李偉鵬

摘要：目前，我國(guó)小額貸款公司立法存在層級(jí)太低、身份主體不明確、監(jiān)管力度不足等一系列缺陷，因此小額貸款公司要良性發(fā)展，其一是立法完善。制定配套的規(guī)范小額貸款公司市場(chǎng)準(zhǔn)入、運(yùn)營(yíng)等配套法律，其次明確小額貸款公司非銀行金融機(jī)構(gòu)身份，使其能夠享受銀行等金融機(jī)構(gòu)的各項(xiàng)政策，從而使小額貸款公司能夠切實(shí)真正為“三農(nóng)”及小微企業(yè)和廣大農(nóng)民服務(wù)。最后加強(qiáng)政府積極引導(dǎo)，加大小額貸款公司監(jiān)管力度，加強(qiáng)行業(yè)自律制度，真正從立法層面化解小額貸款公司一系列法律問(wèn)題。

關(guān)鍵詞：小額貸款公司；“三農(nóng)”問(wèn)題；立法；完善

小額貸款公司的組織形式是有限責(zé)任公司或者是股份有限公司。小額貸款公司主要以白有資金經(jīng)營(yíng)貸款業(yè)務(wù)，不屬于銀行等金融機(jī)構(gòu)。因此，小額貸款公司有著較高的監(jiān)管制度，但因?yàn)槠洳⑽幢患{入金融機(jī)構(gòu)體系之中，所以，較之于正規(guī)銀行體系，其監(jiān)管力度顯著不足?！蛾P(guān)于小額貸款公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》規(guī)定：“小額貸款公司是由自然人、企業(yè)法人與其他社會(huì)組織投資設(shè)立，不吸收公眾存款，經(jīng)營(yíng)小額貸款業(yè)務(wù)的有限責(zé)任公司或股份有限公司?！辈⒅赋觥靶☆~貸款公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)”。因此，其主體身份是企業(yè)法人，享有企業(yè)法人的一系列特征，權(quán)利義務(wù)明確。自小額信貸這一概念引入我國(guó)后，經(jīng)過(guò)試點(diǎn)實(shí)驗(yàn)后，試點(diǎn)范圍不斷擴(kuò)大，其外在表現(xiàn)形式就是小額貸款公司，自此，各級(jí)政府按照中國(guó)銀行監(jiān)督管理委員會(huì)下發(fā)的《關(guān)于小額貸款公司的指導(dǎo)意見(jiàn)》以下簡(jiǎn)稱(chēng)（《指導(dǎo)意見(jiàn)》）的規(guī)定，對(duì)小額貸款公司進(jìn)行細(xì)致規(guī)制，使其得以發(fā)展。小額貸款公司的主要作用是解決小微企業(yè)資金周轉(zhuǎn)、防止大量民間資本外流、抵制地下銀行和非法融資、促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展。小額貸款公司在我國(guó)如雨后逢甘露般迅速發(fā)展，在如此龐大的數(shù)據(jù)下，小額貸款公司自身可持續(xù)發(fā)展是十分有必要的，然而就當(dāng)下對(duì)小額貸款公司的立法狀況，除了《指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)小額貸款做出詳細(xì)規(guī)定，其他法律法規(guī)并沒(méi)有做出具體規(guī)定，由于小額貸款公司在農(nóng)村金融改革過(guò)程中發(fā)揮著重要作用，因此完善小額貸款公司立法問(wèn)題顯得尤為重要。

1 小額貸款公司立法的價(jià)值

1.1 規(guī)范小額貸款公司良性發(fā)展

中國(guó)的小額貸款公司由于是私人資本和農(nóng)村金融發(fā)展下的產(chǎn)物，因?yàn)樗饺巳谫Y需要投資渠道，以促使手中資金迅速流動(dòng)，于是小額貸款公司登上歷史舞臺(tái)。小額貸款公司的貸款行為，一方面為私人資金流動(dòng)提供了良好的平臺(tái)，促進(jìn)了農(nóng)村金融的資金流動(dòng)；另一方面解決了農(nóng)民和中小企業(yè)的小額資本需求。但是也造成了農(nóng)村小額貸款公司林立繁雜，亂象橫生。而通過(guò)立法來(lái)規(guī)制這種亂象，一方面引導(dǎo)農(nóng)村小額貸款公司發(fā)展，使其穩(wěn)步發(fā)展。另一方面也同樣滿足廣大困難群體和小微企業(yè)以及三農(nóng)的需求。

1.2 推進(jìn)農(nóng)村金融法制建設(shè)

小額貸款公司是農(nóng)村金融的重要組成部分，通過(guò)立法規(guī)制小額信貸公司的貸款形式，一方面規(guī)范了小額貸款公司的放貸方式，另一方面引導(dǎo)農(nóng)村金融體系建設(shè)走向成熟。通過(guò)立法建立符合市場(chǎng)發(fā)展需求的小額貸款公司，一方面明確了小額貸款公司的法律地位，另一方面對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分有利。是推動(dòng)農(nóng)村金融體系建設(shè)的重要力量。

1.3 優(yōu)化農(nóng)村金融供給

眾所周知，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展最大瓶頸是資金問(wèn)題，農(nóng)村廣大農(nóng)民想要發(fā)家致富，苦于沒(méi)有資金支撐，導(dǎo)致貧窮落后。農(nóng)村微小企業(yè)本身資金不是非常充足，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)下學(xué)名：“疲軟”。后續(xù)資金跟不上導(dǎo)致公司倒閉情況屢見(jiàn)不鮮，而農(nóng)村小額信貸公司的誕生解決了這一問(wèn)題，為廣大農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)村微小企業(yè)的發(fā)展提供了資金的后續(xù)保障，使其沒(méi)有后顧之憂，保障了小微企業(yè)健康茁壯發(fā)展，優(yōu)化了農(nóng)村金融供給。

2 我國(guó)小額貸款公司立法存在的問(wèn)題

2.1 基本立法規(guī)范缺失，立法層級(jí)低

如上述立法狀況所述，我國(guó)小額貸款公司并沒(méi)有明確由哪一部法律、法規(guī)進(jìn)行規(guī)制，進(jìn)而使小額貸款公司處于尷尬地位。以上述《公司法》和《指導(dǎo)意見(jiàn)》為例，《公司法》所涉及的關(guān)于小額貸款公司的規(guī)定，主要是小額貸款公司發(fā)起設(shè)立、股東之間出資以及董事會(huì)方面等事宜，《指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然對(duì)于小額貸款公司的主體定位、融資方式以及貸款利率等方面做出具體規(guī)定，但是中國(guó)銀監(jiān)會(huì)下發(fā)《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》是規(guī)范性法律文件，并沒(méi)有將其小額貸款公司的主體定位等相關(guān)事宜上升到立法層面上來(lái)。再比如《商業(yè)銀行法》所涉及的小額貸款公司的相關(guān)規(guī)定只是零星半點(diǎn)，也沒(méi)有做出相關(guān)的具體規(guī)定。從當(dāng)前關(guān)于小額貸款公司的立法現(xiàn)狀來(lái)看，其法律效力明顯偏低，基本立法規(guī)范缺失，權(quán)威性不足。

如前所述，小額貸款公司主要依據(jù)《指導(dǎo)意見(jiàn)》，并遵守《商業(yè)銀行法》的有關(guān)法律法規(guī)和地方規(guī)章制度。這些關(guān)于小額信貸公司的法律法規(guī)大致是混亂的，法律位階太低。首先，宏觀法律規(guī)定過(guò)于粗糙，不符合目前中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形勢(shì)與中國(guó)農(nóng)村金融實(shí)際狀況的發(fā)展。以中國(guó)東部和西部地區(qū)發(fā)展小額貸款情況為例，其發(fā)展現(xiàn)狀是不平衡的：在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，現(xiàn)實(shí)的貸款數(shù)額已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出《指導(dǎo)意見(jiàn)》所規(guī)定的貸款數(shù)額，并且依然無(wú)法滿足當(dāng)?shù)氐娜谫Y需求。但是，對(duì)于廣大西部地區(qū)而言，小額信貸公司明顯缺乏資金來(lái)源的問(wèn)題?？梢钥闯觥吨笇?dǎo)意見(jiàn)》的宏觀規(guī)定太過(guò)于粗暴，不符合東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。其次是違反中國(guó)《立法法》的具體規(guī)定。根據(jù)我國(guó)《立法法》第八十三條，各機(jī)關(guān)制定的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)貫徹“上位法優(yōu)于上位法”的原則。《公司法》的法律效力高于《指導(dǎo)意見(jiàn)》。如果出現(xiàn)矛盾或矛盾的條款，以公司法為準(zhǔn)。但實(shí)際上，卻是按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的規(guī)定進(jìn)行處理，小額貸款公司的有關(guān)立法層級(jí)明顯偏低。

2.2 小額信貸公司身份不明確

《關(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中明確規(guī)定其不得吸收公眾存款，只具有向外貸款的權(quán)限。小額貸款公司只能借助企業(yè)之名進(jìn)行金融業(yè)務(wù)運(yùn)營(yíng)，這種身份定位，使得小額貸款公司的地位十分尷尬，其一，小額貸款公司確實(shí)是服務(wù)于“三農(nóng)”和中小企業(yè)，將其定位為工商企業(yè)，那么小額貸款公司要么是有限責(zé)任公司，要么是股份有限公司。因此存在以下缺陷：一是針對(duì)一些金融機(jī)構(gòu)的補(bǔ)貼無(wú)法享受；二是融資也無(wú)法和銀行一樣能夠確定利率；三是無(wú)形之中制約了小額貸款公司的作用。因?yàn)樽鳛橐话闫髽I(yè)的小額貸款公司必須按照工商企業(yè)進(jìn)行交稅，繁重的賦稅數(shù)額，使得很多小額貸款公司，便被扼殺在搖籃之中。以上種種都在某些方面限制了小額貸款公司的業(yè)務(wù)水平發(fā)展，使得其融資成本不斷加大?；诖耍☆~貸款公司主體身份如何定位急需解決。

2.3 政府重視程度不夠

小額貸款公司作為支持“三農(nóng)”和中小企業(yè)資金后盾的中堅(jiān)力量，政府的重視程度明顯不夠。主要有以下幾個(gè)方面：其一，其所享受的相關(guān)政策少，小額貸款公司在農(nóng)村金融改革發(fā)展中扮演著銀行等金融機(jī)構(gòu)的角色，然而由于身份主體定位為工商企業(yè)，即有限公司或股份有限公司，因此并沒(méi)有享受到與銀行等金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)政策；其二，相關(guān)小額貸款公司的業(yè)務(wù)人員專(zhuān)業(yè)化程度不足，小額貸款公司的業(yè)務(wù)人員在從業(yè)上崗之前，并沒(méi)有像銀行等金融機(jī)構(gòu)一樣接受上崗培訓(xùn)，甚至多數(shù)從業(yè)人員在上崗之前并未接觸過(guò)這種類(lèi)似銀行等金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)，因此，專(zhuān)業(yè)化程度欠缺，工作經(jīng)驗(yàn)不足，進(jìn)而影響了小額貸款公司的正規(guī)化，專(zhuān)業(yè)化發(fā)展；其三從業(yè)人員的聘任流程、聘任標(biāo)準(zhǔn)不夠明確。作為工商企業(yè)的小額貸款公司，其用人標(biāo)準(zhǔn)的制定，符合勞動(dòng)法標(biāo)準(zhǔn)，但是由于其所從事的是類(lèi)似金融機(jī)構(gòu)的相關(guān)業(yè)務(wù)，因此聘任流程方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到銀行等金融機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)。

2.4 監(jiān)管機(jī)制不健全

小額貸款公司監(jiān)督權(quán)力交叉錯(cuò)位，導(dǎo)致主要監(jiān)管部門(mén)不明確。由此造成小額信貸公司的監(jiān)管懸掛半空，作為引導(dǎo)小額信貸公司的中國(guó)人民銀行，只具有獨(dú)立審慎貨幣業(yè)務(wù)的權(quán)力，并沒(méi)有管理小額貸款公司的權(quán)限，只對(duì)小額貸款公司業(yè)務(wù)水平進(jìn)行指導(dǎo)。與此同時(shí)，小額貸款公司只具有企業(yè)性質(zhì)身份，明確其不是金融機(jī)構(gòu)，因此其并不在中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)的監(jiān)管范圍之內(nèi)。指導(dǎo)意見(jiàn)指出，省級(jí)政府必須設(shè)置相應(yīng)部門(mén)主管小額貸款公司相應(yīng)監(jiān)督管理工作，在具體實(shí)施中，對(duì)小額信貸公司實(shí)施監(jiān)督的主管單位是省財(cái)政廳。然而，《巴塞爾協(xié)議》明確規(guī)定，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)大，操作難度系數(shù)高，信用危機(jī)大。所以負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的人員，必須具備相應(yīng)專(zhuān)業(yè)知識(shí)，包括現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督。中國(guó)省級(jí)財(cái)政廳是財(cái)務(wù)協(xié)調(diào)部門(mén)，一是沒(méi)有監(jiān)管能力，二是沒(méi)有監(jiān)管職能。綜上可知，對(duì)于小額貸款公司而言，并沒(méi)有統(tǒng)一的以及科學(xué)的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)管主體不明確，專(zhuān)業(yè)化程度不夠，管理經(jīng)驗(yàn)不足，都使得小額貸款公司在發(fā)展過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)加大。

3 我國(guó)小額貸款公司立法完善的建議

3.1 制定小額信貸法

完善小額貸款公司的立法問(wèn)題，當(dāng)下必須解決的就是立法層級(jí)低的問(wèn)題，首先應(yīng)當(dāng)出臺(tái)單獨(dú)針對(duì)小額貸款公司的法律，明確其性質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍、主體的身份定位。一是盡快制定《小額信貸法》。該法律的調(diào)整對(duì)象是如小額信貸公司、P2P、網(wǎng)絡(luò)貸款平臺(tái)等新興發(fā)展的金融體，確保其長(zhǎng)效規(guī)范、可持續(xù)地發(fā)展為我國(guó)金融市場(chǎng)不可或缺的金融手段之一，促進(jìn)市場(chǎng)保障其能夠服務(wù)于小微企業(yè)和“三農(nóng)”，進(jìn)而促進(jìn)整個(gè)農(nóng)村金融體系的發(fā)展。立法還應(yīng)降低小額貸款公司的準(zhǔn)入門(mén)檻。該立法在注冊(cè)資本、經(jīng)營(yíng)范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置以及監(jiān)管等方面的規(guī)定要低于銀行等金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)人標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)對(duì)小額貸款公司進(jìn)行立法規(guī)制，一方面緩解了中國(guó)大量中小企業(yè)和個(gè)體農(nóng)民融資困難，另一方面引導(dǎo)中國(guó)大量閑置的私人資金通過(guò)合法渠道進(jìn)行流通，進(jìn)而防止地下銀行進(jìn)行非法行為。二是廢除過(guò)時(shí)的法律條文以及重復(fù)規(guī)定的法律條文，修改互相沖突的法律條款、仍待解決的法律問(wèn)題，增加相應(yīng)的條款去解決。

3.2 明確小額信貸公司非銀行金融機(jī)構(gòu)的身份

筆者認(rèn)為，小額貸款公司不應(yīng)被定義為非銀行金融機(jī)構(gòu)即政策性金融機(jī)構(gòu)，是特殊的金融企業(yè)，所以有必要立法規(guī)范業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)范圍，防止小額信貸公司的定位錯(cuò)誤遏制其發(fā)展，進(jìn)而影響廣大農(nóng)村金融的發(fā)展。立法應(yīng)解決以下問(wèn)題：一是由于小額貸款公司的業(yè)務(wù)和財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)與金融機(jī)構(gòu)大致相同，所以可以降低小額信貸公司的稅收標(biāo)準(zhǔn)；二是立法必須明文禁止小額信貸公司的吸收公共存款行為，進(jìn)而以防非法融資。所以明確界定小額信貸公司從金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入資金性質(zhì)，使其放貸權(quán)力取得立法保障。同時(shí)應(yīng)允許銀行等金融機(jī)構(gòu)注資小額信貸公司，解決其資金“疲軟”的問(wèn)題。建議國(guó)家通過(guò)招標(biāo)方式由商業(yè)銀行或國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行提供批發(fā)貸款，國(guó)家給予部分擔(dān)保。

3.3 加強(qiáng)政府扶持力度

作為我國(guó)金融改革創(chuàng)新成果之一的小額貸款公司，其設(shè)立之初的戰(zhàn)略目標(biāo)就是扶助“三農(nóng)”，為金融弱勢(shì)群體特別是中小企業(yè)個(gè)體經(jīng)營(yíng)者提供信貸服務(wù)，在本質(zhì)上承擔(dān)了一部分本屬于政府的責(zé)任，因此政府應(yīng)當(dāng)對(duì)小額信貸公司做好相關(guān)扶持工作。

3.3.1 實(shí)行稅收優(yōu)惠，補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)的政策

小額貸款公司是按銀行交稅標(biāo)準(zhǔn)交稅，但是就其發(fā)展?fàn)顩r上看，一方面資金來(lái)源匱乏，另一方面不允許非法集資，如此賦稅加大了小額貸款公司自身的負(fù)擔(dān)。所以政府可以降低稅收標(biāo)準(zhǔn)，或者給予小額貸款公司一些稅收優(yōu)惠，補(bǔ)貼與獎(jiǎng)勵(lì)政策。

3.3.2 嚴(yán)格規(guī)制地下金融

中國(guó)大量的民營(yíng)基金在創(chuàng)新的金融體系中，投資渠道較為順利，但依然存在著大量的非法機(jī)構(gòu)存在，如民間高利貸依然非常泛濫。據(jù)調(diào)查顯示，當(dāng)?shù)匾恍┲行∑髽I(yè)私營(yíng)融資企業(yè)90%是通過(guò)地下銀行，中國(guó)地下銀行是如此的猖狂。因此，為小額貸款公司提供更好的居住環(huán)境，政府應(yīng)引入相關(guān)政策，嚴(yán)格打擊地下銀行行為，構(gòu)建有利于小額貸款公司發(fā)展的良好生存環(huán)境。

3.3.3 完善人員的招聘和培訓(xùn)制度

設(shè)立小額信貸公司工作人員資格考試制度，持證上崗，增加從業(yè)人員的專(zhuān)業(yè)程度，可以比照銀行等金融機(jī)構(gòu)的資格考試制度。與此同時(shí)，對(duì)員工的培訓(xùn)力度應(yīng)當(dāng)加大，保證小額貸款業(yè)務(wù)得以順利開(kāi)展。設(shè)立鼓勵(lì)機(jī)制，激勵(lì)員工不斷成長(zhǎng)，從而使員工理論知識(shí)和實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)得以提高。

3.4 健全監(jiān)管制度

3.4.1 明確監(jiān)管主體

小額貸款公司作為準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)，具備一套完整的監(jiān)管體系是其發(fā)展的前提。。因此，中央銀行首先要將其納入信貸征信系統(tǒng)，規(guī)范其資金流向以及所承擔(dān)的義務(wù)。其次，加強(qiáng)監(jiān)督管理。立法必須明確規(guī)定，由銀行監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)小額信貸公司進(jìn)行審慎經(jīng)營(yíng)監(jiān)管。

3.4.2 建立有效的風(fēng)險(xiǎn)法律防范體系

要健全利率的形成機(jī)制，就要實(shí)現(xiàn)利率的市場(chǎng)化。小額貸款目前實(shí)行相對(duì)固定的優(yōu)惠利率政策是相對(duì)固定的。這種利率政策不利于小額貸款公司的可持續(xù)發(fā)展能力。因此，取消小額貸款公司利率上限，通過(guò)自由競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)確定利率，從而提升其盈利空間。與此同時(shí)，還必須完善小額貸款公司風(fēng)險(xiǎn)的規(guī)避機(jī)制，因?yàn)檗r(nóng)產(chǎn)品價(jià)格波動(dòng)直接影響“三農(nóng)”農(nóng)戶還款能力，使得小額信貸公司的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。只有形成完整的法律體系，才能降低小額貸款公司的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。

3.4.3 建立行業(yè)自律管理制度

小額貸款公司的有序發(fā)展，除了加強(qiáng)外部監(jiān)管，還需要來(lái)自行業(yè)的自律監(jiān)管行規(guī)。成立行業(yè)協(xié)會(huì)，加強(qiáng)內(nèi)部人員的自我監(jiān)督。同時(shí)，有利于同行業(yè)之間進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)交流，互相學(xué)習(xí)，以促進(jìn)小額貸款公司良性發(fā)展。