張一楠

(洛陽(yáng)師范學(xué)院，河南洛陽(yáng) 471934)

《易經(jīng)·蒙卦》云：“蒙以養(yǎng)正圣功也?！睂W(xué)前教育作為學(xué)制體系之起始，教育階段之根基，日益受到社會(huì)、政府、家庭等重視。隨著《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》(簡(jiǎn)稱(chēng)“教育十二五發(fā)展規(guī)劃綱要”)的頒布和學(xué)前教育3輪三年行動(dòng)計(jì)劃的推進(jìn)，學(xué)前教育已成為“辦人民滿(mǎn)意的教育”之又一教育資源投入重點(diǎn)。河南地處“一帶一路”倡議沿線，人口過(guò)億，總面積雖占全國(guó)總面積1.73%，但耕地面積占全國(guó)耕地總面積6.25%。因此，河南省是典型的農(nóng)業(yè)大省和人口大省。國(guó)家“一帶一路”建設(shè)為河南教育帶來(lái)了很多期待，河南省學(xué)前教育水平提高，對(duì)于提升國(guó)家整體教育質(zhì)量，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)教育均衡發(fā)展，推進(jìn)國(guó)家“一帶一路”倡議實(shí)施具有積極意義。

教育資源投入與產(chǎn)出之間并非簡(jiǎn)單的線性關(guān)系，更涉及到多維度的資源配置問(wèn)題。本研究聚焦河南省學(xué)前教育資源配置中的物力和財(cái)力資源，從幼兒園規(guī)模、辦學(xué)條件和財(cái)政投入等維度進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集與田野調(diào)查，呈現(xiàn)近五年河南省學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，從中探尋制約河南省學(xué)前教育資源配置的瓶頸、特征，分析其產(chǎn)生機(jī)制，并為建立公平、公正、普及、普惠的學(xué)前教育公共服務(wù)體系提出相應(yīng)的建設(shè)策略。

一、河南省學(xué)前教育資源配置現(xiàn)狀分析

(一)學(xué)前教育規(guī)模

根據(jù)《2012年-2016年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》中的數(shù)據(jù)顯示，河南省幼兒園數(shù)量從2012年的12912所增加到2016年的18695所，5年間增加5783所幼兒園；在園幼兒數(shù)量從319.74萬(wàn)人增加到408.68萬(wàn)人，增加88.94萬(wàn)個(gè)幼兒園學(xué)位；學(xué)前3年毛入學(xué)率從66.63%增加到85.14%，增長(zhǎng)19個(gè)百分點(diǎn)，超額完成《河南省第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》85%的學(xué)前3年毛入學(xué)率目標(biāo)?；酒占皩W(xué)前三年幼兒園教育，幼兒園教育已成為大多數(shù)家庭的剛性教育需求。

從園所性質(zhì)看，民間資本是河南省幼兒園辦園主體力量。長(zhǎng)期以來(lái)，民辦幼兒園占據(jù)我省幼兒園總數(shù)比例的75%以上，高出全國(guó)民辦幼兒園所占比例十個(gè)百分點(diǎn)(截至2016年我國(guó)民辦幼兒園占全國(guó)幼兒園總數(shù)的64.30%[1])。但是從圖1中可以看到一種趨勢(shì)，我省民辦幼兒園比例隨著時(shí)間的推移有下降趨勢(shì)。一定程度上反映出政府對(duì)公辦幼兒園的扶持力度在增加，在積極引導(dǎo)支持民辦幼兒園發(fā)展的同時(shí)，增加了對(duì)公辦幼兒園的投入力度，提高了公辦幼兒園的覆蓋率。

圖1 2012-2016年河南省民辦幼兒園數(shù)量占幼兒園總數(shù)比例圖

河南省是農(nóng)業(yè)大省，城鎮(zhèn)化率遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。2015年我省城鎮(zhèn)化率是46.85%，全國(guó)平均水平是56.1%。根據(jù)《2012-2015中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》，幼兒園按照區(qū)域可以劃分為城區(qū)幼兒園、城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)幼兒園、鎮(zhèn)區(qū)幼兒園、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)幼兒園、鄉(xiāng)村幼兒園。課題組對(duì)園所規(guī)模、質(zhì)量、師資和國(guó)培省培機(jī)會(huì)等多維度考量，把城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鄉(xiāng)村幼兒園統(tǒng)稱(chēng)為農(nóng)村幼兒園。2012年農(nóng)村幼兒園9780所，在園人數(shù)245.18萬(wàn)人，農(nóng)村園幼兒人數(shù)占幼兒總數(shù)比例76.68%，到2015年農(nóng)村幼兒園增長(zhǎng)到13737所，在園幼兒數(shù)307.07萬(wàn)人，農(nóng)村幼兒園數(shù)量占總數(shù)的78.58%，農(nóng)村園幼兒人數(shù)占幼兒總數(shù)比例78.06%。

(二)幼兒園辦園條件

2012-2016年河南省幼兒園辦學(xué)設(shè)施條件取得了長(zhǎng)足進(jìn)步。2012年全省幼兒園校舍建筑面積11292156平方米，教學(xué)用房8226590平方米，綠化面積3524924平方米，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積8222524平方米，圖書(shū)資源11693076冊(cè)，教學(xué)類(lèi)電子資源1708635.22部；2016年全省幼兒園校舍建筑面積20242094.15平方米，教學(xué)用房14898399.87平方米，綠化面積5912879.35平方米，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積13088799.99平方米，圖書(shū)資源22201067冊(cè)，教學(xué)類(lèi)電子資源4755085部。5年間全省幼兒園校舍建筑面積增加了8949938.15平方米，教學(xué)用房增加了6671809.87平方米，綠化面積增加了2387955.35平方米，運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積增加了4866275.9平方米，圖書(shū)資源增加10507991冊(cè)，教學(xué)類(lèi)電子資源增加了3046449.78部。

由于河南省適齡幼兒基數(shù)大，辦學(xué)條件整體提升的數(shù)據(jù)并不能掩蓋生均教學(xué)資源緊缺的實(shí)際。截止《2015年中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)，河南省幼兒園生均占地面積、建筑面積等數(shù)據(jù)與1988年國(guó)家教育委員會(huì)、建設(shè)部頒布的《城市幼兒園建筑面積定額》[2]中規(guī)定的生均用地面積還存在較大差距：國(guó)家規(guī)定的生均園舍建筑面積是8-10平米/生；河南省城區(qū)幼兒園生均園舍建筑面積最高僅為6.59平方米，城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鄉(xiāng)村幼兒園生均園舍建筑面積更低，如圖2，圖3所示。

在生均教育資源緊缺的背景下，城市與農(nóng)村幼兒園教學(xué)條件的不均等顯得尤為突出。根據(jù)課題組實(shí)地調(diào)研資料顯示，河南省農(nóng)村園存在超大班額的現(xiàn)象。如鄭州某城鄉(xiāng)結(jié)合部幼兒園中班班額62人；信陽(yáng)淮濱某幼兒園中班班額達(dá)到73人。新建或改擴(kuò)建幼兒園配套條件并未跟上入園率的提升速度。因此，我省部分農(nóng)村幼兒園還存在場(chǎng)地狹小、活動(dòng)空間局促等問(wèn)題，難以保證優(yōu)質(zhì)高效的保教質(zhì)量。

圖2 2012-2015年河南省城市與農(nóng)村幼兒園生均園舍建筑面積

圖3 2012-2015年河南省城市與農(nóng)村生均教學(xué)用房面積

根據(jù)《2012-2015年中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》中的數(shù)據(jù)測(cè)算，河南省城鄉(xiāng)教育資源在生均綠化面積、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生均圖書(shū)冊(cè)數(shù)、生均電子資源數(shù)方面存在一定差距，如圖4-圖7所示，從城區(qū)到鄉(xiāng)村整體呈下行走勢(shì)，即鄉(xiāng)村生均教育資源較城市有明顯下降。

河南省幼兒園生均綠化面積整體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)，但與2015年全國(guó)生均2.05平方米/人的綠化面積還存在一定差距。從圖4還可以看出，2012到2015年間城區(qū)生均綠化面積增長(zhǎng)速度沒(méi)有鄉(xiāng)村生均綠化面積增長(zhǎng)速度快。一方面由于城市園所用地限制，另一方面也體現(xiàn)了我省在課程建設(shè)方面的引導(dǎo)初見(jiàn)成效。農(nóng)村園所越來(lái)越重視幼兒園課程的生態(tài)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)挖掘鄉(xiāng)土資源、農(nóng)耕資源來(lái)尋找園本課程生長(zhǎng)點(diǎn)。

宏觀數(shù)據(jù)顯示出我省幼兒園辦園條件有了明顯改善，綠化面積、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、圖書(shū)冊(cè)書(shū)、電子資源數(shù)量有較大幅度增長(zhǎng)，但以龐大的在園幼兒群體做基數(shù)，生均教學(xué)資源占有量顯得捉襟見(jiàn)肘。從2012年至2015年，我省幼兒園運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積均未達(dá)到2015年度全國(guó)4.09平方米/人的平均水平。如圖5所示，2012年-2015年河南省城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積并未顯現(xiàn)出明顯提升，但城鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)結(jié)合區(qū)、鄉(xiāng)村幼兒園運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積僅顯示1平方米的提升。

圖4 2012-2015年河南省城鄉(xiāng)各區(qū)域生均綠化面積

圖5 2012-2015年河南省城鄉(xiāng)各區(qū)域生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積

圖6 2012-2015年河南省城鄉(xiāng)各區(qū)域生均圖書(shū)冊(cè)數(shù)

圖7 2012-2015年河南省城鄉(xiāng)各區(qū)域生均電子資源數(shù)量

圖6顯示，我省生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)存在較大的地區(qū)差異。2012年城區(qū)幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)為5.9本，鄉(xiāng)村幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)為2.44本，差距是3.46本。2015年城區(qū)幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)為7.2本，與2015年度全國(guó)幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)7.57還存在0.37本的差距。我省鄉(xiāng)村幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)數(shù)是3.9本，與我省城區(qū)幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)差距是3.3本。城區(qū)幼兒園生均圖書(shū)冊(cè)書(shū)是鄉(xiāng)村幼兒園圖書(shū)冊(cè)數(shù)的2倍左右。

2015年全國(guó)幼兒園生均電子資源是1.91部，我省幼兒園生均數(shù)字資源未達(dá)到全國(guó)平均水平，并存在較大城鄉(xiāng)差異。2012年城區(qū)幼兒園生均數(shù)字資源是鄉(xiāng)村幼兒園生均數(shù)字資源的4.4倍，是鎮(zhèn)區(qū)幼兒園的3倍左右。2015年城區(qū)幼兒園生均數(shù)字資源是鄉(xiāng)村幼兒園生均數(shù)字資源的3.2倍，是鎮(zhèn)區(qū)幼兒園的2.6倍左右。

(三)學(xué)前教育財(cái)政投入

近年來(lái)，為落實(shí)國(guó)家發(fā)展學(xué)前教育的戰(zhàn)略部署，河南省啟動(dòng)實(shí)施了第一期和第二期學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃，強(qiáng)力推進(jìn)河南省學(xué)前教育的發(fā)展。根據(jù)《2012-2015年中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》，5年來(lái)共完成89.7195億元公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入到學(xué)前教育建設(shè)和發(fā)展中，其中中央撥付專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)資金三十多個(gè)億，帶動(dòng)各級(jí)地方政府投入資金五十多個(gè)億，并帶動(dòng)民間資本參與普惠性幼兒園建設(shè)，使學(xué)前教育發(fā)展態(tài)勢(shì)得到大幅度加強(qiáng)。

圖8可見(jiàn)學(xué)前教育公共財(cái)政投入中，無(wú)論是國(guó)家還是河南省都十分看重對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入。河南省近兩年對(duì)農(nóng)村學(xué)前教育的財(cái)政投入力度超過(guò)了全國(guó)的平均水平，2014年河南省農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入比例為48.86%，全國(guó)農(nóng)村幼兒園公共財(cái)政投入占學(xué)前教育財(cái)政投入比例為43.84%，我省高出全國(guó)5個(gè)百分點(diǎn)；2015年河南省農(nóng)村學(xué)前教育財(cái)政投入比例為57.78%，全國(guó)農(nóng)村幼兒園公共財(cái)政投入占學(xué)前教育財(cái)政投入比例為53.15%，我省高出全國(guó)4.6個(gè)百分點(diǎn)。

龐麗娟指出，學(xué)前教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入占全國(guó)財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)比例是衡量學(xué)前教育投入規(guī)模的重要指標(biāo)，對(duì)各級(jí)政府學(xué)前教育財(cái)政投入起著重要的引導(dǎo)、規(guī)范、評(píng)價(jià)和約束作用[3]。根據(jù)OECD的研究報(bào)告，大部分發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家學(xué)前教育財(cái)政投入占總教育財(cái)政投入的比例平均為7%。而我國(guó)學(xué)前教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)所占全國(guó)公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)的比例如圖9所示，2012年為2.17%，2013年為3.02%，2014年為3.42%，2015年為3.53%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界平均水平。而我省學(xué)前教育公共財(cái)政投入所占比例則更低，沒(méi)有突破3%。

圖8 農(nóng)村幼兒園公共財(cái)政投入占學(xué)前教育財(cái)政總投入比例

圖9 學(xué)前教育公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入比例

生均教育經(jīng)費(fèi)是反映學(xué)前教育財(cái)政投入的第二個(gè)重要指標(biāo)。根據(jù)《2016年中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》顯示，河南省學(xué)前教育的生均公共財(cái)政投入為1930.54元，遠(yuǎn)低于全國(guó)4843.43的平均水平，只達(dá)到全國(guó)生均公共財(cái)政投入的一半，與北京學(xué)前教育生均財(cái)政投入24441.54元和上海19312.81元形成鮮明對(duì)比。與同為人口大省的山東和四川比較(山東學(xué)前公共財(cái)政投入為3120.58元，四川為3923.72元)也存在不少差距。全國(guó)生均農(nóng)村幼兒園公共財(cái)政支出為3620.82元，河南省為1318.28元。我省生均幼兒園公共財(cái)政支出經(jīng)費(fèi)遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平，甚至低于全國(guó)農(nóng)村幼兒園公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)。這反映了我省人口大省的客觀省情，公共財(cái)政投入力度的不斷攀升，掩蓋不住生均偏低的實(shí)際情況，也成為制約我省學(xué)前教育發(fā)展的一個(gè)重要因素。

根據(jù)《中國(guó)教育統(tǒng)計(jì)年鑒》的教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)指標(biāo)說(shuō)明，教育經(jīng)費(fèi)包括國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)、民辦學(xué)校中舉辦者的投入、社會(huì)捐贈(zèng)、事業(yè)收入(例如保教費(fèi))和其他收入等。2012年河南生均學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)與生均公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)差額為1087.39元，2013年差額為1271.55元，2014年差額為1432.99元，2015年差額為1642.97元。差額增加反映了民間資本投入力度的提升，無(wú)形中把學(xué)前教育運(yùn)營(yíng)成本部分轉(zhuǎn)嫁給家長(zhǎng)與社會(huì)群體，也衍生出一些逆學(xué)前教育普惠發(fā)展的問(wèn)題。

二、河南省學(xué)前教育資源配置的瓶頸

河南省學(xué)前教育規(guī)模急劇擴(kuò)大，政府的經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，毛入學(xué)率逐年攀升，基本解決了“入園難”問(wèn)題。但由于底子薄、歷史欠賬多，學(xué)前教育資源配置方面仍存在如下問(wèn)題亟待解決。

(一)民辦園比例高，公辦園學(xué)位無(wú)法滿(mǎn)足日益增長(zhǎng)的入園需求

河南省“入園難”問(wèn)題主要指的是“入公辦園難”。由于公辦園師資流動(dòng)性不強(qiáng)、保教費(fèi)用低廉、課程教學(xué)接受正規(guī)教育部門(mén)監(jiān)管等原因，家長(zhǎng)對(duì)公辦園的需求普遍高于民辦園，于是紛紛“擇公辦園”。但公辦園屬于稀缺教育資源(2016年河南省共3952所公辦園，公辦園在園幼兒數(shù)達(dá)到139.93萬(wàn)人，相當(dāng)于占幼兒園數(shù)量21%的公辦園，需要容納河南省34%的幼兒)，因此導(dǎo)致公辦園普遍存在“大班額”現(xiàn)象。如課題組在信陽(yáng)淮濱調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，某幼兒園班額為觸目驚心的109人；許昌地區(qū)某教育集團(tuán)王園長(zhǎng)介紹說(shuō)：“我們這里的情況是公辦幼兒園班額普遍高于民辦幼兒園，公辦幼兒園一個(gè)班五六十個(gè)人，我們民辦園一個(gè)班三十個(gè)人左右?！彪S著“全面二孩”人口生育政策的落地，我省公辦園學(xué)位緊缺將成為制約我省學(xué)前教育發(fā)展的最大問(wèn)題。

公辦園學(xué)位緊缺也反映了部分地方政府對(duì)關(guān)系百姓民生的學(xué)前教育重視程度不夠，存在懶政、怠政思想，個(gè)別地方?jīng)]有明確的地方配套財(cái)政經(jīng)費(fèi)指標(biāo)，甚至逆國(guó)家大力發(fā)展學(xué)前教育政策走向，從而影響了學(xué)前教育的公益性和普惠性。

(二)學(xué)前公共財(cái)政投入相對(duì)不足

曾幾何時(shí)，推崇學(xué)前教育市場(chǎng)化的主張者一再鼓吹學(xué)前教育的民間資本和家庭的成本分擔(dān)，學(xué)前教育公共財(cái)政投入不足一定程度上深受這一觀念影響。根據(jù)《2012-2016中國(guó)教育經(jīng)費(fèi)統(tǒng)計(jì)年鑒》，河南省幼兒園公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入無(wú)論在絕對(duì)數(shù)量還是相對(duì)數(shù)量上，都存在較大提升空間。其次，學(xué)前公共財(cái)政投入相對(duì)不足還體現(xiàn)在生均辦園條件局促、生均教育經(jīng)費(fèi)緊張方面。由于河南省適齡幼兒基數(shù)大，學(xué)前教育底子薄、歷史欠賬多等原因，公共財(cái)政投入和辦學(xué)條件整體提升的數(shù)據(jù)并不能掩蓋生均教學(xué)資源緊缺的實(shí)際情況。河南省學(xué)前教育生均財(cái)政投入、生均園舍建筑面積、生均運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地面積、生均圖書(shū)冊(cè)數(shù)、生均數(shù)字資源明顯落后于全國(guó)平均水平。河南省學(xué)前教育公共財(cái)政投入相對(duì)不足，也成為制約中國(guó)教育均衡發(fā)展、關(guān)乎民生的緊迫問(wèn)題。

(三)城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源配置失衡

河南省是農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)村幼兒園數(shù)量比例較高也是我省學(xué)前教育特色之一。但由于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)二元化等原因，我省城鄉(xiāng)區(qū)域?qū)W前教育資源配置存在較明顯的失衡現(xiàn)象。有研究指出“學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入比例不高是不爭(zhēng)事實(shí)，有限的投入主要投到城市和縣鎮(zhèn)幼兒園，占70%的農(nóng)村學(xué)前教育機(jī)構(gòu)沒(méi)有固定財(cái)政預(yù)算，省、市、縣財(cái)政沒(méi)有專(zhuān)項(xiàng)資金投入農(nóng)村學(xué)前教育，致使學(xué)前教育機(jī)構(gòu)僅靠收費(fèi)來(lái)維持運(yùn)轉(zhuǎn)?！盵4]

城鄉(xiāng)教育資源配置不公，加大了城鄉(xiāng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、園際之間教育質(zhì)量的差距，城鎮(zhèn)園和公辦園能接受更優(yōu)質(zhì)的公共教育資源，財(cái)政投入相對(duì)高，教學(xué)設(shè)施設(shè)備較齊全，保教質(zhì)量能夠得以保證。而農(nóng)村園大多為民辦幼兒園，公共財(cái)政投入力度小，辦園條件差，大多是“圈養(yǎng)式環(huán)境”或“小學(xué)化環(huán)境”；即使農(nóng)村公辦幼兒園，由于價(jià)格低廉，家長(zhǎng)紛紛“擇公辦園”，而地方政府沒(méi)有通過(guò)新建、擴(kuò)建幼兒園方式進(jìn)行幼兒園學(xué)位擴(kuò)容，導(dǎo)致“大班額”現(xiàn)象普遍存在，嚴(yán)重影響學(xué)前教育保教質(zhì)量。

三、優(yōu)化學(xué)前教育資源配置，構(gòu)建學(xué)前教育公共服務(wù)體系

(一)加大公共財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入，完善學(xué)前教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制

財(cái)政投入水平是政府重視學(xué)前教育程度的重要指標(biāo)之一。學(xué)前教育的健康長(zhǎng)效發(fā)展需要政府持續(xù)、穩(wěn)定的財(cái)政投入作保障。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)①表明，無(wú)論在發(fā)達(dá)國(guó)家還是發(fā)展中國(guó)家，政府都應(yīng)是學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源，社會(huì)資金只能作為補(bǔ)充。改變制約河南省學(xué)前教育發(fā)展的瓶頸首先應(yīng)解決財(cái)政投入問(wèn)題，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政學(xué)前教育專(zhuān)項(xiàng)資金的同時(shí)，提升地方政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的責(zé)任擔(dān)當(dāng)?！皬默F(xiàn)代公共管理的視角不斷認(rèn)識(shí)和改進(jìn)政府對(duì)學(xué)前教育的領(lǐng)導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)與干預(yù)，強(qiáng)化中央政府對(duì)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的領(lǐng)導(dǎo)職能，加強(qiáng)地方政府在學(xué)前教育發(fā)展中的地位與責(zé)任，進(jìn)一步明確各相關(guān)部門(mén)的職責(zé)與權(quán)力，推進(jìn)部門(mén)間協(xié)作與整合”[5]147-148強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，通過(guò)政府主導(dǎo)，教育部門(mén)負(fù)責(zé)，地方發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政、土地、人力資源與社會(huì)保障、衛(wèi)生、財(cái)稅等職能部門(mén)共同參與、分工負(fù)責(zé)的工作機(jī)制，合力推動(dòng)學(xué)前教育的良性發(fā)展。

明晰各級(jí)地方政府的責(zé)任，完善學(xué)前教育政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體系，既要從縱向上考察各地方政府每年在學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)的投入上是否有增長(zhǎng)，又要從橫向上考察是否在政府財(cái)政支出中所占的比重有所增加。與此同時(shí)，省級(jí)教育管理部門(mén)還要完善政策、制定標(biāo)準(zhǔn)、充實(shí)管理力量和教研力量，以實(shí)現(xiàn)真正意義上加強(qiáng)對(duì)學(xué)前教育的統(tǒng)籌、監(jiān)督和管理。繼續(xù)依照《河南省學(xué)前教育三年行動(dòng)計(jì)劃》的相關(guān)要求進(jìn)行建設(shè)，城區(qū)按照3萬(wàn)-5萬(wàn)人設(shè)立1所不少于12個(gè)班的公辦幼兒園；鎮(zhèn)區(qū)、城鄉(xiāng)結(jié)合部按照每5000人為單位預(yù)留6個(gè)班的幼兒園建設(shè)用地；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口大于3萬(wàn)的至少舉辦2所標(biāo)準(zhǔn)化公辦幼兒園，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口低于3萬(wàn)的至少舉辦1所標(biāo)準(zhǔn)化公辦幼兒園。小學(xué)設(shè)置的附屬幼兒班或?qū)W前班應(yīng)逐步剝離，獨(dú)立設(shè)置，按標(biāo)準(zhǔn)配備公辦幼兒教師[6]。在經(jīng)費(fèi)投入和創(chuàng)建幼兒園過(guò)程中，采取省、市、縣三級(jí)管理模式。省教育廳、財(cái)政廳謀劃藍(lán)圖；以市為單位合理布局、承上啟下；縣級(jí)政府為鄉(xiāng)村學(xué)前教育建設(shè)的主力軍，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)項(xiàng)目責(zé)任制，任務(wù)細(xì)化，責(zé)任到人。從而解決省市鞭長(zhǎng)莫及和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理重心過(guò)低、難以統(tǒng)籌的問(wèn)題。

(二)完善學(xué)前教育法制建設(shè)，引入第三方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制

法律是具有強(qiáng)制性的社會(huì)準(zhǔn)則，是對(duì)公平正義理念的維護(hù)。學(xué)前教育資源的優(yōu)化配置，教育立法無(wú)疑起到關(guān)鍵作用。財(cái)政政策可以?xún)?yōu)化學(xué)前教育資源配置，而法律法規(guī)能夠有效保障財(cái)政政策的實(shí)施，法律性保障提高了財(cái)政政策的實(shí)施效果。近幾年來(lái)，我國(guó)出臺(tái)了許多促進(jìn)學(xué)前教育發(fā)展的“意見(jiàn)”“通知”“決定”等，但并非是國(guó)家宏觀層面的專(zhuān)項(xiàng)法律，與學(xué)前教育資源配置的相關(guān)性不大，針對(duì)性不強(qiáng)。因此，有關(guān)學(xué)前教育的專(zhuān)項(xiàng)法律、地方性法規(guī)以及配套的規(guī)章制度等可以使我國(guó)學(xué)前教育走上從依靠“教育政策”向依靠“教育法律”的道路。尤其是制定專(zhuān)門(mén)適用于農(nóng)村學(xué)前教育資源配置的專(zhuān)項(xiàng)法律條文，形成強(qiáng)制性法規(guī)，避免各級(jí)部門(mén)相互推諉，為城鄉(xiāng)教育資源均衡配置提供必要的法律保障。當(dāng)然，我國(guó)幅員遼闊，發(fā)展欠平衡，河南省學(xué)前教育又有獨(dú)特的地方區(qū)域特征，在全國(guó)學(xué)前教育立法缺失前提下，省政府應(yīng)立足實(shí)際，探索創(chuàng)新，在地方政策上應(yīng)進(jìn)行更多積極探索，秉承公平正義的原則，出臺(tái)更細(xì)致的法規(guī)條例保障適齡兒童接受學(xué)前教育的權(quán)利，促進(jìn)學(xué)前教育資源的均衡配置。

美國(guó)行政學(xué)家蓋伊·彼得斯提出了政府治理的四種模式分別為“市場(chǎng)化政府”“參與式政府”“彈性化政府”“解制型政府”。其中市場(chǎng)化政府強(qiáng)調(diào)通過(guò)市場(chǎng)杠桿來(lái)進(jìn)行管理，參與式政府主張更多人參與政府管理，彈性化政府強(qiáng)調(diào)政府需要更多靈活性，解制型政府要減少政府的內(nèi)部規(guī)制[7]。在教育資源配置范疇內(nèi)，政府為了體現(xiàn)民主與公平，應(yīng)向參與式政府靠近，讓更多人參與到公共事務(wù)治理的過(guò)程中。第三方財(cái)政監(jiān)督機(jī)制對(duì)于健全學(xué)前教育資源配置監(jiān)督和評(píng)價(jià)體系，保障教育資源規(guī)范化配置，起到至關(guān)重要的作用。通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，聘請(qǐng)有資質(zhì)的第三方審計(jì)師或會(huì)計(jì)師擔(dān)任資金監(jiān)督專(zhuān)員，按照標(biāo)準(zhǔn)化工作流程來(lái)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)的跟蹤監(jiān)督和不定期抽查，確保中央和地方的公共財(cái)政教育經(jīng)費(fèi)使用能落到實(shí)處，使學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用更具透明性、科學(xué)性、合理性。

(三)兼顧公平與效率，建立城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源統(tǒng)籌機(jī)制

木桶原理揭示出最短最薄弱的環(huán)節(jié)往往是制約全局發(fā)展的重要環(huán)節(jié)?！皩W(xué)前教育管理的一項(xiàng)基本職能是要對(duì)資源進(jìn)行合理配置。在資源配置上貫徹‘弱勢(shì)補(bǔ)償’的原則，可以直接促進(jìn)教育公平，改變資源分配的天然不均。而且由于對(duì)弱勢(shì)群體提供單位成本能夠比給一般群體提供同樣成本收益更大，弱勢(shì)補(bǔ)償也可以說(shuō)是最兼顧公平與效益的一種資源配置原則?！盵5]91河南省是生均教育資源極其緊缺的地區(qū)，在教育資源配置方面狠抓效率，兼顧公平是基本要義。財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入要堅(jiān)持必要、急需、有效、適度等原則。同時(shí)，資金投入要考慮均衡，增加對(duì)農(nóng)村、縣鎮(zhèn)的投入力度，改善這些地區(qū)辦園條件，加強(qiáng)縣鎮(zhèn)幼兒園建設(shè)力度，在項(xiàng)目和資金分配方面給予一定傾斜。

當(dāng)前河南省事實(shí)上已經(jīng)存在的區(qū)域間、城鄉(xiāng)間、園際間學(xué)前教育發(fā)展不均衡現(xiàn)象，既與地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的天然差距和教育資源總量不足有關(guān)，又與政策設(shè)計(jì)中的城市偏向以及各級(jí)地方政府投入不均衡有關(guān)。河南省學(xué)前教育資源配置必須根據(jù)省情實(shí)際，克服學(xué)前教育城鄉(xiāng)分割和治理的弊端，避免重城市輕農(nóng)村的傾向，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則因地制宜，在綜合考慮當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口流動(dòng)、二孩政策等諸多因素的基礎(chǔ)上，精準(zhǔn)測(cè)算入園需求，合理確定城鄉(xiāng)幼兒園布局及規(guī)模，形成區(qū)域間、城鄉(xiāng)間學(xué)前教育協(xié)調(diào)發(fā)展新格局，切實(shí)解決鄉(xiāng)村地區(qū)、留守兒童集聚地區(qū)學(xué)前教育資源配置短缺的問(wèn)題。

要以政府引導(dǎo)為主著力優(yōu)化全省幼兒園空間布局，促進(jìn)資源配置的合理化和高效率，通過(guò)進(jìn)一步充分利用農(nóng)村中小學(xué)閑置校舍及其他富余資源改擴(kuò)建公辦園或集體園。在新型農(nóng)村社區(qū)和城鎮(zhèn)新增社區(qū)建設(shè)普惠性標(biāo)準(zhǔn)化幼兒園，努力實(shí)現(xiàn)適齡幼兒不僅能就近入園，還能入好園。落實(shí)城鎮(zhèn)小區(qū)配套幼兒園政策，大的行政村和新型農(nóng)村社區(qū)實(shí)現(xiàn)獨(dú)立辦園，小的自然村聯(lián)合辦園或建分園等舉措，充分整合縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村三級(jí)農(nóng)村學(xué)前教育網(wǎng)絡(luò)，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)學(xué)前教育資源，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)學(xué)前教育資源的重組與共享。通過(guò)農(nóng)村幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，出臺(tái)農(nóng)村幼兒園標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)。高標(biāo)準(zhǔn)、高起點(diǎn)重點(diǎn)打造一批具有輻射、示范作用的農(nóng)村幼兒園帶動(dòng)和提升農(nóng)村學(xué)前教育的辦園品質(zhì)，縮小城鄉(xiāng)教育差距。

(四) 規(guī)范民間資本捐資辦園，探索民辦園轉(zhuǎn)制機(jī)制

當(dāng)前我省學(xué)前教育在“政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、公民辦并舉”政策指引下，民辦幼兒園數(shù)量占據(jù)我省幼兒園大半壁江山，但質(zhì)量參差不齊和監(jiān)管缺失也造成了局部地區(qū)的民生矛盾。在對(duì)待民間資本捐資辦園方面，政府應(yīng)秉持更審慎的態(tài)度，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理權(quán)限，規(guī)范民辦園辦學(xué)資質(zhì)，改變當(dāng)前民辦園魚(yú)龍混雜的亂象。

一是多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，完善并落實(shí)民辦園資質(zhì)年審制度。教育作為國(guó)家公器之一，不應(yīng)遵循單純市場(chǎng)化運(yùn)作方式，還應(yīng)受到教育理想、社會(huì)主流價(jià)值觀引導(dǎo)，政府在其中應(yīng)起調(diào)節(jié)監(jiān)督作用。通過(guò)工商、衛(wèi)生、消防、教育、財(cái)政等多部門(mén)聯(lián)動(dòng)，對(duì)民辦園教育資質(zhì)進(jìn)行審核評(píng)估，從而保障民辦園的保教質(zhì)量和科學(xué)健康的保教方向。二是認(rèn)真貫徹《民辦教育促進(jìn)法》政策，對(duì)優(yōu)質(zhì)民辦園采取政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、減免租金、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、派駐公辦教師等多種幫教促學(xué)形式，提升民辦園教育質(zhì)量。三是籌劃普惠性民辦園改制項(xiàng)目，給予自愿轉(zhuǎn)制為公辦園的民辦園一定教育補(bǔ)償，制定民辦教師身份轉(zhuǎn)變標(biāo)準(zhǔn)與考核政策等，加快普惠性幼兒園推進(jìn)力度。四是落實(shí)學(xué)前教育家庭資助項(xiàng)目，包括教育券資助項(xiàng)目、貧困地區(qū)幼兒資助項(xiàng)目等，滿(mǎn)足百姓子女入托剛需。

探索民辦園資質(zhì)年審、民辦園轉(zhuǎn)制等項(xiàng)目，激發(fā)民辦幼兒園定位于普惠教育的積極性，調(diào)動(dòng)民辦幼兒園教師工作積極性，使教師專(zhuān)業(yè)發(fā)展有盼頭，百姓子女入托少絆頭，從而促進(jìn)學(xué)前教育均衡發(fā)展。

[注釋]

① 根據(jù)OECD的研究報(bào)告，在發(fā)達(dá)國(guó)家中俄羅斯、匈牙利、法國(guó)、捷克的學(xué)前教育公共財(cái)政投入超過(guò)了國(guó)家教育財(cái)政投入的10%以上，其中俄羅斯高達(dá)14%；丹麥、德國(guó)、奧地利、意大利、愛(ài)爾蘭、英國(guó)、瑞典、泰國(guó)的學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)投入占教育總經(jīng)費(fèi)的8%-10%之間；葡萄牙和芬蘭達(dá)到了6%；發(fā)展中國(guó)家墨西哥學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比例也達(dá)到了9.7%，巴西學(xué)前教育公共經(jīng)費(fèi)占教育總經(jīng)費(fèi)比例為8%。

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