沈興菊　Huang

[摘要]美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中，以國(guó)家為主導(dǎo)，注重國(guó)家意識(shí)，定位服務(wù)功能，體現(xiàn)其教育理念，并在此過(guò)程中將管理和利用模式由開始的保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的保護(hù)與利用并行，為全世界提供了一個(gè)成功的模板。但在其100年的發(fā)展過(guò)程中，環(huán)境的破壞，原住民權(quán)利的漠視，游客管理的混亂，是其曾遇到或正在面臨的問(wèn)題。建議我國(guó)在進(jìn)行國(guó)家公園建設(shè)時(shí)，應(yīng)揚(yáng)長(zhǎng)避短，突出國(guó)家名義，強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與和游客管理先行，并注重國(guó)家公園的公益性和教育功能。

[關(guān)鍵詞]國(guó)家公園；國(guó)家；服務(wù)；社區(qū)

中圖分類號(hào)：F590文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674-9391（2018）02-0065-07

黨的十九大報(bào)告明確提出：“構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度，完善主體功能區(qū)配套制度，建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系?！苯?guó)家公園體制是黨的十八屆三中全會(huì)提出的重點(diǎn)改革任務(wù)，對(duì)促進(jìn)人與自然和諧共生，推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，具有極其重要的意義。2017年9月26日，隨著《建立國(guó)家公園體制總體方案》公布，意味著中國(guó)國(guó)家公園建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。從國(guó)家公園建設(shè)提議到試點(diǎn)方案確定，我們借鑒了美國(guó)國(guó)家公園的豐富經(jīng)驗(yàn)，包括主導(dǎo)中國(guó)國(guó)家公園改革方案制定的國(guó)家發(fā)改委也和美國(guó)保爾森基金會(huì)進(jìn)行了深入的合作，但由于世界各國(guó)各地區(qū)在文化、政治體制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等方面的差異，使得國(guó)家公園管理過(guò)程中不僅存在著普遍性問(wèn)題，也存在著個(gè)性化問(wèn)題[1]。

國(guó)家公園是人類邁向文明社會(huì)的產(chǎn)物，也是美國(guó)像全世界展示人與自然相處的一個(gè)范本。從1916年到現(xiàn)在，100年過(guò)去了，在這期間，美國(guó)國(guó)家公園歷經(jīng)了許多轉(zhuǎn)變，也隨著時(shí)間推移而變得越來(lái)越完善，并積累了值得各國(guó)借鑒與學(xué)習(xí)的國(guó)家公園建設(shè)經(jīng)驗(yàn)，綜觀已有的文獻(xiàn)，大多注重了國(guó)家公園建立成功的模式[2][3]，并沒(méi)有考慮國(guó)家公園建立的過(guò)程中其特殊的歷史、土地政策及其他問(wèn)題，也沒(méi)有分析美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中遇到的問(wèn)題、提出的解決辦法及產(chǎn)生的影響。事實(shí)上，除了成功的經(jīng)驗(yàn)，美國(guó)在國(guó)家公園建立過(guò)程仍然遇到了很多困難，這些經(jīng)驗(yàn)及教訓(xùn)，更值得我國(guó)在國(guó)家公園試點(diǎn)之初關(guān)注并借鑒。

一、美國(guó)國(guó)家公園建立的路徑選擇及其經(jīng)驗(yàn)

根據(jù)國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（International Union for Conservation of Nature， IUCN）的統(tǒng)計(jì)，截至2006年全球范圍內(nèi)共有6555個(gè)國(guó)家公園。ICUN對(duì)國(guó)家公園的定義是具有如下特征的相對(duì)較大的區(qū)域：（1）具有未被人類根本改變的一個(gè)或多個(gè)生態(tài)系統(tǒng)，那里的動(dòng)植物種類，地貌特征和生境具有特殊的科學(xué)，教育，和娛樂(lè)價(jià)值，或者具有優(yōu)美的自然景觀；（2）由國(guó)家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)采取措施杜絕開發(fā)或占有，有效保護(hù)生態(tài)，地貌或美學(xué)特征；（3）在特別條件下，以啟發(fā)，教育，文化，和娛樂(lè)目的，允許游客進(jìn)入。由此可見，IUCN強(qiáng)調(diào)的是對(duì)生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)，因此國(guó)家公園基本上等同于向公眾開發(fā)的自然保護(hù)區(qū)。

雖然世界上類似于國(guó)家公園的保護(hù)區(qū)早已有之，但因美國(guó)最早制定國(guó)家公園法律和規(guī)范，也因?yàn)槊绹?guó)特殊的歷史進(jìn)程決定了國(guó)家公園的產(chǎn)生，因此，其國(guó)家公園路徑的選擇是時(shí)代的必然，但更是國(guó)家和民族的選擇。

（一）國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家意識(shí)

1492年哥倫布發(fā)現(xiàn)新大陸之前，印第安土著民已經(jīng)在美洲大陸休養(yǎng)生息上萬(wàn)年，之后歐洲人開始緩慢地陸續(xù)到達(dá)。至美國(guó)革命（1775-1783）前，英國(guó)在北美大陸的東海岸建立了十三個(gè)殖民地，這就是美國(guó)獨(dú)立時(shí)的最初十三個(gè)州。此后西進(jìn)運(yùn)動(dòng)使疆域不斷向西拓展，特別是1812年戰(zhàn)爭(zhēng)（又稱第二次獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)）之后西進(jìn)運(yùn)動(dòng)突飛猛進(jìn)，至1830-1840年，中西部的大部分地區(qū)已經(jīng)開墾。到1890年，美國(guó)大陸的48個(gè)州都有人定居。

隨著新國(guó)家的形成，確定具有代表性的國(guó)家文化特征成為人們關(guān)注的問(wèn)題。西進(jìn)運(yùn)動(dòng)不僅拓展了疆域，對(duì)無(wú)人山區(qū)的探險(xiǎn)所帶來(lái)的令人驚喜的發(fā)現(xiàn)極大地增強(qiáng)了美國(guó)人民的自豪，也催生了國(guó)家公園的誕生。

到19世紀(jì)70年代，以國(guó)家的民義指定黃石公園對(duì)新生的美國(guó)來(lái)說(shuō)，就意味著民族國(guó)家的重建和團(tuán)結(jié)。于是，作為時(shí)代大背景下產(chǎn)生的國(guó)家公園，對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，就變成了國(guó)家和民族的象征，是向世界宣布的一張名片。這是它第一次使用國(guó)家公園這一詞匯，“雖然用在特定地方，但因其具有足夠通用的含義，因此很容易被轉(zhuǎn)用到美國(guó)其他地方，甚至國(guó)外，最為重要的是它捕獲了公眾的想象力” [4]。

國(guó)家公園資格是由國(guó)家級(jí)政府授予，這是公園所能獲得的地位的最高等級(jí)，無(wú)法超越，同時(shí)，民族屬性或國(guó)家體制之類的概念在美國(guó)這樣的移民國(guó)家更容易受到推崇[5]。故從最開始國(guó)家公園建立的理念到國(guó)家公園的命名，到后期的管理及體系設(shè)置，無(wú)一不體現(xiàn)國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家意識(shí)。

這種意識(shí)和觀念最明顯體現(xiàn)在其管理體制上，到目前為止，美國(guó)國(guó)家公園自上而下的垂直管理體制仍然是很多國(guó)家效仿的模版。美國(guó)有專門的隸屬于內(nèi)政部的國(guó)家公園管理局來(lái)對(duì)國(guó)家公園管理體制進(jìn)行監(jiān)管。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，目前，美國(guó)國(guó)家公園管理局管理著眾多類型的公園或保護(hù)單位，其資金投入、管理方法、監(jiān)督運(yùn)營(yíng)都圍繞著“國(guó)家”而服務(wù)的。其國(guó)家公園類型多樣，數(shù)量眾多，向公眾開放（表1）。有自然保護(hù)區(qū)類型的，有保護(hù)軍事基地的，有歷史遺跡，有現(xiàn)代建筑，但均有國(guó)家統(tǒng)一撥款，統(tǒng)一管理。2016年度美國(guó)國(guó)家公園的財(cái)政預(yù)算約30億美元，另有約120億美元的積壓資金。國(guó)家公園的預(yù)算包括指定支出部分和自由支配部分。指定支出部分為國(guó)會(huì)立法指定必須支付的部分。自由支配部分用維持于國(guó)家公園的運(yùn)行和用于支持一些專門項(xiàng)目，如保護(hù)和教育倡議青少年項(xiàng)目和氣候影響倡議等項(xiàng)目。

強(qiáng)化國(guó)家認(rèn)同和文化自信本就是世界各國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)的主要目的之一，而這也成為了一個(gè)自然而普遍的結(jié)果[6]。這種國(guó)家主導(dǎo)和國(guó)家意識(shí)建立和管理的國(guó)家公園，一方面很大程度上增強(qiáng)了國(guó)家的影響力，另一方面加強(qiáng)了普通民眾的榮譽(yù)感、參與感和歸屬感。同時(shí)，國(guó)家垂直管理的方式也讓投入和運(yùn)營(yíng)更加有效。根據(jù)2011年密歇根大學(xué)的報(bào)告，國(guó)家公園系統(tǒng)每一美元的投入能為美國(guó)民眾產(chǎn)生四美元的經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2011年國(guó)家公園產(chǎn)生了超過(guò)301億美元的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和25.2萬(wàn)個(gè)就業(yè)崗位。

（二）管理體系及類型轉(zhuǎn)變-從保護(hù)到利用

美國(guó)國(guó)家公園系統(tǒng)主要包括兩種類型：國(guó)家公園（National Park）和國(guó)家保護(hù)區(qū)（National Monument）：前者保護(hù)具有全國(guó)或全球意義的景觀區(qū)域或自然區(qū)域，主要基于其景觀、啟迪、教育、娛樂(lè)價(jià)值，后者保護(hù)單一的獨(dú)特文化或自然特征，主要目標(biāo)是保護(hù)具有歷史、文化、科學(xué)價(jià)值的區(qū)域。起初這兩種類型的公園由內(nèi)務(wù)部分別進(jìn)行管理，但后來(lái)，部分有識(shí)之士如商業(yè)大亨及生態(tài)環(huán)境保護(hù)人士斯德芬-馬瑟（Stephen Mather）等極力推動(dòng)建立一個(gè)獨(dú)立的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)來(lái)管理這些聯(lián)邦土地，他們發(fā)表了大量文章贊揚(yáng)國(guó)家公園的風(fēng)景美和歷史價(jià)值，以及國(guó)家公園在教育，啟迪，和娛樂(lè)方面的利于價(jià)值。1916年8月25日，威爾遜總統(tǒng)簽署法案建立國(guó)家公園管理局來(lái)“保護(hù)景觀、自然和具有歷史意義的目標(biāo)和其中的野生動(dòng)物，以不損害的方式和方法向公眾開放，讓后代享有同樣的財(cái)富”[7]。1933年，羅斯福總統(tǒng)簽署總統(tǒng)令，將戰(zhàn)爭(zhēng)部管轄的美國(guó)國(guó)內(nèi)戰(zhàn)爭(zhēng)歷史遺址和農(nóng)業(yè)部管轄的國(guó)家保護(hù)區(qū)全部歸并到國(guó)家公園管理局。1966年在國(guó)家公園局成立50周年時(shí)，國(guó)家公園的通達(dá)性和設(shè)施得到全面升級(jí)，體現(xiàn)了從強(qiáng)調(diào)保護(hù)到更開放的轉(zhuǎn)變。

隨著國(guó)家公園的不斷發(fā)展與民眾日益增長(zhǎng)的休閑需求，國(guó)家公園也越來(lái)越體現(xiàn)其作為提高人民精神、科學(xué)、教育、娛樂(lè)及參觀基地的作用，既保護(hù)了獨(dú)特的自然文化遺產(chǎn)，也滿足當(dāng)代人的需求，這是它設(shè)立的初衷，也是努力的目標(biāo)。到現(xiàn)在，國(guó)家公園已有效得將公園與旅游、與普通民眾的休閑娛樂(lè)權(quán)利相聯(lián)系，從保護(hù)走向保護(hù)與利用的雙向結(jié)合。

2016年，國(guó)家公園接待游客已達(dá)3.3億人次。其中接待人數(shù)最多的前10個(gè)國(guó)家公園，其接待量都居美國(guó)旅游地的前列（表2）。

（三）管理定位及理念—服務(wù)、教育

美國(guó)的國(guó)家公園管理者將自己定位為管家或服務(wù)員的角色，而不是業(yè)主的角色； 同時(shí)，他們認(rèn)為，管理國(guó)家公園的目的是為公眾提供更多更好的關(guān)于自然、歷史、記憶的空間與場(chǎng)所。這種定位和理念一直主導(dǎo)著美國(guó)國(guó)家公園的規(guī)則及服務(wù)。丹·溫克（Dan Wenk）是國(guó)家公園基金會(huì)的臨時(shí)會(huì)長(zhǎng)，也是黃石公園的顧問(wèn)，他認(rèn)為國(guó)家公園可以成為重塑靈性與情感的好地方：不管是阿爾卡特拉斯還是黃石，我都把它們當(dāng)作一種社會(huì)機(jī)構(gòu)，可以向人們講述各種故事，關(guān)于我們的勝利、歡樂(lè)、絕望與歷史。他同時(shí)認(rèn)為，人們同這些公園產(chǎn)生什么樣的關(guān)系是非常重要。

為了鞏固這些聯(lián)系，國(guó)家公園管理局與基金會(huì)創(chuàng)立了“發(fā)現(xiàn)你的公園”（Find Your Park），這是一個(gè)互動(dòng)網(wǎng)站，可以登記用戶的層次、地理范圍與活動(dòng)偏好，向用戶推薦最適合他們的國(guó)家公園，并鼓勵(lì)他們與所謂的“類似的心靈”分享在這些公園中的體驗(yàn)。

另外，國(guó)家公園管理處認(rèn)為將公園作為載體教育公眾是非常重要的事情。美國(guó)國(guó)家公園對(duì)各地的科學(xué)研究機(jī)構(gòu)、高校和其他學(xué)術(shù)團(tuán)體開放，為他們提供數(shù)據(jù)并積極與他們開展各項(xiàng)合作。還有非常重要的一項(xiàng)內(nèi)容是開展一系列面向青少年的項(xiàng)目，如網(wǎng)上管理員項(xiàng)目。各公園也開辦具有自身特色的項(xiàng)目吸引青少年參與。其中時(shí)間最久的青年服務(wù)組織是學(xué)生（自然資源景觀文物）保護(hù)協(xié)會(huì)（Student Conservation Association， SCA）。該組織成立于1957年，致力于保護(hù)自然資源，生態(tài)環(huán)境和景觀文物等。SCA每年在350個(gè)國(guó)家公園和國(guó)家公園管理局辦公室提供實(shí)習(xí)機(jī)會(huì)。

二、美國(guó)國(guó)家公園存在問(wèn)題及教訓(xùn)

國(guó)家公園運(yùn)動(dòng)在不同國(guó)家有著不同的社會(huì)與文化背景，但作為國(guó)際性運(yùn)動(dòng)，它們又有著許多共通之外，其中很重要的一點(diǎn)就是它們所需要處理的矛盾與關(guān)系基本相同。這些矛盾與關(guān)系包括：資源保護(hù)與旅游發(fā)展之間的關(guān)系，中央政府與地方政府之間的關(guān)系，國(guó)家公園用地與周邊土地之間的癡線，不同政府部門之間的關(guān)系，管理者與經(jīng)營(yíng)者之間的關(guān)系以及國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)與民間保護(hù)團(tuán)體之間的關(guān)系，美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也就是處理這些關(guān)系時(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)[8]。

國(guó)家公園建立與發(fā)展的過(guò)程中，需要處理好的關(guān)系，最關(guān)鍵的就是資源、環(huán)境 、人。盡管美國(guó)國(guó)家公園給全世界留下了景觀民主的絕佳典范[8]，有很多成功的經(jīng)驗(yàn)和模式領(lǐng)軍全世界，但時(shí)至今日，仍然有許多問(wèn)題存在，并沒(méi)有得到很好的解決。

（一）弱勢(shì)群體參與困難

“國(guó)家公園的意義，在于它不再只是王公貴族或私人狩獵保留區(qū)，它是開放共享的樂(lè)園，對(duì)象也甚至可以是來(lái)自世界各地的訪客”。這是國(guó)家公園建立時(shí)的理念與想法，也一直在實(shí)踐。

然而，100年后的2016年，奧巴馬在優(yōu)勝美地慶祝國(guó)家公園成立時(shí)，除了表達(dá)對(duì)公園建立的尊敬，還提到：“有些孩子住在這附近，卻從來(lái)沒(méi)有來(lái)過(guò)這里。我們要改變這種狀況，因?yàn)閲?guó)家公園的美景屬于所有人。這也是美國(guó)民主制度的一種真實(shí)體現(xiàn)。”

2016年，美國(guó)國(guó)家公園的訪問(wèn)量達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的3.3億，但大多數(shù)訪客都是白人。國(guó)家公園管理局委托公園服務(wù)處進(jìn)行游客人口數(shù)據(jù)調(diào)查，以了解不同人口群體與公園有關(guān)的情況，發(fā)現(xiàn)美國(guó)9%的訪客是西班牙裔。非洲裔美國(guó)人占7%。亞裔美國(guó)人占3%?？偟膩?lái)說(shuō)，少數(shù)民族占國(guó)家公園游客的20%以上，盡管他們占美國(guó)人口的近40%。

根據(jù)2008-2009美國(guó)國(guó)家公園的調(diào)查，數(shù)據(jù)顯示大部分去美國(guó)國(guó)家公園的仍然是白人為主（圖1）。

與此問(wèn)題相對(duì)應(yīng)的數(shù)據(jù)是：美國(guó)人口普查局預(yù)測(cè)，未來(lái)25年內(nèi)，非白人將占美國(guó)人口的大部分。在國(guó)家公園服務(wù)百年的時(shí)刻，如何讓公園像最初的考慮的一樣，成為代表國(guó)家的種族和文化多樣化的社區(qū)，是他們不得不處理的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

（二）對(duì)原住民權(quán)利的漠視

全球范圍內(nèi)，大概有50%的國(guó)家公園和保護(hù)區(qū)位于原住民的土地之上。但很多原住民卻在國(guó)家公園建立過(guò)程中遭到強(qiáng)制遷徙，被迫離開故土。從某種程度上說(shuō)，國(guó)家公園的建設(shè)史，也是很多原住民為權(quán)利而戰(zhàn)的斗爭(zhēng)史，盡管，他們幾乎從來(lái)沒(méi)有徹底贏過(guò)。2003年9月在南非舉行的第五屆世界公園大會(huì)上，原住民在閉幕式上發(fā)言語(yǔ)說(shuō)：“剛開始，我們的權(quán)利以國(guó)王和皇帝的名義被剝奪，后來(lái)以國(guó)家發(fā)展的名義，現(xiàn)在以保護(hù)的名義” [9]。

位于亞利桑那東北部納瓦霍保留區(qū)中的謝伊峽谷（Canyon de Chelly）是北美土著居民連續(xù)居住時(shí)間最長(zhǎng)的景觀。它保留了帕布洛和納瓦霍部落早期居住的遺跡。1805年，后來(lái)成為了新墨西哥州州長(zhǎng)的陸軍少尉Antonio Narbona首次侵入峽谷內(nèi)，1863年Kit Carson上校派兵從峽谷東西兩端圍剿并擊敗峽谷內(nèi)的納瓦霍居民，迫使土著民遷移到新墨西哥州的Bosque Redondo。

納瓦霍為此進(jìn)行了不屈的抗?fàn)?。至?931年胡佛總統(tǒng)簽署法令，設(shè)立謝伊峽谷國(guó)家紀(jì)念地（Canyon de Chelly National Monument），才規(guī)定以最大限度保護(hù)重要的具有4000年人類居住歷史的考古資源。國(guó)家紀(jì)念地也是國(guó)家公園的一種類型，謝伊國(guó)家紀(jì)念地土地為納瓦霍保留區(qū)政府（Navajo Nation）所有，目前峽谷內(nèi)大約有40土著民住戶在谷地內(nèi)生產(chǎn)生活。國(guó)家公園管理局與納瓦霍政府共享資源，合作管理這一特殊的遺址保護(hù)區(qū)。

2004年，謝伊峽谷接待88萬(wàn)名游客，當(dāng)?shù)丶{瓦霍人被雇為導(dǎo)游，并占據(jù)公園職工總數(shù)的80%[10]，這一結(jié)果算是目前相對(duì)比較好的。但仍然有許多原住民走在為自己權(quán)利而斗爭(zhēng)的路上[11]。

加州生活的米沃克族印第安人的，在優(yōu)勝美地被宣布成為州立保護(hù)區(qū)后，一部分返回故地，到旅館謀生，留下來(lái)的另一部分，被從公園里驅(qū)趕，盡管他們?cè)诖松盍?50多年，但至今還在公園里采橡子[12]。

Scherl[13]研究認(rèn)為原住民受公園影響的重要方面包括生計(jì)保障、文化和精神完整性、心理健康、管理，以及在公園管理和旅游業(yè)內(nèi)的教育和經(jīng)濟(jì)機(jī)會(huì)。國(guó)家公園保護(hù)區(qū)及其周邊原住民的權(quán)利，已經(jīng)成為保育、公園管理和旅游業(yè)參與等方面的重要議題。

（三）環(huán)境破壞

100多年前，美國(guó)國(guó)家公園理念的最早提出者，藝術(shù)家喬治·卡特林構(gòu)想：“政府通過(guò)一些保護(hù)政策設(shè)立一個(gè)大公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態(tài)，體現(xiàn)著自然之美[14]。

然而，美國(guó)的國(guó)家公園環(huán)境并不一直處于原生狀態(tài)，其保護(hù)也并非一帆風(fēng)順。黃石公園在1872年建立初期，因沒(méi)有適當(dāng)?shù)馁Y金來(lái)支付管理者進(jìn)行資源的保護(hù)，致使盜采、捕撈、狩獵行為過(guò)度。10年后，直到1883年，黃石公園的管理者仍然沒(méi)有有效的辦法去阻止這些破壞環(huán)境和自然生態(tài)的惡劣行為，政府長(zhǎng)官請(qǐng)求由軍方接管，于是從1886年至1916年的三十年間，美國(guó)黃石公園的保護(hù)是陸軍負(fù)責(zé)管理，才有根本上減緩了黃石公園的偷獵和破壞，并保護(hù)了環(huán)境。

尼亞加拉大瀑布無(wú)疑是美國(guó)最早被發(fā)現(xiàn)的天下奇觀。可是由于其位于先期定居的紐約州，一開始周圍的土地便為私人所有。隨著1825年伊利運(yùn)河的開通，慕名的游客蜂擁而至。僅僅幾年后，瀑布便消失于柵欄之后，房屋雜亂無(wú)章，林木遭受砍伐，周圍甚至出現(xiàn)工廠，煙囪林立、污染為患。1832年，英國(guó)記者E. T. Coke就哀嘆道，“骰子已經(jīng)擲下，瀑布的美景注定消亡”[15]。到1850年，主要觀瀑點(diǎn)都被分割包圍，門票暴漲，旅游者不但難以感受瀑布的自然美景，更被各種亂象困擾。正當(dāng)新成立的美國(guó)迫切需要具有代表性的文化特征時(shí)，擺在面前的世界級(jí)自然美景卻遭到無(wú)情的扼殺。這招致了游客尖銳而持續(xù)的批評(píng)，指責(zé)尼亞加拉的過(guò)于商業(yè)化，有的批評(píng)甚至針對(duì)美國(guó)民主政治。

俄克拉荷馬州中南部的普拉特奇卡索國(guó)家休閑區(qū)現(xiàn)在已不是國(guó)家公園，但它以前是。在20世紀(jì)50年代它曾蓬勃發(fā)展，大量休閑人群涌向這個(gè)面積并不大的國(guó)家公園，去劃船和露營(yíng)，帶來(lái)許多問(wèn)題，1976年，普拉特被降職，失去了國(guó)家公園的地位。

15年前，猶他州南部的錫安（Zion）國(guó)家公園因交通和空氣污染變得很糟糕，環(huán)境惡化，迫使公園不得不采取措施，在一年中的特定時(shí)段內(nèi)禁止外界汽車駛?cè)?，只允許區(qū)內(nèi)必要的環(huán)保車輛運(yùn)行。

（四） 游客管理及服務(wù)不善

國(guó)家公園向公眾的開放是美國(guó)民主和進(jìn)步的標(biāo)志。國(guó)家公園局的“尋找你的公園”這樣的運(yùn)動(dòng)成功的同時(shí)也創(chuàng)造了巨大的旅游需求。但當(dāng)越來(lái)越多的游客進(jìn)入公園，由此帶來(lái)的接待壓力，及如何管理游客和為游客提供更好的服務(wù)，變成公園現(xiàn)在面臨的復(fù)雜而現(xiàn)實(shí)的問(wèn)題。

2016年國(guó)家公園創(chuàng)下了3.3億游客接待量的歷史記錄。公園服務(wù)部門指出，去國(guó)家公園的人們比去迪士尼公園和NBA的人數(shù)更多。同樣的，2016年錫安國(guó)家公園以也刷新了自己接待游客的記錄。近四百萬(wàn)人擠進(jìn)這個(gè)6英里長(zhǎng)的峽谷，而且大部分是在3月至11月之間。

在這樣特殊的情況下，公園管理者們開始討論把游客疏散到其他景點(diǎn)去。但這顯然是比較麻煩又矛盾的事情，因?yàn)楣珗@管理局的使命是保持這些公共土地的開放性和公眾的可進(jìn)入性，讓更多的游客進(jìn)入大自然是國(guó)家公園一直倡導(dǎo)的一件好事，但公園的基礎(chǔ)設(shè)施緊張，維修資金缺乏，搜救隊(duì)員人手不足，這些問(wèn)題困擾著今天的美國(guó)國(guó)家公園管理局。

三、我國(guó)建立國(guó)家公園的啟示

（一）強(qiáng)調(diào)國(guó)家意識(shí)，以國(guó)家的名義，突出景觀的完整與統(tǒng)一，實(shí)行垂直管理

建立統(tǒng)一的國(guó)家公園垂直管理體制，強(qiáng)調(diào)國(guó)家意識(shí)和統(tǒng)籌保護(hù)，已被證明是國(guó)家公園行之有效，既促進(jìn)發(fā)展，又保護(hù)環(huán)境的國(guó)際通行管理模式。

國(guó)家公園，強(qiáng)調(diào)其性質(zhì)是國(guó)家的，是全體公民公有的。注重國(guó)家意識(shí)而不是某部門、某省或某區(qū)的意識(shí)，因?yàn)檫@是目前我們最缺乏的，也是建立國(guó)家公園首先亟需解決的問(wèn)題。盡管我們有國(guó)家自然保護(hù)區(qū)、國(guó)家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)，國(guó)家森林公園、國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家濕地公園、國(guó)家礦山公園和國(guó)家水利風(fēng)景區(qū)七種名稱不同，而且都是以“國(guó)家”稱號(hào)來(lái)命名的各種資源保護(hù)地，但政出多門，業(yè)務(wù)互有重合，管理互有交叉，利益多頭交纏，這些問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)一直被各界詬病，但始終沒(méi)有得到較好的解決。更關(guān)鍵的問(wèn)題是很多保護(hù)區(qū)分屬不同的省、市等行政區(qū)管轄，條塊分割的形式更讓管理變得復(fù)雜而混亂，也沒(méi)有辦法將開發(fā)、保護(hù)、游憩這些關(guān)系國(guó)家民族未來(lái)和民眾權(quán)利的這些目標(biāo)很好的統(tǒng)一和協(xié)調(diào)起來(lái)。以國(guó)家的名義，打破條塊管理模式，突出景觀的完整，一方面可以提高資源與環(huán)境保護(hù)的有效性，另一方面以“國(guó)家”的身份，增強(qiáng)民族的凝聚力，讓國(guó)家公園以壯麗的景觀和良好的環(huán)境姿態(tài)，成為國(guó)家形象展示的一個(gè)窗口。

（二）重視社區(qū)參與

從美國(guó)國(guó)家公園建設(shè)的教訓(xùn)來(lái)看，原住民的保護(hù)與參與是其長(zhǎng)期以來(lái)面臨的棘手問(wèn)題。我國(guó)選擇試點(diǎn)的幾個(gè)國(guó)家公園區(qū)域，均有少數(shù)民族居住，雖然兩國(guó)體制不同，政策有差異，但同樣需直面這個(gè)問(wèn)題。

國(guó)家公園既然是“國(guó)家”的，是具有國(guó)家代表性和全民參與性，促進(jìn)社區(qū)參與發(fā)展是國(guó)家公園體制建設(shè)的重要目標(biāo)和管理需求，妥善解決好周邊居民點(diǎn)發(fā)展問(wèn)題有利于緩解人地關(guān)系的矛盾促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[16]。

在國(guó)家公園建設(shè)之初妥善合理的處理國(guó)家公園建設(shè)與當(dāng)?shù)鼐用?，尤其是?dāng)?shù)厣贁?shù)民族居民的關(guān)系，注重當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展和社區(qū)居民扶貧，鼓勵(lì)本地居民參與國(guó)家公園的規(guī)劃、建設(shè)及管理等環(huán)節(jié)，提升社區(qū)居民參與能力與滿意度， 應(yīng)是我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的重要議題和基礎(chǔ)目標(biāo)。

（三）游客管理先行

國(guó)家公園，不是自然保護(hù)區(qū)，其目的不單純是為了保護(hù)資源與環(huán)境，還要體現(xiàn)和發(fā)揮其作為游憩地的重要功能。

相對(duì)于美國(guó)來(lái)說(shuō)，我們不乏游客管理和服務(wù)的豐富經(jīng)驗(yàn)，但由于面臨更龐大的游客量，故管理和服務(wù)更難。在美國(guó)的國(guó)家公園內(nèi)，為了給游客更多的自由體驗(yàn)和體現(xiàn)環(huán)境的原始狀態(tài)，除了保護(hù)區(qū)內(nèi)關(guān)于環(huán)境和動(dòng)物保護(hù)的必要提醒，游客所受的限制相對(duì)比較少，包括停車、吃飯等與游客密切相關(guān)的內(nèi)容。但我國(guó)的國(guó)家公園今后要接待數(shù)量比美國(guó)大得多的游客群體，面臨諸多的壓力。公園建立之初，就應(yīng)該考慮以嚴(yán)格的政策及法律法規(guī)管理和規(guī)范游客對(duì)國(guó)家公園內(nèi)的設(shè)施合理利用、對(duì)環(huán)境保護(hù)重視；以寓教于樂(lè)的方式引導(dǎo)游客對(duì)傳播的知識(shí)接受，以從而實(shí)現(xiàn)自然文化資源的永續(xù)利用。

（四）體現(xiàn)公益教育功能

我國(guó)國(guó)家公園的建立是時(shí)代的需要，發(fā)展的必然。美國(guó)國(guó)家公園的先進(jìn)性經(jīng)驗(yàn)中，被全世界矚目并得到很高贊譽(yù)的其中一項(xiàng)是其教育功能的體現(xiàn)。他們重視對(duì)國(guó)民的教育，尤其是對(duì)青少年的教育的理念。如美國(guó)的國(guó)家公園年卡，免費(fèi)發(fā)放給每個(gè)四年級(jí)孩子，因?yàn)樗麄冄芯堪l(fā)現(xiàn)，四年級(jí)左右的孩子正是對(duì)外界世界和他們生活的環(huán)境產(chǎn)生興趣的時(shí)候，每個(gè)四年級(jí)的孩子，可以帶著他們的父母一同去認(rèn)識(shí)自然，了解歷史，在這個(gè)過(guò)程中培養(yǎng)他們熱愛科學(xué)、熱愛自然、熱愛國(guó)家的情懷。除此外，還通過(guò)支持公共項(xiàng)目以及公眾和學(xué)校等組織的教育項(xiàng)目。這些項(xiàng)目一般由訓(xùn)練有素的公園管理員執(zhí)行，他們?yōu)楣娞峁?dǎo)游，做演講，還開展其他教育活動(dòng)。現(xiàn)在還有越來(lái)越多的媒體專業(yè)人員，他們?cè)谟尾降篮偷缆费赝竞陀慰椭行牡鹊嘏e辦展覽，分發(fā)宣傳材料和網(wǎng)站信息。盡管國(guó)家公園的其他模式因?yàn)閲?guó)情原因無(wú)法復(fù)制，但體現(xiàn)教育功能的理念，以及在國(guó)家公園的游憩過(guò)程中，讓青少年及其他民眾接受教育，值得我國(guó)國(guó)家公園建立時(shí)著重學(xué)習(xí)。

注釋：

①數(shù)據(jù)由美國(guó)國(guó)家公園2016年度報(bào)告整理。

②圖表數(shù)據(jù)由美國(guó)國(guó)家公園報(bào)告整理。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉靜艷，孫楠. 國(guó)家公園研究的系統(tǒng)性回顧與前瞻[J].旅游科學(xué)，2010，25（5）：72-83.

[2]肖練練，鐘林生，周睿，等.近30年來(lái)國(guó)外國(guó)家公園研究進(jìn)展與啟示[J].地理科學(xué)進(jìn)展， 2017 ， 36 （2） ：244-255.

[3] 王輝，劉小宇，郭建科，等.美國(guó)國(guó)家公園志愿者服務(wù)及機(jī)制——以海峽群島國(guó)家公園為例[J].地理研究， 2016，35 （6） ：1193-1202.

[4] [澳]沃里克.弗羅斯特，[新西蘭]C.邁克爾.霍爾.旅游與國(guó)家公園——發(fā)展、歷史與演進(jìn)的國(guó)際視野[M].王連勇，等，譯.商務(wù)印書館，2014.

[5]Anderson，E.Victorias National Parks： a centenary history[M] .Melbourne： Parks Victoria ，2000.

[6]王蕾，蘇揚(yáng).中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)政策解讀[J].風(fēng)景園林，2015（11）：78-84.

[7]Sutter，P. ， Driven Wild： How the Fight against Automobiles Launched the Modern Wilderness [M].Seattle： University of Washington Press， 2002.

[8]楊銳.國(guó)家公園與自然保護(hù)地研究[M] .北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社， 2016.

[9]MacKay，F(xiàn).and Caruso，E， Indigenous lands or national parks？[J]. Cultural Survival Quarterly， 2004， 28（1）.

[10]Wall，G. Partnerships involving indigenous peoples in the management of heritage sites， in P. Boniface. Tourism and Cultural Conflicts[M]. Wallingford： CAB International，1999.

[11]Tuxill，S..Co-management of a cultural landscape in Arizona， US[C]， in M. Lockwood， G. Worboys and A. Kothari， Managing Protected Areas： A Global Guide[M]. London： Earthscan ， 2006.

[12]Stevens， S. Conversation Through Cultural Survival： Indigenous Peoples and Protected Areas [M].Washington D.C.：Island，1997.

[13]Scherl， L.M. Protected areas and local and indigenous communities， in J.A. McNeely（ed） .Friends for Life： New Partners in Support of Protected Areas[M]. Gland &Cambridge;：IUCN：8-35.

[14]田世政，楊桂華.中國(guó)國(guó)家公園發(fā)展的路徑選擇：國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與案例研究[J].中國(guó)軟科學(xué)，2011（12）：6-14.

[15]Runte， A. National Parks - The American Experience [J]. Geographical Review， 2010， 85 （4）： N/A.

[16]鐘林生， 肖練練 .中國(guó)國(guó)家公園體制試點(diǎn)建設(shè)路徑選擇與研究議題[J].資源科學(xué)，2017，39（1）： 1-10.

收稿日期：2018-01-04責(zé)任編輯：許瑤麗