李永 張麗娜

摘 要：海洋石油開(kāi)發(fā)溢油因其對(duì)海洋環(huán)境破壞力度大、影響范圍廣以及損害持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)，已成為海洋石油開(kāi)發(fā)中的最大環(huán)境安全隱患?，F(xiàn)實(shí)中產(chǎn)生的法律困境，折射出我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法在規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油問(wèn)題上，存在應(yīng)急預(yù)案制度不夠健全、保障機(jī)制不夠完善以及處罰規(guī)則有待強(qiáng)化等問(wèn)題。以上問(wèn)題之解決，可在以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為核心法源的基礎(chǔ)上，重塑體系構(gòu)造，完善制度設(shè)置予以實(shí)現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：海洋石油開(kāi)發(fā)；環(huán)境保護(hù)；溢油；立法

作者簡(jiǎn)介：李永，海南省南海政策與法律研究中心助理研究員，海南大學(xué)法學(xué)院博士研究生（?？?570228）；張麗娜，海南大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師（?？?570228）

基金項(xiàng)目：國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“我國(guó)南海島礁所涉重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題及其對(duì)策研究”（16ZDA073）；海南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題“南?？臻g利用的法律問(wèn)題研究”〔HNSK（JD）17-02〕

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.012

我國(guó)海洋石油資源豐富，為滿(mǎn)足城鎮(zhèn)化建設(shè)和國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，逐年加大對(duì)海洋石油資源開(kāi)發(fā)力度。1根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2015年我國(guó)原油總產(chǎn)量為2.15億噸，2而同年我國(guó)最大的海上油氣生產(chǎn)商——中海油集團(tuán)公司全年生產(chǎn)原油已達(dá)7970萬(wàn)噸，3其生產(chǎn)量約占當(dāng)年全國(guó)原油總產(chǎn)量的37%，中海油集團(tuán)公司業(yè)已成為我國(guó)第二大原油生產(chǎn)商，可以預(yù)見(jiàn)，隨著海洋石油資源開(kāi)發(fā)技術(shù)的不斷成熟和完善，我國(guó)未來(lái)對(duì)海洋石油資源規(guī)?；_(kāi)發(fā)力度將更為顯著。

但是，海洋石油資源在規(guī)?；_(kāi)發(fā)的同時(shí)，也伴隨著諸多風(fēng)險(xiǎn)，其中以海洋石油開(kāi)發(fā)溢油最為突出。因海洋石油開(kāi)發(fā)均在海底大陸架上進(jìn)行，一旦發(fā)生嚴(yán)重的海洋石油開(kāi)發(fā)泄漏，石油將由下而上地從海底滲透蔓延至海面，從而對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)海域造成立體式、全方位的環(huán)境破壞。此外，開(kāi)發(fā)溢油在污染海洋石油開(kāi)發(fā)海域的同時(shí)，還將隨洋流四處漂浮擴(kuò)散，呈現(xiàn)失控性的大面積海洋污染，從而對(duì)海洋環(huán)境產(chǎn)生無(wú)法估量的損失。2011年發(fā)生在我國(guó)渤海灣的“康菲溢油事件”造成6200平方千米的污染海域，其中870平方千米屬于重度污染海域，1但時(shí)至今日，由于我國(guó)對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)相關(guān)立法存在的被告責(zé)任承擔(dān)及執(zhí)行制度不完備、社會(huì)化資金分擔(dān)機(jī)制未建立等立法問(wèn)題，導(dǎo)致該事件后續(xù)環(huán)保法律糾紛仍然不止。2因此，全面分析我國(guó)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法缺憾，完善相關(guān)規(guī)則和制度，已成我國(guó)海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域亟待解決的問(wèn)題。

一、規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法現(xiàn)狀

我國(guó)關(guān)于規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法制度和規(guī)則已初具規(guī)模，其中以全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)的《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》為核心，以國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》為補(bǔ)充，以規(guī)章、規(guī)范性文件《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》等為具體操作規(guī)則，基本上形成了較為合理的立法體系（詳見(jiàn)下表）。

（一）法律

我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》是1989年12月26日由第七屆全國(guó)人大常委會(huì)制定，并于2014年4月24日經(jīng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)修訂，于2015年1月1日起施行，是我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本法律。該法第47條規(guī)定了突發(fā)環(huán)境事件的風(fēng)險(xiǎn)控制、應(yīng)急準(zhǔn)備、應(yīng)急處置以及突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案的報(bào)備制度等規(guī)則，第52條規(guī)定了環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度，以上制度為規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油提供了環(huán)境保護(hù)立法基礎(chǔ)性依據(jù)。而作為我國(guó)專(zhuān)門(mén)調(diào)整海洋環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》，在2016年11月7日經(jīng)第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)其進(jìn)行修改之后，規(guī)定了許多規(guī)則和制度以規(guī)制和防范海洋石油開(kāi)發(fā)溢油情形：該法第17條規(guī)定了海洋環(huán)境污染事故的及時(shí)通報(bào)和報(bào)告制度；第18條規(guī)定了海上溢油應(yīng)急計(jì)劃備案制度；第50條規(guī)定了海洋石油開(kāi)發(fā)過(guò)程中避免溢油事故發(fā)生的注意義務(wù)和預(yù)防措施規(guī)則；第54條規(guī)定了勘探開(kāi)發(fā)海洋石油編制溢油應(yīng)急計(jì)劃及其報(bào)備規(guī)則。此外，該法在法律責(zé)任部分對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)導(dǎo)致或者可能導(dǎo)致溢油的情形給予不同處罰規(guī)定：第73條結(jié)合現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》上不封頂按日計(jì)罰的環(huán)境處罰措施的有關(guān)規(guī)則，提升了對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)造成溢油環(huán)境事故或?qū)ν话l(fā)性環(huán)境事件處置不力的懲處力度，將以前對(duì)此類(lèi)懲處罰金由原來(lái)的2萬(wàn)至10萬(wàn)間的罰款，提升為按日計(jì)罰且上不封頂；第74條規(guī)定了對(duì)于發(fā)生海洋溢油事故的處罰措施；第89條規(guī)定了違反溢油應(yīng)急計(jì)劃的處罰措施；第90條規(guī)定了對(duì)于造成海洋污染事故的企業(yè)和相關(guān)主管人員的雙罰制度。修訂后的《海洋環(huán)境保護(hù)法》新增了對(duì)污染企業(yè)主管人員的行政處罰金制度。以上規(guī)定為我國(guó)規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油提供了基礎(chǔ)性的環(huán)保法律依據(jù)。

（二）行政法規(guī)

自2006年11月1日起施行的《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》是我國(guó)防治海洋工程項(xiàng)目，尤其是海洋石油開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的一部行政法規(guī)。該條例許多條款規(guī)定了規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的相關(guān)規(guī)則，其中，第26條規(guī)定了海洋石油開(kāi)發(fā)的固定式和移動(dòng)式平臺(tái)負(fù)有的一般性防止漏油事故的義務(wù)；第27條規(guī)定了海洋油氣礦產(chǎn)資源勘探開(kāi)發(fā)單位辦理污染損害民事責(zé)任保險(xiǎn)的制度，為海洋油氣資源開(kāi)發(fā)中產(chǎn)生環(huán)境污染提供民事保險(xiǎn)的保障；該條例第37條、38條和39條規(guī)定了海洋石油資源開(kāi)發(fā)單位制定防治海洋工程污染、損害海洋環(huán)境的應(yīng)急預(yù)案及其報(bào)備制度，以及在發(fā)生溢油等情形，造成或可能造成海洋污染事故時(shí)對(duì)于事故的逐層上報(bào)和通報(bào)制度。此外，該條例第51條以及57條對(duì)未按規(guī)定將防治海洋石油開(kāi)發(fā)損害海洋環(huán)境的應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒傅暮臀窗匆?guī)定對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油事故進(jìn)行報(bào)告和調(diào)查處理的行為分別進(jìn)行了處罰規(guī)定?！逗Ｑ笫涂碧介_(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》是我國(guó)頒布的一部專(zhuān)門(mén)調(diào)整海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)的行政法規(guī)，該條例由國(guó)務(wù)院于1983年12月29日頒布實(shí)施。2017年，國(guó)家海洋局公布海洋法制工作的總體要求時(shí)明確提出，要完成《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》修訂工作。1該條例第18條規(guī)定了對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的溢油、漏油及井噴等海洋環(huán)境污染事故及其處置情況的記錄制度；第19條規(guī)定了企業(yè)和作業(yè)者對(duì)于防治海洋石油開(kāi)發(fā)污染及污染事故情況的報(bào)告制度；第27條規(guī)定了不按規(guī)定向主管部門(mén)報(bào)告重大油污染事故的處罰措施。

（三）其他法律文件

《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》是由國(guó)家海洋局1990年頒布實(shí)施的部門(mén)規(guī)章。該辦法是對(duì)《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》的制度的細(xì)化，對(duì)規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油做了較為詳細(xì)的規(guī)定：該辦法第33條對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)“溢油事故”進(jìn)行了界定，其系指非正常作業(yè)情況下原油及其煉制品的泄漏；第9條、10條以及11條對(duì)于防治海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的應(yīng)急計(jì)劃制訂、應(yīng)急計(jì)劃的內(nèi)容以及應(yīng)急計(jì)劃的報(bào)備和審查均做出了全面細(xì)致的規(guī)定；第12條規(guī)定了海洋石油開(kāi)發(fā)者應(yīng)具有處置與油田開(kāi)發(fā)相互適應(yīng)的溢油事故的能力；第18條規(guī)定了作業(yè)者防止或控制溢油擴(kuò)大義務(wù)規(guī)定；第19條和第20條規(guī)定了發(fā)生任何溢油事故時(shí)，作業(yè)者須向有關(guān)部門(mén)報(bào)告的制度，尤其是對(duì)于離海岸較近、溢油量較大的情形，規(guī)定了24小時(shí)內(nèi)報(bào)告制度；第25條規(guī)定了對(duì)于作業(yè)者不按要求制訂應(yīng)急計(jì)劃和報(bào)告溢油事故處以罰金的規(guī)定?；诤Ｑ笫烷_(kāi)發(fā)溢油的危害性，以及對(duì)其應(yīng)對(duì)和防治的復(fù)雜性，我國(guó)國(guó)家海洋局還專(zhuān)門(mén)制定一部規(guī)制和應(yīng)對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的規(guī)范性法律文件——《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》。該預(yù)案2004年制定，2015年4月國(guó)家海洋局根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要又對(duì)其進(jìn)行了大幅修訂，修訂后的預(yù)案由總則、組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、應(yīng)急管理程序、附則4章及其附錄組成。修訂后擴(kuò)大了預(yù)案的適用范圍，將預(yù)案由原來(lái)僅適用于“超出石油公司應(yīng)急處理能力的海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故”擴(kuò)大至在我國(guó)管轄海域發(fā)生的所有“海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故”，新設(shè)置了“海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油應(yīng)急管理委員會(huì)”等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，并對(duì)溢油事故進(jìn)行了重新分級(jí)，將溢油事故分為特別重大、重大、較大和一般四級(jí)，針對(duì)不同級(jí)別的溢油事故啟動(dòng)不同的應(yīng)對(duì)措施，細(xì)化應(yīng)對(duì)溢油事故的各種流程，進(jìn)一步分解對(duì)于應(yīng)對(duì)溢油事故的各相關(guān)部門(mén)的責(zé)任分工，最后還明確了應(yīng)急響應(yīng)終止及后續(xù)工作程序的相關(guān)規(guī)定。該預(yù)案為我國(guó)法律、行政法規(guī)規(guī)定的規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油提供了較具有可操作性的流程和規(guī)則。

二、規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法缺憾

我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法工作經(jīng)過(guò)多年的努力，尤其是隨著修改后的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》的頒布實(shí)施，對(duì)于規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油基本上形成了較為合理的制度安排。但是，不可否認(rèn)，其依然存在著一些問(wèn)題，其中以溢油應(yīng)急預(yù)案制度、應(yīng)對(duì)溢油保障制度以及對(duì)于溢油事故處罰規(guī)則等方面的問(wèn)題較為突出。

（一）應(yīng)急預(yù)案制度不夠健全

應(yīng)急預(yù)案制度是事前規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的核心制度，現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》《海洋環(huán)境保護(hù)法》以及《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》等有關(guān)規(guī)范性文件，針對(duì)我國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)可能產(chǎn)生的溢油情形，構(gòu)建了系統(tǒng)的應(yīng)急預(yù)案制度，但是，現(xiàn)實(shí)中以上立法規(guī)定暴露出制度銜接有待統(tǒng)一，報(bào)備制度存在漏洞等問(wèn)題。

1. 應(yīng)急預(yù)案制度銜接有待統(tǒng)一

我國(guó)環(huán)境保護(hù)不同立法對(duì)于應(yīng)急預(yù)案制定的規(guī)定有著不同的表述：現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第47條規(guī)定企事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家規(guī)定制定“應(yīng)急預(yù)案”；現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第54條則規(guī)定開(kāi)發(fā)利用海洋石油的單位必須編制溢油“應(yīng)急計(jì)劃”；《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定建設(shè)單位對(duì)其建設(shè)的海洋工程項(xiàng)目在運(yùn)行前要制訂“應(yīng)急預(yù)案”；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第6條規(guī)定企業(yè)和作業(yè)者對(duì)于防治油污事故要制定“應(yīng)急計(jì)劃”；而《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第9條使用“應(yīng)急計(jì)劃”表述；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》則使用了“應(yīng)急預(yù)案”表述。通過(guò)以上不同立法可以看出，我國(guó)關(guān)于應(yīng)急預(yù)案制度各法之間規(guī)定不甚統(tǒng)一，尤其是作為環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法》之間也存在表達(dá)不一的情況，這種立法模式將導(dǎo)致法律適用困難。例如，企事業(yè)單位在防治海洋溢油污染時(shí)，是應(yīng)當(dāng)編制“應(yīng)急計(jì)劃”亦或是“應(yīng)急預(yù)案”將產(chǎn)生疑問(wèn)，畢竟按照《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第38條和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第10條的規(guī)定，立法對(duì)于“應(yīng)急計(jì)劃”和“應(yīng)急預(yù)案”還分屬兩個(gè)概念，其各自的內(nèi)容也存在較大差異。

2. 應(yīng)急預(yù)案報(bào)備制度存在漏洞

對(duì)于企事業(yè)單位或者作業(yè)者將制訂的應(yīng)急計(jì)劃或者預(yù)案報(bào)備至哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)在立法上存在報(bào)備沖突?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第47條規(guī)定“應(yīng)急預(yù)案”報(bào)環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和有關(guān)部門(mén)備案；現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第54條規(guī)定“應(yīng)急計(jì)劃”報(bào)國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)備案；《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第37條規(guī)定“應(yīng)急預(yù)案”報(bào)原核準(zhǔn)該工程環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的海洋主管部門(mén)和有關(guān)主管部門(mén)備案；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定“應(yīng)急計(jì)劃”應(yīng)報(bào)海區(qū)主管部門(mén)審查?？梢?jiàn)，以上立法規(guī)定對(duì)于應(yīng)急預(yù)案或計(jì)劃究竟報(bào)備哪個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)存在沖突，既有“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)”和“有關(guān)部門(mén)”，還有核準(zhǔn)報(bào)告書(shū)的海洋主管部門(mén)、海區(qū)部門(mén)，甚至還有國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)，這種沖突的立法模式，將產(chǎn)生應(yīng)急預(yù)案報(bào)備、行政監(jiān)管以及法律適用的一系列問(wèn)題。

（二）保障機(jī)制不夠完善

保障機(jī)制是對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油產(chǎn)生的環(huán)境損害進(jìn)行有效賠償和補(bǔ)償?shù)闹匾侄?。我?guó)現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)立法針對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油確立的保障機(jī)制措施，主要有環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)和環(huán)境污染損害賠償基金制度兩種，但是，這兩種保障機(jī)制在規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油中均存在制度瑕疵。

1. 環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度欠賬

海洋石油開(kāi)發(fā)是一種極易產(chǎn)生環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)，一旦產(chǎn)生嚴(yán)重的海洋石油開(kāi)發(fā)溢油，將導(dǎo)致海洋養(yǎng)殖、旅游以及漁業(yè)等行業(yè)的重大損失，此時(shí)開(kāi)發(fā)企業(yè)將面臨巨額的環(huán)境損害賠償，甚至?xí)媾R破產(chǎn)的境地，設(shè)立海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度，一方面可以減輕開(kāi)發(fā)企業(yè)的破產(chǎn)責(zé)任，另一方面還可以及時(shí)、充分地對(duì)受損害的民事主體進(jìn)行賠償，以保護(hù)受害人利益。1因此，我國(guó)立法也建立了相關(guān)環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)制度。我國(guó)現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第52條以“鼓勵(lì)”投保環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)對(duì)其加以規(guī)制，而《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定海洋石油開(kāi)發(fā)單位應(yīng)當(dāng)辦理有關(guān)污染損害民事責(zé)任險(xiǎn)。以上立法缺陷也十分明顯，一是“環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)”不等同于“污染損害民事責(zé)任險(xiǎn)”，海洋石油開(kāi)發(fā)領(lǐng)域內(nèi)亟須推行的是“環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)”制度；二是現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第52條雖然規(guī)定了“環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)”制度，但是該條使用“鼓勵(lì)”一詞，屬可選擇適用條款，僅有倡議性質(zhì)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的拘束力，嚴(yán)重地影響了其法律效力的發(fā)揮。海洋石油開(kāi)發(fā)領(lǐng)域有必要建立自己的環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)制度。2

2. 環(huán)境污染損害賠償基金制度缺失

賠償基金是經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明的應(yīng)對(duì)大規(guī)模侵權(quán)的有效措施。3針對(duì)海洋溢油這種大規(guī)模侵權(quán)的情形，我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條中規(guī)定了在船舶油污框架下，由船東和貨主分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)建立海洋油污賠償基金制度。為保障船舶油污賠償基金制度的有效實(shí)施，2011年最高院出臺(tái)了《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，該規(guī)定重點(diǎn)對(duì)船舶油污的賠償基金做了較為明確的規(guī)定，涉及賠償基金多達(dá)42處，其為船舶油污損害賠償提供了有力的立法保障。但是，以上條款僅適用于船舶油污污染，我國(guó)環(huán)境保護(hù)立法并沒(méi)有針對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油而建立損害賠償基金的規(guī)定，正是由于制度的缺失，從而導(dǎo)致在海洋石油開(kāi)發(fā)溢油案件中受侵害人索賠出現(xiàn)較大問(wèn)題。4作為對(duì)海洋環(huán)境生態(tài)損害有極大危害的海洋石油開(kāi)發(fā)溢油，其比船舶油污泄露危害更大、影響更廣，損害賠償數(shù)額更為龐大?！翱捣埔缬褪录睍r(shí)至今日仍然法律糾紛不斷的一個(gè)重要原因，就是由于沒(méi)有充分的損害賠償基金保障。按照當(dāng)時(shí)的法律規(guī)定，對(duì)“康菲溢油事件”肇事企業(yè)僅能處于最高額20萬(wàn)元的索賠金，這一法律規(guī)定直接導(dǎo)致其對(duì)損害賠償不力，5因此，針對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油更為迫切地需要建立環(huán)境污染損害賠償基金制度。

（三）處罰規(guī)則不夠全面

1. 罰則體系設(shè)置不科學(xué)

我國(guó)不同環(huán)境保護(hù)立法為規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油而設(shè)置的處罰規(guī)則體系不甚科學(xué)，缺乏統(tǒng)一性、嚴(yán)厲性和一體性?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境法》第74條規(guī)定了海洋石油開(kāi)發(fā)主體對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的溢油等突發(fā)性事件不依法報(bào)告的處“警告”或者五萬(wàn)元以下罰款；《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條規(guī)定未依法對(duì)海洋環(huán)境污染事故報(bào)告的僅對(duì)相關(guān)工作人員予以“行政處分”；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第27條規(guī)定不按規(guī)定報(bào)告重大油污染事故的處以“五千元以下罰款”；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第25條規(guī)定未按照規(guī)定報(bào)告溢油事故的處以“一千元至五千元”罰款。由上可見(jiàn)，我國(guó)不同環(huán)境保護(hù)立法對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)產(chǎn)生溢油事故不及時(shí)報(bào)告的處罰規(guī)則設(shè)置極為不統(tǒng)一，現(xiàn)行《海洋環(huán)境法》關(guān)于不及時(shí)報(bào)告海洋突發(fā)事件的處以“五萬(wàn)元以下”罰款；《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》僅將罰款數(shù)額規(guī)定在“五千元以下”，導(dǎo)致法源之間規(guī)定不一；而《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》針對(duì)不及時(shí)報(bào)告突發(fā)性事件對(duì)工作人員處以“行政處分”，但對(duì)于相關(guān)單位并無(wú)處罰規(guī)定，這種立法模式嚴(yán)重影響了立法的科學(xué)性。

2. 處罰力度有待強(qiáng)化

隨著我國(guó)歷史上最嚴(yán)厲的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》的出臺(tái)實(shí)施，嚴(yán)懲破壞環(huán)境行為已成為我國(guó)環(huán)境保護(hù)基本的立法理念之一。但是，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)于規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的處罰力度仍存在不強(qiáng)的問(wèn)題?，F(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第89條規(guī)定了對(duì)于不編制海洋環(huán)境突發(fā)事故的應(yīng)急預(yù)案的處以“警告”或“責(zé)令限期改正”的處罰措施，《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》則對(duì)該情形處以“一千元至五千元”的罰款。以上規(guī)定問(wèn)題較為明顯，作為事前防范海洋石油開(kāi)發(fā)環(huán)境突發(fā)事故的基本依據(jù)，作為事中處理海洋環(huán)境事故的基本實(shí)施方案以及作為事后處置海洋環(huán)境事故遺留問(wèn)題的基本規(guī)則的應(yīng)急預(yù)案，其地位非常重要，如果應(yīng)急預(yù)案沒(méi)有合理、妥善地制定，一旦發(fā)生海洋環(huán)境事故，很多事前、事中和事后的工作不能快速有效展開(kāi)，因此，法律必須設(shè)置嚴(yán)厲的處罰措施，以保障海洋環(huán)境事故應(yīng)急預(yù)案的有效制訂。但是，現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)應(yīng)急計(jì)劃僅用“警告”或“責(zé)令限期改正”或“五千元以下”罰款進(jìn)行處罰，這種處罰力度明顯不足。

三、規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法之完善

規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的環(huán)境保護(hù)立法的完善，一方面要以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》為核心，統(tǒng)合現(xiàn)有的相關(guān)行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，重新構(gòu)建科學(xué)的立法體系；另一方面則要在重構(gòu)的立法體系基礎(chǔ)上，完善應(yīng)急預(yù)案制度、健全保障機(jī)制以及強(qiáng)化處罰規(guī)則等具體制度設(shè)計(jì)。

（一）體系重構(gòu)

作為調(diào)控海洋環(huán)境保護(hù)基本法律的現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》，其在規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油方面應(yīng)發(fā)揮基礎(chǔ)性作用。現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》雖然也涉及了關(guān)于規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的相關(guān)條款，但整體上這些制度已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，尚須進(jìn)行相關(guān)的修改完善。原《海洋環(huán)境保護(hù)法》共有8個(gè)條款涉及規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油，但在2016年11月7日修訂時(shí)，僅對(duì)其中2個(gè)條款進(jìn)行了修訂，正是由于作為調(diào)整海洋環(huán)境保護(hù)的基礎(chǔ)性上位法的立法缺失，才導(dǎo)致現(xiàn)有各相關(guān)的下位法存在制度表達(dá)各異、處罰規(guī)則不一等局面。因此，未來(lái)我國(guó)《海洋環(huán)境保護(hù)法》要統(tǒng)合現(xiàn)有的行政法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，重構(gòu)規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的立法體系：一是要確立事前的防范制度，確立完善的應(yīng)急預(yù)案的制定、報(bào)備和審查等制度；二是要完善事中的保障機(jī)制，推行環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險(xiǎn)制度和擴(kuò)大環(huán)境污染損害賠償基金制度適用范圍；三是強(qiáng)化處罰力度，要規(guī)定和確立違反規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油相關(guān)規(guī)定的處罰種類(lèi)和額度，強(qiáng)化相關(guān)責(zé)任主體的環(huán)境責(zé)任。在《海洋環(huán)境保護(hù)法》確立以上規(guī)則的基礎(chǔ)上，《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》以及《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》等相關(guān)立法文件，可根據(jù)各自立法的特點(diǎn)和調(diào)整的重心，依據(jù)《立法法》的立法分工規(guī)定，逐步細(xì)化和分解相關(guān)規(guī)則設(shè)計(jì)和具體實(shí)施規(guī)程，重新構(gòu)建我國(guó)關(guān)于規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的縱向立法位階和橫向法網(wǎng)構(gòu)筑的立法體系設(shè)計(jì)。

（二）制度完善

1.完善應(yīng)急預(yù)案制度

首先，統(tǒng)一現(xiàn)有的各法對(duì)于應(yīng)急預(yù)案的立法表達(dá)。以現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第47條規(guī)定的“應(yīng)急預(yù)案”為標(biāo)準(zhǔn)，將現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》規(guī)定的“應(yīng)急計(jì)劃”統(tǒng)一修改為“應(yīng)急預(yù)案”，為規(guī)范和統(tǒng)一應(yīng)急預(yù)案制度提供立法上同一的立法表達(dá)。

其次，完善應(yīng)急預(yù)案的報(bào)備制度。雖然作為環(huán)境保護(hù)基礎(chǔ)性法律的現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定應(yīng)急預(yù)案報(bào)備受理的主體是“環(huán)境保護(hù)主管部門(mén)和相關(guān)部門(mén)”，但海洋石油開(kāi)發(fā)應(yīng)急預(yù)案的報(bào)備應(yīng)由專(zhuān)門(mén)調(diào)控海洋環(huán)境保護(hù)關(guān)系的《海洋環(huán)境保護(hù)法》調(diào)整，在法律適用上，其應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用特別法的規(guī)定，因此，海洋石油開(kāi)發(fā)應(yīng)急預(yù)案的報(bào)備主體應(yīng)統(tǒng)一歸口于《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)”。為此，我國(guó)《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等所有涉及規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的相關(guān)立法，均應(yīng)將報(bào)備受理主體修改為“國(guó)家海洋行政主管部門(mén)的海區(qū)派出機(jī)構(gòu)”。

最后，細(xì)化應(yīng)急預(yù)案的配套規(guī)則。在以現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》確立的應(yīng)急預(yù)案基本制度基礎(chǔ)上，應(yīng)在行政法規(guī)、規(guī)章以及規(guī)范性文件等層面，對(duì)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容、報(bào)備流程以及違反應(yīng)急制度的懲罰措施進(jìn)行細(xì)化和明確，換言之，在《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)中進(jìn)一步明確應(yīng)急預(yù)案的規(guī)范化要求，即賦予某個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)出臺(tái)應(yīng)急預(yù)案具體制度的制定，并明確違反應(yīng)急預(yù)案應(yīng)給予的具體處罰額度。此外，在規(guī)范性文件層面，應(yīng)進(jìn)一步完善《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)溢油事故應(yīng)急預(yù)案》，明確監(jiān)管主體及其責(zé)任，細(xì)化監(jiān)管內(nèi)容，銜接好突發(fā)性事件的啟動(dòng)時(shí)間，協(xié)調(diào)好各職能部門(mén)分工，以及明確各自權(quán)責(zé)，最大化發(fā)揮應(yīng)急預(yù)案的制度效能。

2.健全保障制度

健全保障制度，可在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條建立的船舶油污保險(xiǎn)和油污損害賠償基金制度的基礎(chǔ)上，將其適用范圍擴(kuò)大到海洋油氣資源開(kāi)發(fā)領(lǐng)域。具體而言，應(yīng)在現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條增加一款“海洋石油開(kāi)發(fā)應(yīng)當(dāng)建立溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)、溢油損害賠償基金制度”，進(jìn)而應(yīng)由國(guó)務(wù)院出臺(tái)具體規(guī)定，分別制定海洋石油開(kāi)發(fā)中溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)和溢油損害賠償基金的實(shí)施細(xì)則。

未來(lái)制定我國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)中溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)的相關(guān)實(shí)施細(xì)則，要分別根據(jù)我國(guó)在黃海、東海以及南海海域的不同特點(diǎn)，制定不同的海洋環(huán)境污染責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)則。尤其是對(duì)于南海，由于其本身存在復(fù)雜的主權(quán)爭(zhēng)端、劃界爭(zhēng)端、國(guó)際海洋環(huán)境合作等各種問(wèn)題，加之南海是一個(gè)半閉海，沿海國(guó)家多，需要單獨(dú)針對(duì)南海油氣資源開(kāi)發(fā)設(shè)置適于自身發(fā)展的環(huán)境污染責(zé)任險(xiǎn)。海洋石油開(kāi)發(fā)中溢油污染責(zé)任險(xiǎn)在制定細(xì)則上要充分遵循“環(huán)境責(zé)任保險(xiǎn)”的本質(zhì)要求，即環(huán)境責(zé)任是政府主動(dòng)干預(yù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一種體現(xiàn)，1其核心是彌補(bǔ)經(jīng)濟(jì)規(guī)律導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的一種手段。在其具體規(guī)則設(shè)計(jì)時(shí)，要重點(diǎn)明確溢油污染環(huán)境責(zé)任與一般性的商業(yè)保險(xiǎn)的區(qū)別，明確溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)投保人的主體范圍，油污污染責(zé)任保險(xiǎn)保險(xiǎn)人的適格性，政府在溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)中應(yīng)當(dāng)發(fā)揮的作用和相關(guān)的職責(zé)，要根據(jù)不同主體的自身狀況和海洋石油開(kāi)發(fā)的區(qū)域等確立相關(guān)的投保數(shù)額。此外，還要重點(diǎn)建立對(duì)于賠償范圍、賠付程序、除外責(zé)任以及第三人申請(qǐng)賠付等具體的規(guī)則，2以此建立我國(guó)海洋石油開(kāi)發(fā)中溢油污染責(zé)任保險(xiǎn)規(guī)則。

對(duì)于溢油損害賠償基金實(shí)施細(xì)則的制定，要充分吸收和借鑒現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》第66條對(duì)于船舶油污污染建立環(huán)境損害賠償基金制度和2011年最高院出臺(tái)的《關(guān)于審理船舶油污損害賠償糾紛案件若干問(wèn)題的規(guī)定》有關(guān)規(guī)定，細(xì)化溢油損害賠償基金設(shè)置機(jī)制，設(shè)立主體的權(quán)利和義務(wù)、賠償基金的使用規(guī)則、賠償基金的使用啟動(dòng)機(jī)制、索賠主體啟動(dòng)賠償基金的條件、油污損害賠償責(zé)任限制基金的數(shù)額、油污損害賠償責(zé)任的限制、持久性油類(lèi)造成的油污損害受償?shù)臋?quán)利、油污損害賠償責(zé)任限制基金不足以賠償有關(guān)油污損害時(shí)相關(guān)的受償比例分配等等，制定系統(tǒng)和全面的溢油損害賠償基金實(shí)施細(xì)則。

3.強(qiáng)化處罰規(guī)則

在我國(guó)當(dāng)前環(huán)境污染入刑力度不張1的大背景下，強(qiáng)化環(huán)境行政處罰的力度無(wú)疑是有效規(guī)制海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的理想途徑。強(qiáng)化處罰規(guī)則不僅要提升處罰力度，而且還要健全處罰的種類(lèi)。

第一，提升處罰力度。一方面提升對(duì)于不編制海洋環(huán)境突發(fā)事故的應(yīng)急預(yù)案的行為處罰力度，應(yīng)將我國(guó)現(xiàn)行《海洋環(huán)境保護(hù)法》對(duì)其僅處以“警告”或“責(zé)令限期改正”的處罰措施，加入罰金條款，并對(duì)于“責(zé)令限期改正”整改不力的行為規(guī)定后續(xù)的處罰制度；另一方面要提升不按規(guī)定報(bào)告重大油污染事故處罰力度，將《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》和《海洋石油勘探開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》對(duì)其處以“五千元以下”的罰款提升至《海洋環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“五萬(wàn)元以下”罰款。

第二，健全處罰種類(lèi)。要充分吸納和引入現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)定的新的處罰種類(lèi)，健全對(duì)海洋石油開(kāi)發(fā)溢油的處罰種類(lèi)。具體而言，要將《防治海洋工程項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》第57條規(guī)定的對(duì)相關(guān)工作人員予以“行政處分”的種類(lèi)予以具體化，明確將現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》新確立的“引咎辭職”納入此處的“行政處分”的種類(lèi)之中。此外，對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)產(chǎn)生的重大溢油事故，已造成海洋環(huán)境污染，但又不立即采取相關(guān)措施進(jìn)行制止和挽救的相關(guān)責(zé)任人，其尚未構(gòu)成犯罪的，要將現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定處以“行政拘留”的處罰措施，擴(kuò)大適用到該情形，畢竟對(duì)于海洋石油開(kāi)發(fā)產(chǎn)生重大溢油事故不及時(shí)制止的危害性，要遠(yuǎn)大于現(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》第63條規(guī)定適用于“行政拘留”處罰的四類(lèi)情形的危害性。

[責(zé)任編輯 李宏弢]