摘 要：為促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展，2016年發(fā)布的中央“一號文件”做出了推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要戰(zhàn)略部署，并提出要將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障手段之一。但始于2006年的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，卻因存在于供給側(cè)的種種不足并未有效助推農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，政策實(shí)施效果不盡如人意。為適應(yīng)和引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，在推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持粘度，從供給側(cè)提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品質(zhì)量、增加有效供給以及構(gòu)建供給風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制等舉措，對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革較具有實(shí)際意義。

關(guān)鍵詞：供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革；農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；外部性；保險(xiǎn)供給

作者簡介：范玲，哈爾濱商業(yè)大學(xué)金融學(xué)院副教授（哈爾濱 150028）

基金項(xiàng)目：黑龍江省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新常態(tài)發(fā)展模式構(gòu)建路徑研究”（15JYE02）

DOI編碼：10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2018.03.008

一、問題的提出

2015年11月10日，在中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會(huì)議上，習(xí)近平總書記首提“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”。習(xí)近平總書記指出，在適度擴(kuò)大總需求的同時(shí)，去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補(bǔ)短板，從生產(chǎn)領(lǐng)域提供優(yōu)質(zhì)供給，使供給體系更好適應(yīng)需求結(jié)構(gòu)變化。為具體落實(shí)中央部署，2016年，中央“一號文件”（即《中共中央國務(wù)院關(guān)于落實(shí)發(fā)展新理念加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)全面小康目標(biāo)的若干意見》，以下簡稱《意見》）中又提出了“農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的概念，強(qiáng)調(diào)新時(shí)期著重加強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，并強(qiáng)化了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要意義?！兑庖姟分赋觯冒l(fā)展新理念破解“三農(nóng)”新難題，推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要保障手段，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高效地融入現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的各個(gè)環(huán)節(jié)中去，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種品類以及風(fēng)險(xiǎn)保障水平方面完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度在農(nóng)村金融體系建設(shè)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級中的重要作用。

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中強(qiáng)調(diào)：農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總體要求，建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。但是，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與生俱來的弱質(zhì)性特性，使其在發(fā)展過程中很難規(guī)避諸多系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的影響，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收益波動(dòng)性明顯。因此，為了減輕農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之不穩(wěn)定性給國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成的不利影響，各個(gè)國家紛紛建立本國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)安排以期社會(huì)化分散農(nóng)業(yè)經(jīng)營中的風(fēng)險(xiǎn)。作為處理農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重要財(cái)務(wù)安排以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力保障的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度，是世貿(mào)組織允許各國支持農(nóng)業(yè)的“綠箱”政策之一，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的穩(wěn)定器和助推器，對于減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的后顧之憂，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系內(nèi)部“去產(chǎn)能”“去庫存”“去杠桿”“降成本”“補(bǔ)短板”，優(yōu)化農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)，支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，有效提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)能有著非常重要的作用。

然而，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)因具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性，其供給和消費(fèi)均會(huì)產(chǎn)生正外部性效用。[1]但在私人消費(fèi)成本不能被彌補(bǔ)的情況下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正外部性效用并不會(huì)明顯顯現(xiàn)。加之我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，他們并不是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者且過度依賴國家扶持，對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的投保熱情不高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求乏力。因此，基于充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)正外部性效用的政策性考慮，從2006年起國家采取成立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司、商業(yè)性保險(xiǎn)公司與政府聯(lián)辦或由商業(yè)性保險(xiǎn)公司為政府代辦等多種形式，在部分省市試點(diǎn)推廣政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，并由保監(jiān)會(huì)會(huì)同農(nóng)業(yè)部等有關(guān)部委研究制定了《政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)方案》，進(jìn)一步加大對試點(diǎn)工作的政策支持。

在國家以及地方政府的支持下，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度取得了服務(wù)“三農(nóng)”的預(yù)想政策效果，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的再分配功能以及對于弱質(zhì)農(nóng)業(yè)的支撐作用開始顯現(xiàn)。但是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)面臨著較高的自然風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)以及質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)，諸風(fēng)險(xiǎn)高度相關(guān)，加之農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場存在著較其他保險(xiǎn)市場更為明顯的信息不對稱現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的業(yè)務(wù)管理費(fèi)用率以及保險(xiǎn)賠付率居高不下，商業(yè)性保險(xiǎn)公司無意主動(dòng)介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的供給，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場一直處于供給主體缺失的低水平發(fā)展?fàn)顟B(tài)。雖然國家對于經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的保險(xiǎn)公司給予了營業(yè)稅方面的政策優(yōu)惠，但卻并不足以化解其低利潤率水平下較高的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。目前，已有商業(yè)保險(xiǎn)公司采取減少農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給險(xiǎn)種和壓縮農(nóng)險(xiǎn)規(guī)模的方式逐漸淡出利潤慘淡的農(nóng)險(xiǎn)市場，這在一定程度上宣示著通過市場制度加以維護(hù)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營的失敗。另外，由于農(nóng)險(xiǎn)產(chǎn)品開發(fā)成本較高，供給主體產(chǎn)品創(chuàng)新動(dòng)力不足，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場因此存在著嚴(yán)重的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一以及單一供給下的結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩等問題。凡此種種來自農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)的不足，不僅影響了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的發(fā)展，還致使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保險(xiǎn)需求得不到有效的滿足。供需失衡、錯(cuò)位以及要素配置的扭曲導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展中市場失靈態(tài)勢的出現(xiàn)。具體以黑龍江省為例，作為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)省份，政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度實(shí)施近10年來，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展仍存在著諸如保險(xiǎn)保障程度低下、政府財(cái)政補(bǔ)貼實(shí)效不強(qiáng)以及農(nóng)戶投保積極性較差等問題。如何通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，全面提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的供給能力和服務(wù)水平，調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，化解單一性過剩產(chǎn)能，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給的質(zhì)量以及技術(shù)性含量，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場供需均衡發(fā)展的多核驅(qū)動(dòng)，提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效率性支持，更好地服務(wù)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的轉(zhuǎn)型升級，主動(dòng)適應(yīng)和引領(lǐng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，乃是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的當(dāng)務(wù)之急。

二、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題——以黑龍江為例

（一）黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展現(xiàn)狀

作為擁有耕地面積達(dá)1586.6萬公頃的農(nóng)業(yè)大省，1黑龍江省于2004年開始了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)，是全國首批進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)試點(diǎn)的9個(gè)省份之一，亦是首批被納入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼范圍的省份之一。按照《黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》規(guī)定，種植業(yè)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)的分擔(dān)比例是中央、省、市縣三級財(cái)政合計(jì)補(bǔ)貼總保費(fèi)的80%（分別是40%、25%和15%），農(nóng)民自負(fù)比例為總保費(fèi)的20%；養(yǎng)殖業(yè)保費(fèi)補(bǔ)貼為中央財(cái)政負(fù)擔(dān)50%，市縣財(cái)政負(fù)擔(dān)30%，養(yǎng)殖戶自負(fù)20%。

自2013年3月1日起，國務(wù)院頒布的《中華人民共和國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》）開始于全國范圍內(nèi)施行，這為我國以及黑龍江省的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展提供了法律上的支持與指導(dǎo)。為了進(jìn)一步提升黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的實(shí)效性，2013年以來，黑龍江省委、省政府將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)納入到《黑龍江省“兩大平原”現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革試驗(yàn)總體實(shí)施方案》統(tǒng)籌實(shí)施。2014年，又先后出臺(tái)了《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的若干意見》和《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)全省金融保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展若干政策措施的意見》，確定了“擴(kuò)面、提標(biāo)、轉(zhuǎn)制”的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總體發(fā)展思路，要求各級政府高度重視對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持和投入，將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼資金列入財(cái)政年度預(yù)算。積極探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品的目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)工作，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣的縣級保費(fèi)補(bǔ)貼，但至今并未輔以更為具體的細(xì)化執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和推進(jìn)日程表。

2015年，黑龍江省財(cái)政廳會(huì)同有關(guān)部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于黑龍江省中央財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼型種植業(yè)保險(xiǎn)條款擬定工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（黑財(cái)函[2015]85號），擬將種植業(yè)保險(xiǎn)平均費(fèi)率由10.38%降至7.84%；平均每畝保費(fèi)由37.5元降至18.6元；基礎(chǔ)保障水平由平均每畝148元提高至178元，最高至303元，力爭覆蓋每畝全部直接物化成本。目前，新的保險(xiǎn)條款已報(bào)保監(jiān)會(huì)備案。同年，黑龍江保監(jiān)局施行三項(xiàng)措施以強(qiáng)化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的“公開、到戶”。一是將“五公開、三到戶”標(biāo)準(zhǔn)固化于理賠程序之中；二是以“到戶”標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化承保、定損與理賠工作；三是各項(xiàng)工作信息公開上網(wǎng)，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。另外，對投保面積在500畝以上的投保農(nóng)戶進(jìn)行100%實(shí)地驗(yàn)標(biāo)，并按照災(zāi)情程度抽樣定損。

在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的具體實(shí)施上，黑龍江省被列為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中央財(cái)政補(bǔ)貼試點(diǎn)省份的當(dāng)年即實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入13.75億元，同比增長312.14%，占全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入的15.67%，當(dāng)年承保能繁育母豬190萬頭、奶牛49萬頭，全年共支付保險(xiǎn)賠款10.55億元；2009年，黑龍江省非墾區(qū)的52個(gè)縣、48萬戶種植業(yè)保險(xiǎn)承保面積為2087.2萬畝，其中玉米717.8萬畝、大豆1160.4萬畝、水稻182.2萬畝、小麥26.8萬畝。養(yǎng)殖保險(xiǎn)領(lǐng)域，全省共承保能繁育母豬137.7萬頭，奶牛7.3萬頭，當(dāng)年農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付支出共計(jì)10.58億元；2011年，黑龍江省實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入共計(jì)16.41億元，同比增長17.29%。其中，政策性種植業(yè)保險(xiǎn)的承保面積達(dá)到6758萬畝，覆蓋率達(dá)37.13%；2012年，種植業(yè)承保面積8551萬畝，覆蓋率為47%，全省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)保費(fèi)收入22.16億元，共計(jì)支付賠款11.32億元，賠付率為51.08%；2013年，黑龍江省實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入28.33億元，糧食作物承保面積1.01億畝，森林保險(xiǎn)承保面積6284.85萬畝，承保能繁育母豬、奶牛70.69萬頭，保險(xiǎn)賠付32.47億元，賠付率114.61%；2015年，黑龍江省進(jìn)行了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條款的修訂，并在擴(kuò)大保險(xiǎn)責(zé)任的基礎(chǔ)上積極探索市場風(fēng)險(xiǎn)保障以及保險(xiǎn)費(fèi)率調(diào)整，四大主要承保農(nóng)作物的保險(xiǎn)費(fèi)率降幅達(dá)17%—30%，全年共實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)原保費(fèi)收入28.95億元，保費(fèi)規(guī)模位居全國第四位，實(shí)現(xiàn)了近1億畝耕地的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋。1

2016年，黑龍江省開始探索農(nóng)業(yè)指數(shù)保險(xiǎn)，開創(chuàng)了財(cái)政巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)制度安排和巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)精準(zhǔn)扶貧的先河。此次試點(diǎn)以陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司分別與黑龍江省財(cái)政廳、瑞士再保險(xiǎn)公司簽訂農(nóng)業(yè)巨災(zāi)指數(shù)保險(xiǎn)單及再保險(xiǎn)合同的方式進(jìn)行。投保人為黑龍江省財(cái)政廳，被保險(xiǎn)區(qū)域?yàn)楹邶埥∈?nèi)的28個(gè)貧困縣，原保險(xiǎn)保險(xiǎn)人為陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司，再保險(xiǎn)保險(xiǎn)人為瑞士再保險(xiǎn)公司，分保比例為80%，具體的險(xiǎn)種則包括有低溫指數(shù)保險(xiǎn)、干旱指數(shù)保險(xiǎn)、降水過多指數(shù)保險(xiǎn)以及洪水淹沒范圍指數(shù)保險(xiǎn)。本次承保的原保險(xiǎn)合同保險(xiǎn)金額為23.24億元，除洪水淹沒范圍指數(shù)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)費(fèi)率為6.16%以外，其他三個(gè)保險(xiǎn)險(xiǎn)種的保險(xiǎn)費(fèi)率均為4%。[2]

（二）存在的問題

1. 單一供給下的保險(xiǎn)保障不足

保險(xiǎn)供給是指在一定的保險(xiǎn)費(fèi)率水平下，保險(xiǎn)市場上各家保險(xiǎn)公司愿意并且能夠提供的保險(xiǎn)商品數(shù)量，足以彌補(bǔ)營業(yè)成本以及滿足預(yù)期利潤率要求的保險(xiǎn)費(fèi)率是決定保險(xiǎn)供給的關(guān)鍵。因應(yīng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品經(jīng)營中高風(fēng)險(xiǎn)與低利潤率并存，保險(xiǎn)公司并不樂于積極拓展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給一直處在有限產(chǎn)品結(jié)構(gòu)下的供給過剩狀態(tài)，而在本已單一供給過剩的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場發(fā)展中還存在著農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品保障不足的問題。

現(xiàn)階段，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場上在售的保險(xiǎn)產(chǎn)品仍以覆蓋部分物化成本的“成本保險(xiǎn)”為主。雖有部分省市推出了產(chǎn)量保險(xiǎn)、天氣指數(shù)保險(xiǎn)以及“保險(xiǎn)+期貨”的新型農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品，但因新產(chǎn)品仍處在試點(diǎn)階段，市場前景并不明朗，新產(chǎn)品未大范圍推廣，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場仍在以成本保險(xiǎn)為主的單一供給模式中徘徊。除此之外，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品保障不足還集中體現(xiàn)為保險(xiǎn)金與直接物化成本之間差額的巨大。以黑龍江省為例，目前，按照《黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》的規(guī)定，政策性種植保險(xiǎn)的保額原則上為包括種子成本、化肥成本、農(nóng)藥成本、灌溉成本以及機(jī)耕成本和地膜成本在內(nèi)的直接物化成本，但除了黑龍江墾區(qū)外四大作物保險(xiǎn)的保額分別為水稻200元/畝、玉米145元/畝、大豆120元/畝、小麥125元/畝，按照算術(shù)平均數(shù)計(jì)算得出的綜合保險(xiǎn)金額為畝均147.50元，僅僅達(dá)到農(nóng)戶直接單位物化成本的20%—40%左右，且投保面積和保險(xiǎn)費(fèi)率無關(guān)，無法體現(xiàn)規(guī)模投保優(yōu)待。另據(jù)黑龍江省第二次土地調(diào)查結(jié)果顯示，黑龍江省農(nóng)村家庭戶均占有耕地面積約為12.95畝，假設(shè)農(nóng)戶所耕種土地全部受災(zāi)，被保險(xiǎn)人可以獲得的保險(xiǎn)保障上限均值約為1910元，僅占到黑龍江省農(nóng)村家庭居民人均總收入的28.80%左右，保障程度著實(shí)偏低。而當(dāng)成災(zāi)比例在50%的中值水平以下時(shí)，這一比例將下降到14.40%左右，保障程度進(jìn)一步減弱。

養(yǎng)殖業(yè)保險(xiǎn)方面，根據(jù)《黑龍江省養(yǎng)殖業(yè)政策性保險(xiǎn)工作實(shí)施意見》的具體規(guī)定，能繁育母豬保險(xiǎn)的保額為1000元/頭，保險(xiǎn)費(fèi)為60元/頭（中央財(cái)政補(bǔ)貼30元、省級財(cái)政補(bǔ)貼12元、縣（市）財(cái)政補(bǔ)貼6元，投保人自負(fù)12元）；奶牛保險(xiǎn)的保額為：進(jìn)口奶牛保額8000元—10000元（需提供相關(guān)進(jìn)口手續(xù)），普通奶牛保額6000元—8000元，保險(xiǎn)費(fèi)率6%—7.5%（投保奶牛50頭及以上的費(fèi)率為6%，投保奶牛50頭以下的費(fèi)率為7.5%）。中央、省、縣各級財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)分別為50%、20%—25%（能繁育母豬補(bǔ)貼20%、奶牛補(bǔ)貼25%）、5%—10%（能繁育母豬補(bǔ)貼10%、奶牛補(bǔ)貼5%），參保農(nóng)戶（龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社）承擔(dān)比例不高于20%。雖然各級財(cái)政的保費(fèi)補(bǔ)貼大大減輕了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)壓力，但無論是能繁母豬保險(xiǎn)，還是奶牛保險(xiǎn)，過低的保額都不足以提高養(yǎng)殖戶的投保熱情，致使近年間黑龍江省政策性養(yǎng)殖保險(xiǎn)的覆蓋率在低水平徘徊。

2. 保費(fèi)補(bǔ)貼對需求側(cè)拉動(dòng)實(shí)效較差

因農(nóng)戶認(rèn)識(shí)偏差和僥幸心理導(dǎo)致的感知失靈以及系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)所導(dǎo)致的市場失靈現(xiàn)象的存在，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正外部性效用并未很好地實(shí)現(xiàn)。[3]為了糾正農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場中的市場失靈現(xiàn)象，主流觀點(diǎn)較為一致地認(rèn)為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只有采取政府經(jīng)營或者國家財(cái)政支持商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的模式才更具效率，也更加符合公共利益。[4]1990年，Hewitt和Wright在具體考察了多個(gè)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度之后發(fā)現(xiàn)，在沒有政府補(bǔ)貼或財(cái)政支持的情況下，歷史上農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的一切險(xiǎn)種（All Risk）和多重農(nóng)作物保險(xiǎn)（MP-CI）的商業(yè)化經(jīng)營均未獲得成功。[5] 馮文麗（2004）認(rèn)為，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營不符合商業(yè)化經(jīng)營條件。在這種嚴(yán)重不足的制度供給下，保險(xiǎn)人完全按照商業(yè)性原則經(jīng)營政策性農(nóng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)較大，費(fèi)率較高，也缺乏法律依據(jù)，在有些地方甚至被當(dāng)?shù)卣鳛椤皝y收費(fèi)”而強(qiáng)行停止。[6]因此，在已經(jīng)實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度的40多個(gè)國家中，政府無不對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)給予了不同比例的保費(fèi)補(bǔ)貼與政策優(yōu)待。作為工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)的一條重要途徑，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼屬于WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)定》中的“綠箱”支持政策，這項(xiàng)政策對于提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的覆蓋率具有十分重大的意義。就此，我國財(cái)政部部長樓繼偉指出，我們要結(jié)合國內(nèi)外理論與實(shí)踐，從“外部性原則、信息處理的復(fù)雜性、激勵(lì)相容機(jī)制”等方面來提升保費(fèi)補(bǔ)貼的政策實(shí)效。

2007年，財(cái)政部首次將“農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼”列為財(cái)政預(yù)算科目，并規(guī)劃了10億元人民幣的財(cái)政預(yù)算額度，選擇了內(nèi)蒙古、吉林、江蘇、湖南、新疆、四川這6個(gè)省（自治區(qū)）進(jìn)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)，2008年又將黑龍江省確定為政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼試點(diǎn)省份。目前，黑龍江省對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的財(cái)政支持主要以直接補(bǔ)貼保費(fèi)為主、稅收優(yōu)惠為輔的方式進(jìn)行。從2007年開始施行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼至今，中央政府確定的保費(fèi)補(bǔ)貼品種已經(jīng)由5個(gè)增加到了10個(gè)，地方政府的補(bǔ)貼比例亦是逐年提高。另外，自2016年起，為了支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼改革開始在全國范圍內(nèi)推行。市縣財(cái)政除保費(fèi)補(bǔ)貼外，還將承擔(dān)每畝標(biāo)準(zhǔn)為71.45元的耕地地力補(bǔ)貼。各級財(cái)政承擔(dān)的高額保費(fèi)補(bǔ)貼以及耕地地力補(bǔ)貼促使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)投保率有了明顯提升，但是此等規(guī)模的財(cái)政補(bǔ)貼支出卻給上述貧困縣帶來了非常巨大的財(cái)政壓力。下級政府為了完成上級政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)，將是否投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)耕資金貸款掛鉤以強(qiáng)制農(nóng)戶投保，或者與保險(xiǎn)公司合謀偽造農(nóng)戶簽字承保、要求保險(xiǎn)公司在期末不出險(xiǎn)的情況下返還保費(fèi)或減少下期應(yīng)繳保費(fèi)，或施壓于保險(xiǎn)公司向其提出虛假賠付、增加賠付和返還保費(fèi)補(bǔ)貼資金的要求。甚至有的鄉(xiāng)一級政府強(qiáng)制扣留投保農(nóng)戶的保險(xiǎn)賠款用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)捐款。地方政府的違規(guī)操作，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對于投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)存在著強(qiáng)烈的抵觸情緒，本著扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展之初衷而實(shí)行的多級財(cái)政補(bǔ)貼政策，并未取得預(yù)想的政策效果，需求側(cè)拉動(dòng)實(shí)效較差。

3. 收入結(jié)構(gòu)變化致農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求乏力

風(fēng)險(xiǎn)防范手段包括自留、規(guī)避和轉(zhuǎn)嫁等幾種主要方式，保險(xiǎn)屬于風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁的一種具體形式。作為風(fēng)險(xiǎn)管理手段，保險(xiǎn)的作用是對由風(fēng)險(xiǎn)所造成的經(jīng)濟(jì)損失進(jìn)行補(bǔ)償，而用于補(bǔ)償?shù)呢泿藕臀镔Y又必然來源于人們滿足當(dāng)前消費(fèi)后的剩余。從這個(gè)意義上來看，保險(xiǎn)的有效需求取決于社會(huì)產(chǎn)品的剩余程度及社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展水平。[7]雖然所有的風(fēng)險(xiǎn)都可以通過保險(xiǎn)的方式轉(zhuǎn)嫁，但并非所有的風(fēng)險(xiǎn)都適宜通過保險(xiǎn)的方式進(jìn)行轉(zhuǎn)嫁。受前提條件的制約，只有同時(shí)滿足損失概率大、損失程度高這樣兩個(gè)條件的風(fēng)險(xiǎn)，才更加適合也更樂于被風(fēng)險(xiǎn)受體通過保險(xiǎn)的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所具有的高風(fēng)險(xiǎn)性以及弱質(zhì)性無疑滿足了其中一個(gè)要件，但是收入結(jié)構(gòu)的改變卻導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)損失程度高的要件未完全得到滿足。

2011年至2015年間，黑龍江省農(nóng)村家庭居民人均純收入的平均上漲比例（同比）約為9.99%；工資性收入平均上漲比例（同比）約為10.90%；經(jīng)營性收入平均上漲比例（同比）約為10.21%，相較之下可見工資性收入增速較快。在比例結(jié)構(gòu)上，2011—2015年，經(jīng)營性收入僅占純收入總額的62%左右，工資性收入、財(cái)產(chǎn)收入以及轉(zhuǎn)移性收入占比達(dá)到了40%左右。1收入結(jié)構(gòu)的改變，使得登記為農(nóng)村戶籍薄上的人口不再是狹義上的、靠天吃飯的農(nóng)民。工資性收入的比重加大，意味著他們受到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響逐漸減小，二者之間具有反向相關(guān)關(guān)系。另外，在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的外溢性特征和當(dāng)下農(nóng)村社會(huì)保障制度不健全的現(xiàn)實(shí)環(huán)境下，農(nóng)村居民有著太多的諸如子女教育、醫(yī)療以及養(yǎng)老方面的風(fēng)險(xiǎn)需要規(guī)避，滿足了當(dāng)前積累和消費(fèi)后的可支配剩余所剩無幾，名義收入的增長對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求僅僅起到了極為有限的拉動(dòng)作用。

除此之外，中央以及地方政府的各項(xiàng)惠農(nóng)政策（例如糧食補(bǔ)貼和良種補(bǔ)貼）進(jìn)一步化解了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但同時(shí)也對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場造成了較為明顯的擠出效應(yīng)以及農(nóng)村居民對國家扶持的依賴度日益增強(qiáng)，進(jìn)一步拉低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求。

4. 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保險(xiǎn)意識(shí)薄弱

所謂保險(xiǎn)意識(shí)，是指人們在生產(chǎn)、生活、工作當(dāng)中形成的對于保險(xiǎn)商品的認(rèn)知程度，通常表現(xiàn)在人們對保險(xiǎn)商品的認(rèn)可程度、需求程度、購買動(dòng)機(jī)、消費(fèi)偏好，以及選擇標(biāo)準(zhǔn)等一系列的心理活動(dòng)過程。[8]保險(xiǎn)意識(shí)受到文化因素、歷史因素、經(jīng)濟(jì)因素以及心理因素等的影響，是一個(gè)受到諸多內(nèi)生變量與外生變量綜合影響的心理活動(dòng)過程，是形成購買動(dòng)機(jī)并致潛在保險(xiǎn)需求向有效保險(xiǎn)需求轉(zhuǎn)化并影響保險(xiǎn)密度以及保險(xiǎn)深度的關(guān)鍵性因素。在國民經(jīng)濟(jì)以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營模式由粗放型向集約型轉(zhuǎn)變的進(jìn)程中，農(nóng)村居民的生存需要已基本得以滿足，伴隨而來的義利觀也在發(fā)生著明顯的變化，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)行為逐漸呈現(xiàn)出一種由生存理性向經(jīng)濟(jì)理性轉(zhuǎn)變的態(tài)勢。轉(zhuǎn)變需要一個(gè)過程，并不是一蹴而就的，而一成不變地真正意義上經(jīng)營農(nóng)業(yè)的時(shí)代尚未到來。處于這個(gè)轉(zhuǎn)變過程中的農(nóng)民，溫飽有余，小康不足，形成于固有生存理性下的思想觀念、行為模式仍阻礙著他們?nèi)プ龀龇鲜袌鲆?guī)律的行為決策。

保險(xiǎn)產(chǎn)品，具有區(qū)別于其他商品的射悻性以及消費(fèi)上的無形性特征，保險(xiǎn)產(chǎn)品的使用價(jià)值集中體現(xiàn)在保險(xiǎn)期限內(nèi)的無形風(fēng)險(xiǎn)保障方面。當(dāng)合同期內(nèi)未有約定保險(xiǎn)事故發(fā)生時(shí)，保險(xiǎn)人無需承擔(dān)保險(xiǎn)責(zé)任，更無需返還保險(xiǎn)費(fèi)。保險(xiǎn)產(chǎn)品這種無形保障功能，可以減少風(fēng)險(xiǎn)受體的后顧之憂并合理地進(jìn)行財(cái)務(wù)安排，但卻也在風(fēng)險(xiǎn)事故未發(fā)生時(shí)造成一種非等價(jià)交換的錯(cuò)覺。加之僥幸心理以及風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知偏差的影響，相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保險(xiǎn)意識(shí)處于主動(dòng)或被動(dòng)的抑制狀態(tài)，有效保險(xiǎn)需求并未得以形成。另根據(jù)賡國柱等學(xué)者的調(diào)查研究表明，我國農(nóng)民并不是風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避者，靠天吃飯思想根深蒂固。面對較為頻發(fā)的自然災(zāi)害以及不確定性的市場風(fēng)險(xiǎn)，他們更多地采取了農(nóng)作物品種分散化種植、高產(chǎn)品種耕種、親友互助以及依靠政府幫扶等“自我保險(xiǎn)”方式化解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)。另外，年齡以及受教育程度也是影響到保險(xiǎn)意識(shí)的主要因素。據(jù)調(diào)查表明，目前我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者之中普遍存在著從業(yè)者年齡偏大、學(xué)歷構(gòu)成偏低的情況，他們對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的屬性以及功能知之甚少。除此之外，農(nóng)村居民對于保險(xiǎn)代理人的普遍偏見，都導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的保險(xiǎn)密度以及保險(xiǎn)深度均不十分理想。

三、推進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對策建議

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，我國經(jīng)濟(jì)正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長動(dòng)力的攻關(guān)期，必須堅(jiān)持質(zhì)量第一、效益優(yōu)先，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線。具體在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略方面，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計(jì)民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重。要堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系、經(jīng)營體系，完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度。

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，作為構(gòu)建現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展體系的一項(xiàng)強(qiáng)有力的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、健全農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系、實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接的有力保證。但就目前黑龍江省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展中存在的問題來看，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對于現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展的支持功能并未得以很好地實(shí)現(xiàn)。因此，深化農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制改革，增強(qiáng)保險(xiǎn)服務(wù)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村實(shí)體經(jīng)濟(jì)的能力，進(jìn)行以農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)協(xié)同配合為必要，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法為保障的多管連動(dòng)，才能更好地順應(yīng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的新期待。

（一）抓牢農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革主線

1. 提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給質(zhì)量

產(chǎn)品質(zhì)量，是衡量產(chǎn)品供給有效性的核心要素之一。保險(xiǎn)產(chǎn)品的產(chǎn)品質(zhì)量可以通過保險(xiǎn)保障程度加以衡量，保險(xiǎn)保障程度是一個(gè)多維評價(jià)指標(biāo)體系，體系內(nèi)的構(gòu)成指標(biāo)不僅包括保險(xiǎn)金額度高低，還包括險(xiǎn)種的多寡、保險(xiǎn)金檔位的多少及其檔位間的寬度如何。因此，保險(xiǎn)保障程度的提高需要綜合考慮體系內(nèi)的各因素，協(xié)調(diào)進(jìn)行。

首先，提升保險(xiǎn)金額度。保險(xiǎn)金額度的提升，要使得基本的保產(chǎn)量類農(nóng)作物保險(xiǎn)以及養(yǎng)殖類保險(xiǎn)的最大覆蓋程度可以直達(dá)投保人的全部物化成本。通過保險(xiǎn)精算技術(shù)的支持，在全部物化成本的區(qū)間內(nèi)（包括種子、化肥、農(nóng)藥、灌溉以及機(jī)耕和地膜成本）進(jìn)行不同保障檔次的保險(xiǎn)金額度規(guī)劃，增強(qiáng)投保人的可選擇性；第二，盡快將尚處于方案設(shè)計(jì)階段的大豆、玉米、水稻等主要農(nóng)作物價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)工作付諸實(shí)施，并嘗試開展“期貨+保險(xiǎn)”的金融保險(xiǎn)融合創(chuàng)新模式，適時(shí)將農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格保險(xiǎn)賠付與期貨市場發(fā)展結(jié)合起來，在保險(xiǎn)合同條款中約定如遇期貨合約各交易日收盤價(jià)的均值在保險(xiǎn)合同約定的目標(biāo)價(jià)格以下，保險(xiǎn)人承擔(dān)差值部分的賠償責(zé)任；第三，開發(fā)天氣指數(shù)保險(xiǎn)，防范自然災(zāi)害頻發(fā)導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)減產(chǎn)以及農(nóng)民減收。當(dāng)然，由于基差風(fēng)險(xiǎn)的影響，需要結(jié)合各?。ǖ貐^(qū)）的實(shí)際情況，綜合利用經(jīng)驗(yàn)定價(jià)法、分布擬合法以及動(dòng)態(tài)建模法進(jìn)行產(chǎn)品定價(jià)，并在方案設(shè)計(jì)、觸發(fā)條件以及免賠條款制定上全盤考量。

需要強(qiáng)調(diào)的是，在不提高保險(xiǎn)費(fèi)率的前提下，保險(xiǎn)保障程度的提高對于保險(xiǎn)產(chǎn)品的供給方而言意味著成本的增加或者是營業(yè)利潤的減少。因此，政策制定者在以保險(xiǎn)保障程度提高作為提升保險(xiǎn)產(chǎn)品供給質(zhì)量的同時(shí)，不能忽略保險(xiǎn)供給方的利潤訴求，行政力量不能過度侵蝕商業(yè)主體的經(jīng)營自由。然而，按照《中華人民共和國營業(yè)稅暫行條例實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，經(jīng)營種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)、牧業(yè)種植和飼養(yǎng)動(dòng)物險(xiǎn)種的保險(xiǎn)公司僅僅被免征營業(yè)稅，除此之外沒有其他稅收方面的優(yōu)惠。因此，為了提高保險(xiǎn)公司介入農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的積極性，降低保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的經(jīng)營成本，提升保險(xiǎn)公司抗風(fēng)險(xiǎn)能力，就需要在稅收方面，給予農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營機(jī)構(gòu)更多優(yōu)惠，以從保險(xiǎn)公司角度增加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的供需均衡。

2. 提升農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給效能

對于具有正外部性特征的公共物品而言，當(dāng)政府不能確保其生產(chǎn)時(shí)，公共產(chǎn)品的供給或是不能完全滿足需求，或者是完全沒有供給，產(chǎn)品供給缺乏效率并引致消費(fèi)損失。因此，為從根本上提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)市場的產(chǎn)品供給效率以充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)產(chǎn)品的正外部效用，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的條件性強(qiáng)制投保以及保費(fèi)補(bǔ)貼區(qū)分原則無疑是提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率的有效手段。就財(cái)政補(bǔ)貼的改進(jìn)而言，應(yīng)需考慮融進(jìn)當(dāng)?shù)谿DP、財(cái)政收入、農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值、農(nóng)業(yè)占當(dāng)?shù)谿DP比重、當(dāng)?shù)卣畬r(nóng)業(yè)支出額、農(nóng)民純收入等因素綜合考慮。[9]

首先，在提高中央財(cái)政補(bǔ)貼比例的基礎(chǔ)上逐步降低直至取消縣級以下政府（包括縣級政府）財(cái)政保費(fèi)補(bǔ)貼支出。同時(shí)，構(gòu)建一套有效的動(dòng)態(tài)評價(jià)指標(biāo)體系對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼機(jī)制進(jìn)行績效評價(jià)與補(bǔ)貼比例調(diào)整。第二，按照實(shí)際耕種面積（或養(yǎng)殖規(guī)模）以及農(nóng)產(chǎn)品品類做強(qiáng)制投保劃定標(biāo)準(zhǔn)。對于實(shí)際種植或者養(yǎng)殖規(guī)模達(dá)到一定水平的農(nóng)戶（具體耕種面積的大小由各級地方政府統(tǒng)計(jì)后確定），強(qiáng)制其參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，實(shí)際種植面積較小者則實(shí)行自愿投保原則。另外，為了避免財(cái)政補(bǔ)貼的矯枉過正，可以借鑒美國、日本等國家的經(jīng)驗(yàn)，對于關(guān)系到國計(jì)民生的重要農(nóng)作物品種，實(shí)行強(qiáng)制保險(xiǎn)并由政府提供較高比例的保費(fèi)補(bǔ)貼。對于那些市場化程度較高的糧食作物、經(jīng)濟(jì)作物以及家禽、牲畜等農(nóng)產(chǎn)品，實(shí)行自愿投保原則，政府對此不提供保費(fèi)補(bǔ)貼。第三，輔以政策利導(dǎo)。為全面提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋范圍，借鑒美國《1994年農(nóng)作物保險(xiǎn)改革法》的做法，將投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者優(yōu)先獲得其他金融支持的前提條件，以此誘導(dǎo)未達(dá)到強(qiáng)制投保標(biāo)準(zhǔn)的小農(nóng)戶基于成本收益的考慮而主動(dòng)投保。

實(shí)際上，黑龍江省政府已經(jīng)就此做出了努力。2014年，黑龍江省政府即在發(fā)布實(shí)施的《黑龍江省人民政府關(guān)于促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的若干意見》中提出要加大保費(fèi)補(bǔ)貼力度，高度重視對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持和投入，將財(cái)政補(bǔ)貼資金列入各級財(cái)政年度支出預(yù)算，對因保險(xiǎn)保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整以及因直接物化成本擴(kuò)大覆蓋而增加的保費(fèi)給予財(cái)政補(bǔ)貼。積極探索糧食、生豬等農(nóng)產(chǎn)品目標(biāo)價(jià)格保險(xiǎn)試點(diǎn)，逐步減少或取消產(chǎn)糧大縣縣級保費(fèi)補(bǔ)貼，并在取得保險(xiǎn)公司同意的基礎(chǔ)上，將上述方案列入保險(xiǎn)合同，切實(shí)發(fā)揮政策的實(shí)效性。

3.彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給短板

從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度分析，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失風(fēng)險(xiǎn)既不能完全視為私人風(fēng)險(xiǎn)，也不能將其等價(jià)于公共風(fēng)險(xiǎn)，而應(yīng)界定為處于私人風(fēng)險(xiǎn)和公共風(fēng)險(xiǎn)之間的“準(zhǔn)公共風(fēng)險(xiǎn)”。[10]巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的防范，關(guān)乎于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的經(jīng)濟(jì)收入，對于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展的意義更為重大。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的經(jīng)驗(yàn)表明，在眾多的風(fēng)險(xiǎn)管理手段中，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的成效較為顯著。2014年，保險(xiǎn)業(yè)發(fā)展的“新國十條”（即《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，以下簡稱“新國十條”）發(fā)布實(shí)施?！靶聡畻l”指出，要通過建立巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的方式逐步形成財(cái)政支持下的多層次巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制。至此，國家已將構(gòu)建巨災(zāi)保險(xiǎn)制度作為重要的戰(zhàn)略部署。然而，農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的經(jīng)營對于經(jīng)營主體的資產(chǎn)水平、抗風(fēng)險(xiǎn)能力以及保險(xiǎn)監(jiān)管有著很高的要求。無論對于政府還是商業(yè)性保險(xiǎn)公司而言，提供農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品的有效供給都并不十分容易。在政府無法獨(dú)資經(jīng)營農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品時(shí)，政府主導(dǎo)與商業(yè)化運(yùn)作相結(jié)合的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)經(jīng)營模式無疑是有效增加農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)產(chǎn)品供給并調(diào)整產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)的必然之選。

第一，“政府主導(dǎo)+商業(yè)化運(yùn)作”為基調(diào)。巨災(zāi)保險(xiǎn)具有顯著尖峰厚尾特征，這種厚尾性特征使得巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)集合分散的可能性明顯下降，甚至是在極端情況下，還可能會(huì)出現(xiàn)“分散陷阱”。在無法獲得“大數(shù)法則”支持下的精準(zhǔn)保險(xiǎn)費(fèi)率數(shù)據(jù)時(shí)，基于經(jīng)營穩(wěn)定考慮的、追逐利潤最大化的商業(yè)性保險(xiǎn)公司，并不十分愿意介入巨災(zāi)保險(xiǎn)的產(chǎn)品供給環(huán)節(jié)，巨災(zāi)保險(xiǎn)市場存在明顯的需求大于供給的現(xiàn)象。解決農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場的失靈現(xiàn)象，必須政府介入。就此，我們可以借鑒日本和土耳其的做法，由政府和保險(xiǎn)公司共同作為巨災(zāi)保險(xiǎn)的承保人，在全商業(yè)化、完全政府參與的管路中進(jìn)行選擇，在推進(jìn)的過程中逐漸減少政府的參與程度，漸進(jìn)地推進(jìn)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的市場化運(yùn)作。同時(shí)，為了鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)的介入，由政府向其施行稅收上的優(yōu)惠。

第二，充實(shí)巨災(zāi)保險(xiǎn)保障基金。在“政府主導(dǎo)，市場運(yùn)作”的總體思路指導(dǎo)下，成立一個(gè)政府支持、專業(yè)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)管理的省級巨災(zāi)保險(xiǎn)保障基金（機(jī)構(gòu)名稱為“農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理局”），由財(cái)政資金、巨災(zāi)保險(xiǎn)的原保險(xiǎn)人以及再保險(xiǎn)人的保費(fèi)收入、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金以及資本市場所得作為注資。

第三，充分利用金融市場的資金融通功能，進(jìn)行巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)的證券化運(yùn)作（ILS）。由境內(nèi)保險(xiǎn)公司作為發(fā)起人，以境外特殊目的機(jī)構(gòu)（SPVs）或國內(nèi)的證券公司為發(fā)行主體，設(shè)計(jì)開發(fā)巨災(zāi)保險(xiǎn)期貨、巨災(zāi)保險(xiǎn)期權(quán)、巨災(zāi)債券等巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)證券化的具體產(chǎn)品形式，并以逐漸完善的資信評級為發(fā)行保障，提高資本市場的信息透明化程度，借此提高投資者的購買主動(dòng)性。

4.平順再保險(xiǎn)平臺(tái)提升供給能力

市場發(fā)展的歷史經(jīng)驗(yàn)表明，保險(xiǎn)人在保險(xiǎn)供給方面存在著較為普遍的“模糊厭惡”，對于營業(yè)費(fèi)用率以及保險(xiǎn)賠付率“雙高”的保險(xiǎn)品種，普遍采取著較為審慎的選擇與規(guī)避態(tài)度。當(dāng)然，保險(xiǎn)公司可以以提高保險(xiǎn)費(fèi)率的方式化解經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，但是在保險(xiǎn)費(fèi)率自由化進(jìn)程加速推進(jìn)的當(dāng)下，提高保險(xiǎn)費(fèi)率的經(jīng)營策略往往會(huì)招致競爭地位的喪失，保險(xiǎn)公司基于此做出的策略選擇將是有限供給甚至零供給。而再保險(xiǎn)作為一種原保險(xiǎn)人的風(fēng)險(xiǎn)分散方式，可以在很大程度上減輕保險(xiǎn)人的供給顧慮。中國再保險(xiǎn)（集團(tuán)）股份有限公司前總裁吳高連曾形象地將再保險(xiǎn)比喻為農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的先導(dǎo)、排頭兵和鋪路石。他表示，就像沒有高速公路、沒有通訊設(shè)施，經(jīng)濟(jì)難以發(fā)展的道理一樣，沒有農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)同樣難以發(fā)展。[11]

首先，在農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體設(shè)置上，可以參照美國的做法，成立由國家獨(dú)資的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)公司，并在省級行政區(qū)劃設(shè)置全資子公司。公司以政策扶持為經(jīng)營導(dǎo)向，不以盈利為目的。公司除了進(jìn)行常規(guī)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)之外，需要加強(qiáng)與中國農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)共同體以及中國財(cái)產(chǎn)再保險(xiǎn)有限責(zé)任公司的業(yè)務(wù)合作，并負(fù)責(zé)對商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營的原保險(xiǎn)合同進(jìn)行監(jiān)督檢查。

其次，給予原保險(xiǎn)人以政策扶持。追本溯源，再保險(xiǎn)業(yè)務(wù)需要以原保險(xiǎn)業(yè)務(wù)為初始。為此，為了通過再保險(xiǎn)方式減輕原保險(xiǎn)人的后顧之憂以提升原保險(xiǎn)人的承保積極性，國家以及地方財(cái)政不僅需要對投保農(nóng)戶進(jìn)行保費(fèi)補(bǔ)貼，還需要對原保險(xiǎn)人進(jìn)行政策傾斜，給予一定程度的費(fèi)用補(bǔ)償以及營業(yè)稅方面的減免。然而，經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的商業(yè)保險(xiǎn)公司對于經(jīng)營自留業(yè)務(wù)造成的虧損需要由經(jīng)營者自行負(fù)擔(dān)。[12]

最后，明確分保比例，合理確定再保險(xiǎn)人與原保險(xiǎn)人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。再保險(xiǎn)的分保一般有比例再保險(xiǎn)和非比例再保險(xiǎn)兩種方式。首先，對于比例再保險(xiǎn)而言，應(yīng)明確一個(gè)分保的比例區(qū)間，不得100%分保，具體比例需要具體核查原保險(xiǎn)人的償付能力確定；其次，對于非比例再保險(xiǎn)，則需要按照不同年份的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)狀況，由合同雙方商議確定自留險(xiǎn)位多少或者自留賠付率水平。

（二）引導(dǎo)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求側(cè)協(xié)同配合

農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)供給側(cè)改革在需求側(cè)的協(xié)同配合上以有效提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的保險(xiǎn)意識(shí)為必要。

決策，以意識(shí)為前提，意識(shí)決定行為。保險(xiǎn)消費(fèi)行為需要經(jīng)歷由風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知到保險(xiǎn)意識(shí)的轉(zhuǎn)化過程，并受制約于行為主體理性預(yù)期以及可得參照點(diǎn)的影響。恰如西蒙所言，“一切管理決策都有一個(gè)內(nèi)在約束，即可用資源的稀缺性”，這種約束“可能就是生物自身的生理、心理限度”。[13]如是約束下，對于有限理性人，能夠在雜亂的稻草堆中找到足可以縫衣服的針就滿足了。在絕大多數(shù)情況下，即使在特定時(shí)空下一個(gè)處于穩(wěn)定狀態(tài)的系統(tǒng)中，行為人在進(jìn)行決策時(shí)仍然因?yàn)檎J(rèn)知能力的限制而無法作出“實(shí)質(zhì)理性”的決策。[14]所以，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保險(xiǎn)意識(shí)的提高，并不是一蹴而就，需要從動(dòng)態(tài)的前中后三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行。

事前環(huán)節(jié)：培養(yǎng)農(nóng)民的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，對于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者中普遍存在的靠天吃飯以及過度依賴政府的小農(nóng)意識(shí)進(jìn)行糾偏；同時(shí)，加大保險(xiǎn)產(chǎn)品宣傳，普及保險(xiǎn)常識(shí)，深入農(nóng)村基層組織進(jìn)行保險(xiǎn)知識(shí)宣講，使得農(nóng)民能夠從更深的實(shí)質(zhì)層面了解保險(xiǎn)的損失補(bǔ)償功能；在保險(xiǎn)產(chǎn)品的設(shè)計(jì)以及保險(xiǎn)條款用語方面要更加簡潔、明了，從保險(xiǎn)條款上理清農(nóng)戶對保險(xiǎn)產(chǎn)品的混沌化認(rèn)知；

事中環(huán)節(jié)：提升保險(xiǎn)服務(wù)的附加值，增強(qiáng)農(nóng)戶的保險(xiǎn)產(chǎn)品有形化體驗(yàn)度以及消費(fèi)體驗(yàn)；增加保險(xiǎn)專員承保后現(xiàn)場走訪的頻次，以更為專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)防范知識(shí)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)的防災(zāi)防損工作；

事后環(huán)節(jié)：積極理賠，縮短保險(xiǎn)理賠時(shí)效，對于復(fù)雜保險(xiǎn)事故實(shí)行先行賠付，以此扭轉(zhuǎn)農(nóng)戶對于保險(xiǎn)功效的錯(cuò)誤認(rèn)知。

（三）加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法保障

2013年3月，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的實(shí)施標(biāo)志著我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展進(jìn)入了一條有法可依的規(guī)范化軌道?！掇r(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》共計(jì)5章33條，從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)合同以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營原則等方面進(jìn)行了規(guī)定。但是，相較于美國、加拿大以及日本等國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法而言，《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的框架安排較為粗疏，只能為處于初級發(fā)展水平的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)提供最基本的制度供給。加之《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》采取的是一種普適性的立法態(tài)度，并未考慮到不同省份（地區(qū)）農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)際發(fā)展?fàn)顩r，針對性指導(dǎo)意義不強(qiáng)。而至今為止，我國仍未出臺(tái)專門規(guī)范農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的更高層級的法律，或是政策性保險(xiǎn)法，實(shí)踐中大量的立法空白亟需填補(bǔ)。“法律無法選擇確認(rèn)每一主體的每一利益，便必須對各種利益沖突加以平衡從而不致使人類社會(huì)在無謂的利益紛爭中而毀滅，失去繼續(xù)發(fā)展的可能?！盵15]農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的產(chǎn)生和發(fā)展作為一種誘致性的制度變遷，其立法的意義遠(yuǎn)超出一般的商業(yè)規(guī)范性法律制度。[16]為了更好促發(fā)展、保民生，確保農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對于國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展之重要基礎(chǔ)性功效的最大化實(shí)現(xiàn)，國家以及省級政府應(yīng)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的立法，在法制辦、財(cái)政部（廳）、農(nóng)業(yè)部（廳）、林業(yè)局、保監(jiān)會(huì)（局）和審計(jì)署（廳）等部門的通力配合下，以政府扶持與市場運(yùn)作相結(jié)合為基調(diào)，以因地制宜地實(shí)行風(fēng)險(xiǎn)區(qū)劃和費(fèi)率分區(qū)為立法原則，結(jié)合省際農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r，加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法律及法規(guī)的立法進(jìn)程，明確農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展過程中政府所扮演的角色及其應(yīng)發(fā)揮的職能，確保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在規(guī)范化軌道中發(fā)展，維護(hù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益。

參 考 文 獻(xiàn)

[1] 高之清、張金萍：《“O2O”保險(xiǎn)分紅型政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營模式構(gòu)建》，載《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》（漢文版） 2016年第6期.

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[12] 姜莉：《我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策優(yōu)化問題研究——基于道德風(fēng)險(xiǎn)視角》，載《哈爾濱商業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2014年第3期.

[13] 赫伯特·西蒙：《現(xiàn)代決策理論的基石：有限理性說》，北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1989.

[14] 袁藝、茅寧：《從經(jīng)濟(jì)理性到有限理性：經(jīng)濟(jì)學(xué)研究理性假設(shè)的演變》，載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》2007年第2期.

[15] 趙震江：《法律社會(huì)學(xué)》，北京： 北京大學(xué)出版社，1998.

[16] 尹海文、廖艷：《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)立法的比較研究及我國法律構(gòu)建的思考》，載《貴州工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2006年第4期.

[責(zé)任編輯 國勝鐵]