楊凡 王寧 張茜

摘 要： 我國政務(wù)公開是一項(xiàng)典型的由基層探索發(fā)起，再由國家統(tǒng)一推廣的制度創(chuàng)新。地方政府的政務(wù)公開實(shí)踐起步于20世紀(jì)80年代，經(jīng)過30多年的探索，已經(jīng)取得了初步成效。根據(jù)新時(shí)期黨中央、國務(wù)院對政務(wù)公開的新部署，地方政府政務(wù)公開體系建設(shè)應(yīng)該處理好黨務(wù)與政務(wù)、落實(shí)法律與制定政策、主動公開與依申請公開、信息公開和數(shù)據(jù)公開的關(guān)系，從樹立全面公開思維、構(gòu)建大公開格局、統(tǒng)籌公開平臺、完善政務(wù)公開保障機(jī)制四個(gè)方面進(jìn)行深化。

關(guān)鍵詞： 政務(wù)公開； 地方政府； 開放政府

中圖分類號： D625 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2018.02.010

Abstract： The openness of government affairs of our country is a typical system innovation initiated by grassroots exploration and promoted by the national unification. Local government affairs public practice started in the 1980s， after more than 30 years of exploration， initial results have been achieved. According to the new period of the CPC central committee and the state council for government affairs at the new deployment， local government administrative public system should deal with relations of the Party and government affairs ， implementation of the law and policymaking， initiative openness and applying for publicity， information and data disclosure. It is necessary to ensure the reform of government affairs； set up the comprehensive public thinking， build large public setup， promote open platform， improve public security mechanism of the government affairs.

Key words： openness in government affairs； local government； open government

政務(wù)公開是現(xiàn)代公共行政的重要制度安排，是發(fā)展民主政治，提升國家治理能力的重要途徑。我國地方政府在20世紀(jì)80年代就開始了政務(wù)公開實(shí)踐，經(jīng)過30多年的探索，各地已初步構(gòu)建起政務(wù)公開的主體框架，取得了一定成績。新一屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)集體審時(shí)度勢，對政務(wù)公開的制度安排提出了更高的要求，黨的十八屆四中全會提出要推行“決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)和結(jié)果”五公開的制度設(shè)想。2016年中辦、國辦印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》，從推進(jìn)政務(wù)陽光透明、擴(kuò)大政務(wù)開放參與、提升政務(wù)公開能力和強(qiáng)化保障措施等方面明確了全面推進(jìn)政務(wù)公開的基本框架。同年11月國辦印發(fā)了《<關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見>實(shí)施細(xì)則的通知》，進(jìn)一步對行政機(jī)關(guān)落實(shí)“五公開”、強(qiáng)化政策解讀、回應(yīng)社會關(guān)切方式和內(nèi)容進(jìn)行了細(xì)化。筆者根據(jù)中央對政務(wù)公開的頂層設(shè)計(jì)，從理論分析政務(wù)公開內(nèi)涵入手，結(jié)合地方政府政務(wù)公開實(shí)踐進(jìn)行實(shí)證探討，并進(jìn)一步提出了全面推進(jìn)政務(wù)公開體系建設(shè)的建議。

一、政務(wù)公開邏輯內(nèi)涵與時(shí)代內(nèi)涵

準(zhǔn)確把握政務(wù)公開內(nèi)涵是構(gòu)建政務(wù)公開體系建設(shè)的基礎(chǔ)。在現(xiàn)代政府理論中，人民聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要目的是保護(hù)他們的財(cái)產(chǎn)，因此，人民迫切希望國家和政府的權(quán)力公開透明。

在大多數(shù)西方國家，受思想啟蒙運(yùn)動的影響，公開的思想與民主、平等、自由一起植根于現(xiàn)代國家建立的核心內(nèi)涵中，孟德斯鳩在《論法的精神》一書中提到：“人民的選舉應(yīng)當(dāng)公開，應(yīng)該把這一點(diǎn)看作是民主政治的一條基本法律?！币钥档聻榇淼牡聡枷爰腋翘岢隽恕皣倚袨楣_論”的思想，指出“公共權(quán)力包括全部法律需要普遍公布”。到了20世紀(jì)，不少個(gè)國家和地區(qū)已通過法律把政務(wù)公開固定為國家意志。我國現(xiàn)代政府理論研究起步較晚，是在學(xué)習(xí)西方相關(guān)理論基礎(chǔ)上不斷總結(jié)實(shí)踐修正完善起來的，因此，我國“政務(wù)公開”首先在實(shí)踐領(lǐng)域釋放了巨大活力。我國的政務(wù)公開實(shí)踐源自上世紀(jì)80年代在農(nóng)村自治組織治理實(shí)踐中創(chuàng)新的村務(wù)公開，后來這一制度經(jīng)黨中央和國務(wù)院認(rèn)可并在全國廣泛推廣，黨中央、國務(wù)院圍繞這一制度安排出臺過系列政策，但一直未明確界定“政務(wù)公開”的含義。因此，學(xué)者對政務(wù)公開的內(nèi)涵與邊界存在著分歧，一種觀點(diǎn)認(rèn)為政務(wù)公開應(yīng)是狹義上的政務(wù)公開，公開主體僅限于政府機(jī)關(guān)，不包括村務(wù)公開、廠務(wù)公開、檢務(wù)公開等方面。[1]特別是2007年《政府信息公開條例》出臺后，將政府信息公開等同政務(wù)公開的觀點(diǎn)逐漸盛行。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，政務(wù)公開指整個(gè)公權(quán)力運(yùn)作的活動及其信息的公開，包括各級人民政府和政府部門行使行政權(quán)的活動及其信息的公開，各級人民代表機(jī)關(guān)行使立法、審查批準(zhǔn)預(yù)決算和對一府兩院監(jiān)督權(quán)的活動及其信息的公開，以及執(zhí)政黨依法執(zhí)政活動及其信息的公開。

筆者認(rèn)為，準(zhǔn)確把握政務(wù)公開的內(nèi)涵應(yīng)該從邏輯和時(shí)代兩個(gè)維度分析。從邏輯維度分析，政務(wù)公開這種制度安排的內(nèi)涵體現(xiàn)兩方面，一方面，在政治邏輯中我國是人民民主專政的社會主義國家，“政務(wù)公開”是發(fā)展社會主義民主政治，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑。在這個(gè)邏輯下，人民是國家的主人，各類國家機(jī)構(gòu)是由人民代表選出的，人民有權(quán)要求了解權(quán)力運(yùn)行情況。[2]另一方面，在政府治理邏輯中，群眾生活在國家制度中，是各類法律、行政法規(guī)、政策的實(shí)施對象，在這個(gè)邏輯下群眾需要的是公平的施政環(huán)境，因此迫切要求公權(quán)力公開透明運(yùn)行。除了邏輯維度，政務(wù)公開作為實(shí)踐性和時(shí)效性非常強(qiáng)的制度安排，準(zhǔn)確把握政務(wù)公開內(nèi)涵還要考慮時(shí)代維度。一方面，隨著國家開放程度不斷提高，需要傳統(tǒng)政務(wù)公開制度發(fā)生變革。黨的十九大報(bào)告提出“推動形成全面開放新格局”，強(qiáng)調(diào)“中國開放的大門不會關(guān)閉，只會越開越大”，這就從國家整體設(shè)計(jì)層面對政務(wù)公開提出了更高、更全面的要求，政務(wù)公開不能僅是政府信息方面，而是要求公開主體更加豐富、公開內(nèi)容更加廣泛、公開渠道更加多樣；另一方面，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，特別是通訊技術(shù)的進(jìn)步使信息的傳播方式、傳播速度等方面有了質(zhì)的變化，對建設(shè)集約化和規(guī)范化的政務(wù)公開平臺提供了技術(shù)支撐。綜上所述，在當(dāng)前環(huán)境中，政務(wù)公開應(yīng)是大公開的概念，其主體應(yīng)該包括所有國家機(jī)構(gòu)，其內(nèi)容應(yīng)該是公共權(quán)力運(yùn)行的全領(lǐng)域，其方式應(yīng)該是圍繞最大程度便企利民多渠道開展。但需要注意的是，在實(shí)踐中不能將政務(wù)公開大而化之，政務(wù)公開是規(guī)范公共權(quán)力透明運(yùn)行的重要監(jiān)督手段，但不是全部，全面推進(jìn)政務(wù)公開應(yīng)該根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會和民主進(jìn)程的發(fā)展情況有規(guī)劃、有重點(diǎn)明確任務(wù)。

二、地方政府政務(wù)公開探索實(shí)踐與成效

（一）地方政府政務(wù)公開實(shí)踐歷程

1. 探索摸索階段。上世紀(jì)80年代地方政府政務(wù)公開實(shí)踐起步于村務(wù)公開，這個(gè)時(shí)期正值我國剛開始重視規(guī)范“黨政關(guān)系”，因此對政務(wù)公開主體的劃分并不細(xì)致，政務(wù)公開在制度設(shè)計(jì)中的作用維度單一，集中表現(xiàn)在預(yù)防腐敗領(lǐng)域。根據(jù)黨的十三大提出的“提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度”這一部署，地方政府于1988年前后在所轄區(qū)內(nèi)的行政村開始實(shí)行了“兩公開一監(jiān)督”制度，對村級重大事務(wù)決議內(nèi)容公開和實(shí)施結(jié)果公開。到90年代后期在村務(wù)公開取得較好效果的基礎(chǔ)上，一些地方政務(wù)開始探索把村務(wù)公開實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)引進(jìn)政府機(jī)關(guān)，并不斷從內(nèi)容和形式上優(yōu)化規(guī)范。如河北在1997年出臺了政務(wù)公開實(shí)施計(jì)劃，明確了全省政務(wù)公開的計(jì)劃表和路線圖。

2. 穩(wěn)步實(shí)施階段。到2000年左右，政務(wù)公開逐漸被中央政府認(rèn)可和推廣，地方政府政務(wù)公開實(shí)踐進(jìn)入了穩(wěn)步實(shí)施階段。這個(gè)階段地方政府政務(wù)公開實(shí)踐有三點(diǎn)變化：一是政務(wù)公開機(jī)制有了重大創(chuàng)新。從公開簡單的“靜態(tài)政務(wù)”擴(kuò)展到了公開“動態(tài)政務(wù)”，圍繞與群眾切身利益的熱點(diǎn)問題，不少地方政府開展了“權(quán)力公開透明運(yùn)行”改革，實(shí)施“依據(jù)—決策—執(zhí)行—結(jié)果”全流程公開。二是政務(wù)公開理念有了重大創(chuàng)新。政務(wù)公開從單純“腐敗監(jiān)督”單一維度，擴(kuò)展到“腐敗監(jiān)督—引導(dǎo)輿論—便民服務(wù)”三重維度 。非典疫情爆發(fā)后，不少地方政府探索了新聞發(fā)言人制度，要求有對外通報(bào)信息任務(wù)的部門必須設(shè)立新聞發(fā)言人，主動引導(dǎo)社會輿論，積極回應(yīng)群眾關(guān)切?！吨腥A人民共和國政府信息公開條例》實(shí)施以后各級地方政府紛紛頒布了條例的實(shí)施辦法，正式在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)施依申請公開制度，明確了除主動公開政府信息外，公民、法人或者其他組織根據(jù)自身工作、生產(chǎn)、生活的需要向行政機(jī)關(guān)申請獲取政府信息。三是政務(wù)公開手段進(jìn)一步豐富。信息技術(shù)的發(fā)展推動了電子政務(wù)形成，通過電子政務(wù)平臺豐富政務(wù)公開載體增強(qiáng)公開的時(shí)效性和便捷性成為不少地方政府的選擇，到2010年左右全國大多數(shù)省份均建立起成體系的電子政務(wù)公開平臺，全國政務(wù)公開電子化體系基本成型。

3. 深化推進(jìn)階段。2014年隨著我國開啟了全面深化各領(lǐng)域改革新征程，地方政府政務(wù)公開實(shí)踐也進(jìn)入了深化推進(jìn)階段。這個(gè)階段地方政府政務(wù)公開實(shí)踐有兩點(diǎn)變化：一是政務(wù)公開主體逐步擴(kuò)大。公開主體從黨政部門擴(kuò)展到了司法機(jī)關(guān)，2014年前后，部分省份開展了司法公開探索，涉及檢察、法院、司法行政各個(gè)環(huán)節(jié)。如浙江法院系統(tǒng)推行了權(quán)力運(yùn)行和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)雙公開，不但公開了審判流程、判決文書和執(zhí)行信息等內(nèi)容，而且公開法院系統(tǒng)收案和辦案統(tǒng)每日統(tǒng)計(jì)和年度統(tǒng)計(jì)信息。江蘇檢察院系統(tǒng)不但公開了檢察權(quán)力運(yùn)行的相關(guān)信息，而且2018年在全國首發(fā)檢務(wù)公開年度報(bào)告。二是政務(wù)公開的聯(lián)動性正在凸顯。以堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)為統(tǒng)領(lǐng)，通過深入開展一系列黨的主題教育實(shí)踐活動，統(tǒng)一了各類政務(wù)公開主體的思想和行動，促進(jìn)不同政務(wù)公開主體之間相互學(xué)習(xí)借鑒。

（二）地方政府政務(wù)公開實(shí)踐取得的成績

1. 政務(wù)公開環(huán)境已初步形成。早期地方政府政務(wù)公開實(shí)踐只是個(gè)別地區(qū)、個(gè)別領(lǐng)域推行的便民措施，是群眾了解公共權(quán)力運(yùn)行情況的一個(gè)窗口。隨著中央層面的認(rèn)可和統(tǒng)一部署，各級地方政府政務(wù)公開層次不斷深入，制度不斷規(guī)范，已初步營造出良好的政務(wù)公開環(huán)境，政務(wù)公開成為了社會基本共識。一方面，廣大領(lǐng)導(dǎo)干部意識上主動公開、方法上創(chuàng)新公開形式、工作中抓公開落實(shí)日漸成為自覺行動；另一方面群眾行使知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的意識普遍提高，主動獲取政務(wù)信息參與度明顯提高。

2. 政務(wù)公開助推了各領(lǐng)域改革的深化。各級地方政府以政務(wù)公開實(shí)踐為牽引，破解了個(gè)別領(lǐng)域改革面臨的突出矛盾，有效增強(qiáng)了全面深化改革的系統(tǒng)性和聯(lián)動性。如通過政府權(quán)責(zé)清單的公開，牢牢鎖定了政府權(quán)力的底數(shù)，對內(nèi)實(shí)現(xiàn)了權(quán)力運(yùn)行公開透明，讓領(lǐng)導(dǎo)干部對自己的權(quán)責(zé)心中有數(shù)，對外把權(quán)力主線的通過權(quán)責(zé)清單的公開，有效助推了“放管服”改革的深入；通過法院、檢察院各類法律文書的公開，實(shí)現(xiàn)了案件的對比和監(jiān)督，對內(nèi)規(guī)范統(tǒng)一了執(zhí)法尺度，校正了執(zhí)法行為，對外實(shí)現(xiàn)了對司法的監(jiān)督，引導(dǎo)了公眾預(yù)知自己行為的法律后果，有效助推了司法改革，提升了司法的公信力。

3. 政務(wù)公開倒逼行政效能的提高。地方政府政務(wù)公開的實(shí)踐打破了過去公共行政過程中的信息不對稱，暢通了群眾對信息的獲得渠道，群眾對信息獲取的便捷性和數(shù)量大大提高。法律、政策、規(guī)章、制度公開了，群眾對政府政策的熟悉程度提高，要求公職人員對政策的理解必須更為深刻，運(yùn)用更為精準(zhǔn)，才能滿足群眾需求。辦事過程公開了，公共行政權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都在群眾的監(jiān)督下運(yùn)行，群眾對權(quán)力部門的監(jiān)督能力逐漸專業(yè)化，要求公職人員必須在權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都準(zhǔn)確、嚴(yán)格遵守相關(guān)規(guī)定。與公共權(quán)力配套的責(zé)任公開了，要求公職人員在運(yùn)用權(quán)力的同時(shí)必須提供相應(yīng)服務(wù)和承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

三、地方政府政務(wù)公開體系建設(shè)需要處理好的關(guān)系

理論界對政務(wù)公開的內(nèi)涵、邊界、救濟(jì)渠道等內(nèi)容探討方興未艾，新版的《政府信息公開條例》也已經(jīng)在修訂中，實(shí)踐領(lǐng)域政務(wù)公開已經(jīng)展示了強(qiáng)大的活力。在我國的政權(quán)結(jié)構(gòu)中，地方政府是國家機(jī)構(gòu)重要的組成部門，其公共權(quán)力的運(yùn)行有其特殊的規(guī)律和特點(diǎn)，因此地方政府政務(wù)公開體系的建設(shè)既要考慮到公開的一般原則，又要能適應(yīng)地方政府特殊的行政地位。從現(xiàn)階段實(shí)踐來看，地方政府政務(wù)公開體系建設(shè)首先需要處理好以下幾方面關(guān)系：

（一）黨務(wù)與政務(wù)的關(guān)系

黨務(wù)公開是指黨的組織將其實(shí)施黨的領(lǐng)導(dǎo)活動以及黨的自身建設(shè)相關(guān)事務(wù)在黨內(nèi)或者向社會公開。2017年11月中共中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例（試行）》為黨務(wù)公開提供根本遵循。黨務(wù)公開探索落后于政務(wù)公開，這一方面是由于我們黨成立、成長于革命環(huán)境中，對信息保密要求比較高，黨務(wù)公開氛圍不濃；另一方面，黨務(wù)公開的一般原則是先黨內(nèi)后黨外，部分黨務(wù)信息以相應(yīng)方式向黨員公開，并沒有向全社會公布。在法理上，黨務(wù)信息不是政務(wù)信息相關(guān)法律、政策調(diào)整的內(nèi)容，但實(shí)踐中，黨務(wù)與政務(wù)密切相關(guān)。黨的十九大報(bào)告指出：“黨政軍民學(xué)，東南西北中，黨是一切的領(lǐng)導(dǎo)?！眻?jiān)持黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)是在長期革命、建設(shè)和發(fā)展實(shí)踐中被檢驗(yàn)是正確的，是歷史和人民的選擇。在公共權(quán)力運(yùn)行過程中，黨務(wù)信息有時(shí)會以某種形式轉(zhuǎn)化為政務(wù)信息，相當(dāng)一部分行政行為的依據(jù)就是黨組織制發(fā)的相關(guān)文件，即在具體的行政行為中有一部分黨務(wù)信息是在履職過程中獲取的信息，比如，行政機(jī)關(guān)部門職責(zé)分工，大部分都是以黨組織制法的文件為依據(jù)。同時(shí)，在政務(wù)公開工作推進(jìn)過程中也需要有黨組織的指導(dǎo)，在2005年中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開的意見》中就明確了，推進(jìn)政務(wù)公開工作要“黨委主抓、政府負(fù)責(zé)”。在政務(wù)公開實(shí)踐中，要把黨務(wù)公開和政務(wù)公開融入地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的全局，進(jìn)行整體謀劃，統(tǒng)一組織領(lǐng)導(dǎo)，使二者相得益彰、協(xié)調(diào)并進(jìn)，在政務(wù)公開工作中應(yīng)該建立與黨組的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，對涉及到黨務(wù)信息的公開征求信息制作主體關(guān)于是否公開的意見。

（二）落實(shí)法律與制定政策的關(guān)系

在我國，地方政府具在行政地位上是雙重隸屬，既隸屬同級立法機(jī)關(guān)，又隸屬上級行政機(jī)關(guān)；行政職能上也是雙重職能，既要執(zhí)行中央政府的政策，也要在所轄區(qū)內(nèi)制定相關(guān)管理政策。從地方政府政務(wù)公開發(fā)展實(shí)踐來看，政策先行，立法、修法在后是一般規(guī)律。需要注意的是，雖然落實(shí)法律是剛性要求，但法律解決的是長期性制度性問題，法律條文是基本要求而非高標(biāo)準(zhǔn)，法律提供的外部救濟(jì)渠道是最后的底線而非常態(tài)化監(jiān)督。落實(shí)政策相依靠組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部約束力和從上而下的督導(dǎo)，但政策可以根據(jù)外部環(huán)境的變化提出具有彈性的高標(biāo)準(zhǔn)要求，執(zhí)行方式相對靈活且具有一定自由裁量權(quán)。對于政務(wù)公開工作而言，無論落實(shí)相關(guān)法律還是出臺政策，其目的是以公開促進(jìn)公共權(quán)力規(guī)范運(yùn)行。在政務(wù)公開實(shí)踐中，要充分發(fā)揮法律與政策方向上的和諧性和功能上的互補(bǔ)性，以政務(wù)公開相關(guān)法律立法精神為指導(dǎo)，同時(shí)在政策制定中要更加突出問題導(dǎo)向，以靈活的調(diào)節(jié)方式彌補(bǔ)法律的缺位和不到位問題。

（三）主動公開與依申請公開的關(guān)系

主動公開和依申請公開是政務(wù)公開的兩種形式。理論上，主動公開屬于一般公開，是公共部門對全體社會大眾的公開，程序上分為判斷是否應(yīng)該公開和公開兩個(gè)部分。依申請公開屬于特殊公開，是公共部門根據(jù)申請人的特殊要求在法律允許和職權(quán)范圍內(nèi)向申請人公開相關(guān)信息，程序上分為決定是否公開、公開和公開救濟(jì)三個(gè)部分。在我國目前的法律框架和政策環(huán)境下，主動公開是核心，依申請公開作為重要補(bǔ)充。實(shí)踐中，雖然依申請公開在法律條文和公開實(shí)踐中都被設(shè)立了前提條件，但是由于相關(guān)程序設(shè)計(jì)的不夠嚴(yán)密，還是出現(xiàn)了依申請公開使用泛化的問題。比如，依申請公開的權(quán)責(zé)規(guī)定模糊，導(dǎo)致了部分申請人反復(fù)、大量提出政務(wù)信息公開申請，特別是在土地、拆遷、道路橋梁建設(shè)、貿(mào)易等涉及重大利益的領(lǐng)域，甚至出現(xiàn)了職業(yè)申請人，過度消耗公共資源。在政務(wù)公開實(shí)踐中，公共部門一方面要堅(jiān)持以“公開為常態(tài)，不公開為例外”，擴(kuò)展主動公開的范圍，豐富主動公開的內(nèi)容；另一方面要適當(dāng)強(qiáng)化依申請公開的規(guī)范性，對非正常依申請公開進(jìn)行限制，雖然，《政府信息公開條例》明確賦予了公民、法人和其他組織的權(quán)力，但需要注意的是，我國還有近一百部法律，超過兩百部的行政法規(guī)中包含有政務(wù)公開的條文，對于已經(jīng)主動公開的政務(wù)信息，需要被賦予一定的豁免性。

（四）信息公開與數(shù)據(jù)公開的關(guān)系

政務(wù)信息是公共權(quán)力運(yùn)行的記錄，是政務(wù)公開的客體，數(shù)據(jù)信息表現(xiàn)形式和載體，從理論上看，信息公開與數(shù)據(jù)公開一脈相承。[3]但在實(shí)踐上看，二者之間有著比較大的區(qū)別，首先，基本屬性不同，信息本身有特定意義的，由于公共權(quán)力運(yùn)行過程中不同部門存在職責(zé)交叉，信息公開應(yīng)該以職權(quán)劃分為基礎(chǔ)的鏈?zhǔn)焦_，其基本單位是“條”。數(shù)據(jù)本身沒有特定意義，數(shù)據(jù)公開是統(tǒng)計(jì)意義的公開，政務(wù)數(shù)據(jù)要發(fā)揮作用就需要對其進(jìn)行專業(yè)的整理和分析，其基本單位是“個(gè)”。其次，基本用途不同，信息公開制度設(shè)計(jì)的目的監(jiān)督，是為規(guī)范公共權(quán)力運(yùn)行，因此政府信息公開相關(guān)法律基本不會要求公開部門整理和加工信息，而是基本保持信息的客觀狀態(tài)。數(shù)據(jù)公開制度設(shè)計(jì)的目的是服務(wù)，是為了減少信息不對稱，提高社會生產(chǎn)率，創(chuàng)造商業(yè)機(jī)會。再次，公開主體不同，政務(wù)信息公開是法定義務(wù)，其真實(shí)性以政府公信力為保障，因此主體是要具有法人資格公共部門。政務(wù)數(shù)據(jù)公開的主體不局限在公共部門，隨著大數(shù)據(jù)時(shí)代的來臨，許多企業(yè)和社會組織具有能力收集統(tǒng)計(jì)和分析研究相關(guān)政務(wù)數(shù)據(jù)。特別是隨著“放管服”改革的不斷深入，公共部門逐漸放寬了對市場的直接控制，加強(qiáng)了和社會化數(shù)據(jù)研究機(jī)構(gòu)的合作，如阿里研究院、中國指數(shù)研究院、騰訊研究院等一大批社會研究機(jī)構(gòu)在政務(wù)數(shù)據(jù)領(lǐng)域影響力逐漸增強(qiáng)。需要注意的是，受計(jì)劃時(shí)代的影響，各級公共部門還是掌握了經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行的大量沉淀數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)還是需要通過適當(dāng)?shù)姆绞较蛏鐣_。在政務(wù)公開實(shí)踐中，公共部門要注意區(qū)分信息公開與數(shù)據(jù)公開的區(qū)別，并不是在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)的公開就是對信息公開的升級，強(qiáng)行將數(shù)據(jù)公開納入到現(xiàn)行的信息公開體系不利于政務(wù)公開全面推進(jìn)，對于數(shù)據(jù)公開公共部門應(yīng)該加強(qiáng)的是監(jiān)管職責(zé)而非直接公布。

四、對地方政府政務(wù)公開體系建設(shè)的建議

政務(wù)公開體系建設(shè)是實(shí)現(xiàn)政務(wù)公開的制度支撐，一般而言，政務(wù)公開體系包括政公開理念、公開主體、公開手段、監(jiān)督保障四個(gè)方面。根據(jù)新時(shí)期黨中央、國務(wù)院對全面推進(jìn)政務(wù)公開的決策部署，地方政府全面推進(jìn)政務(wù)公開體系應(yīng)該從樹立全面公開思維、構(gòu)建大公開格局、統(tǒng)籌公開平臺、完善政務(wù)公開保障機(jī)制四個(gè)方面構(gòu)建。

（一）堅(jiān)持開放理念，樹立全面公開思維

推進(jìn)決策、執(zhí)行、管理、服務(wù)、結(jié)果“五公開”是黨的十八屆四中全會部署的任務(wù)，中辦、國辦下發(fā)的《關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見》進(jìn)一步明確了新時(shí)期推進(jìn)政務(wù)公開的要求，這不是對傳統(tǒng)政務(wù)公開制度的簡單規(guī)范，而是立足世情、國情提出的政務(wù)公開全面升級。[4]下一步，地方政府全面推進(jìn)政務(wù)公開要堅(jiān)持開放理念，樹立大政務(wù)公開的視野。首先要轉(zhuǎn)變“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部觀念，破除政務(wù)公開等同于政府信息公開的認(rèn)識。把公開的思維融入到政府信息公開、對外開放、營商環(huán)境改善、大數(shù)據(jù)應(yīng)用、紀(jì)檢監(jiān)察、宣傳引導(dǎo)等工作。從堅(jiān)持以人民為中心，實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度統(tǒng)籌考慮制度安排。其次要轉(zhuǎn)變政務(wù)公開工作人員觀念，破除政務(wù)公開是“端菜發(fā)布”的認(rèn)識。順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代要求，增強(qiáng)回應(yīng)交流意識，把群眾“看得到、聽得懂、信得過、能監(jiān)督”作為政務(wù)公開工作重要原則，變單向公開為雙向互動。

（二）堅(jiān)持政策創(chuàng)新，構(gòu)建大公開格局

地方政府在制定政策的過程中，對中央政府部署的必須嚴(yán)格落實(shí)，但從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，要取得比較好的政策效果就必須結(jié)合中央政策精神，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際對政策進(jìn)行創(chuàng)新。從黨中央、國務(wù)院對全面政務(wù)公開的部署來看，鼓勵(lì)地方政府積極開展范圍廣、力度大的公開探索是主要精神。從地方政府制定的全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的實(shí)施細(xì)則看，不少省份都在國務(wù)院實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上進(jìn)行了政策創(chuàng)新。進(jìn)一步全面推進(jìn)政務(wù)公開也應(yīng)堅(jiān)持政策創(chuàng)新，構(gòu)建大公開格局。首先，要擴(kuò)大政務(wù)公開的主體范圍，逐步探索把人大機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、具有公共服務(wù)職能的機(jī)構(gòu)（如大型醫(yī)院、地方性銀行等）以及主要服務(wù)于行政區(qū)域內(nèi)的中直單位（如地震、氣象等部門），都納入地方政府政務(wù)公開體系。其次，要擴(kuò)大政務(wù)公開的民眾參與程度，一方面通過微博、微信、客戶端等新媒體的應(yīng)用豐富政民互動的渠道，另一方面提高政策意見征集和科學(xué)分析能力，處理好網(wǎng)絡(luò)輿情在政策制定中的角色和作用。

（三）堅(jiān)持信息共享，統(tǒng)籌公開平臺

信息通訊技術(shù)發(fā)展，大幅度提高了信息傳播速度和數(shù)據(jù)的豐富程度，但同時(shí)也帶來了一些問題，突出表現(xiàn)在“散”和“亂”兩個(gè)方面：“散”就是公開平臺分散，集約化程度不高，大量公開平臺開發(fā)上線，但大多是“單兵作戰(zhàn)”，導(dǎo)致公開過于碎片化，用戶的體驗(yàn)感不強(qiáng)；“亂”就是政務(wù)公開不規(guī)范，標(biāo)準(zhǔn)化程度不高，海量政務(wù)信息發(fā)布上網(wǎng)，但目錄化管理水平還不夠高，查詢的便捷性不夠。實(shí)施數(shù)據(jù)共享，統(tǒng)籌政務(wù)公開平臺首先要通過大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，實(shí)現(xiàn)平臺建設(shè)的集約化。[5]目前，政府門戶網(wǎng)站已成為了政府信息公開領(lǐng)域的統(tǒng)一平臺，下一步，可以政府門戶網(wǎng)站為基礎(chǔ)逐步將黨務(wù)公開、司法公開、公共服務(wù)事項(xiàng)公開等內(nèi)容轉(zhuǎn)移過來，把政府門戶網(wǎng)站打造成全省全面公開大平臺。其次，要探索公開標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，對政務(wù)公開實(shí)施清單制度，編制統(tǒng)一政務(wù)公開指南，規(guī)范公開事項(xiàng)的名稱、依據(jù)以及應(yīng)公開的內(nèi)容、主體、時(shí)限、方式。

（四）堅(jiān)持協(xié)調(diào)推進(jìn)，完善政務(wù)公開保障機(jī)制

全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的復(fù)雜性，要求在推進(jìn)過程中必須通過協(xié)調(diào)推進(jìn)，增強(qiáng)制度安排聯(lián)動性，完善政務(wù)公開的保障機(jī)制。首先，強(qiáng)化政務(wù)公開的領(lǐng)導(dǎo)和工作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)縱向成體系，橫向強(qiáng)職能的工作機(jī)制?？v向間要以省級政府為單位，規(guī)范各級政務(wù)公開工作協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)設(shè)置，在機(jī)構(gòu)名稱、機(jī)構(gòu)性質(zhì)等方面做到上下統(tǒng)一，全省一致；橫向間按照“大公開”的格局，根據(jù)政務(wù)公開工作流程整合相近職能，將政策制定、技術(shù)支撐、媒體運(yùn)用等職能統(tǒng)一起來，突出協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，配齊配強(qiáng)工作人員。其次，加強(qiáng)考核監(jiān)督，實(shí)施動態(tài)化績效考核。全面推進(jìn)政務(wù)公開是把階段性靜態(tài)信息公開變?yōu)闀r(shí)時(shí)動態(tài)公開，公開的方式、內(nèi)容、都發(fā)生了變化，因此必須要調(diào)整傳統(tǒng)的考核監(jiān)督方式。從考核內(nèi)容上把政策解讀、熱點(diǎn)回應(yīng)、媒體運(yùn)用等方面效果納入考核指標(biāo)，提高指標(biāo)體系的覆蓋程度；從考核方式上增加通過第三方評估機(jī)構(gòu)對政務(wù)公開過程開展的動態(tài)考核，把動態(tài)考核和年底考核結(jié)合起來作為年度考核。

參考文獻(xiàn)：

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[2]孟慶國，李曉方.全面推進(jìn)政務(wù)公開：內(nèi)涵詮釋、實(shí)踐特色與發(fā)展理路[J]. 河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版），2017（3）.

[3]秦小建.政府信息公開的憲法邏輯[J].中國法學(xué)，2016（3）.

[4]馬寶成.政務(wù)公開的基本概念和基本理念探析[J].遼寧行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2001（1）.

[5]后向東.論我國政府信息公開制度變革中的若干重大關(guān)系[J].中國行政管理，2017（1）.

[責(zé)任編輯、校對：楊栓保]