目前漳浦、永春、屏南等地金融機構積極開展農(nóng)地經(jīng)營權直接抵押，特別是永春縣，僅以承包土地的經(jīng)營權抵押貸款占比達40.45%。此外，其他試點地區(qū)也積極探索了組合擔保、反擔保，互助擔保金等多種模式發(fā)揮農(nóng)地經(jīng)營權抵押擔保功能，有效拓寬了農(nóng)戶和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體以農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資的渠道。

五、結論與建議

運用層次分析法對農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款的評價指標體系進行構建，能夠更加科學、客觀、準確、系統(tǒng)地反映試點地區(qū)不同模式和路徑的優(yōu)勢和劣勢，使規(guī)劃決策更具有效性。當然，在實施評價時，要根據(jù)不同省份的特征對指標體系進行篩選或擴展，確定具體的評價方式和時間節(jié)點。從本課題研究結果看，試點核心在于流轉市場建設與機制保障制度設計，也是試點退出后承包土地經(jīng)營權抵押貸款繼續(xù)可持續(xù)發(fā)展的關鍵，基于此提出如下政策建議。

(一)加快明確“三權分置”的法律關系，明晰產(chǎn)權

修改農(nóng)村土地承包法和物權法的有關條款，明確承包經(jīng)營權、承包權和經(jīng)營權的內容、性質、內涵和法律關系。支持試點縣(市)探索將承包權和經(jīng)營權分別登記發(fā)證，通過確權頒證穩(wěn)定承包權、放活經(jīng)營權，更好支持土地經(jīng)營權抵押融資。在短期法律一時無法修改的情況下，推動試點縣(市)通過各種通俗易懂的形式加大對農(nóng)村土地“三權分置”制度改革的宣傳，消除農(nóng)民對經(jīng)營權抵押融資的顧慮。

(二)因地制宜推進農(nóng)地經(jīng)營權權流轉交易平臺建設

農(nóng)地經(jīng)營權高效流轉是金融機構最關心的環(huán)節(jié)。一是將培育農(nóng)村合格產(chǎn)權流轉主體放在更加重要位置，推動試點縣(市)發(fā)展農(nóng)村土地經(jīng)紀人。鼓勵試點縣(市)政府通過出資和引進社會資本的方式，組建農(nóng)村產(chǎn)權信托流轉機構，與各村集體經(jīng)濟組織合作，集中開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權、宅基地、農(nóng)民住房財產(chǎn)權的流轉、收儲和平整工作，活躍農(nóng)村土地市場；二是循序漸進推進農(nóng)村產(chǎn)權流轉交易平臺建設，鼓勵有條件的試點縣(市)組建單獨的農(nóng)村產(chǎn)權交易中心或依托各地行政服務中心、公共資源交易中心，建立包括農(nóng)地經(jīng)營權、農(nóng)民住房財產(chǎn)權在內的各類農(nóng)村集體產(chǎn)權交易平臺，提供流轉信息集中發(fā)布、撮合、交易鑒證、抵押融資等服務。

(三)加快建立市場化的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款風險分擔機制

推進銀行和保險公司合作，按照加強管控、權責均衡的原則完善風險共擔機制，推動保險公司發(fā)展農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款保證保險。創(chuàng)新區(qū)域投保模式，改變借款人“一對一”向保險公司購買保證保險的方式，試行由商業(yè)銀行集中向保險公司購買貸款保證保險。國家對商業(yè)銀行投保保證保險的農(nóng)地經(jīng)營權抵押貸款，以及保險公司發(fā)展保證保險的保費收入繳交的營業(yè)稅、所得稅減半征收，促進建立市場化的試點風險分擔機制，推動試點深入開展。

(四)鼓勵多元化金融創(chuàng)新，最大限度釋放改革試點紅利

以有效服務“三農(nóng)”融資為基本原則，鼓勵各類有利于提高農(nóng)民融資額度或降低融資成本的農(nóng)地經(jīng)營權抵押融資模式創(chuàng)新。對農(nóng)地經(jīng)營權抵押物流轉條件較好的地區(qū)，鼓勵開辦農(nóng)地經(jīng)營權直接抵押業(yè)務；對流轉市場不健全的地區(qū)，實事求是發(fā)展試點業(yè)務，發(fā)揮農(nóng)戶與產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)之間基于供銷合作的商業(yè)信用以及農(nóng)民基于地緣、血緣形成的群體信用，發(fā)展“公司+農(nóng)戶”、互助擔?；饟?農(nóng)戶土地經(jīng)營權反擔保、農(nóng)戶聯(lián)保+農(nóng)戶土地經(jīng)營權擔保等以農(nóng)村“兩權”反擔保或組合擔保的金融產(chǎn)品，最大限度激活農(nóng)地經(jīng)營權抵押擔保價值，釋放改革紅利。

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