趙守超

[摘 要]黨的十九大上，習總書記再次強調(diào)了精準扶貧政策的重要性。就五峰縣精準扶貧的戰(zhàn)略定位講，它是政治命題，更是政治使命，亦是全面建成小康社會的思想引領，在實踐中取得了一定成效。新時期，精準扶貧在實踐中面臨著扶貧對象正確識別難、貧困戶持續(xù)增收難、扶貧政策準確把握難、扶貧資金籌集運用難等困境。為真正做到扶貧脫貧，需建立完備的貧困戶信息數(shù)據(jù)庫，拓展政策協(xié)商空間；同時要以貧困群體為中心，實現(xiàn)內(nèi)生性脫貧攻堅；要有效利用財政資金，拓寬資金籌集渠道，助力實現(xiàn)脫貧目標。

[關鍵詞]精準扶貧；五峰縣；戰(zhàn)略定位；實踐困境；路徑選擇

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.14.010

1 引 言

在黨的十九大報告中，習近平總書記強調(diào)堅持精準扶貧，堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，確保到2020年，讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國一道進入全面小康社會是我們黨的莊嚴承諾。[1]這再次彰顯了我黨為人民謀幸福的初心與決心。然而，伴隨著精準扶貧政策深入推進，特定的區(qū)域出現(xiàn)了一些新情況、新問題。本文基于相關文獻對于精準扶貧內(nèi)涵與困境的研究，希望通過對五峰縣的調(diào)查，了解新時期五峰縣精準扶貧的戰(zhàn)略定位，分析精準扶貧實施中的困境，并據(jù)此提出相應的政策建議。

2 五峰精準扶貧的階段成效與戰(zhàn)略定位

2.1 五峰縣精準扶貧階段成效

五峰土家族自治縣位于湖北省西南部湘鄂邊境，曾是國家級貧困縣。起初，全縣共有建檔立卡重點貧困村24個，貧困人口63215人。歷經(jīng)2014—2016年三年持續(xù)攻堅，實現(xiàn)12個貧困村出列、9393戶29134人銷號。2016年度減貧任務全面完成，完成8個貧困村整村出列，實現(xiàn)1.46萬人穩(wěn)定脫貧。

2.1.1 依托特色產(chǎn)業(yè)，搭建扶貧平臺

五峰縣結合自身農(nóng)業(yè)生產(chǎn)優(yōu)勢，重點推進五大扶貧產(chǎn)業(yè)。一是茶產(chǎn)業(yè)，推進茶葉+文化+旅游融合發(fā)展，茶農(nóng)鮮葉收入達4億元以上。二是蔬菜產(chǎn)業(yè)，全縣新增蔬菜產(chǎn)業(yè)精準扶貧面積4500畝，菜農(nóng)收入過3億元。三是中藥材產(chǎn)業(yè)，發(fā)展中藥材5000畝，全縣林特產(chǎn)品及中藥材產(chǎn)值達2.5億元。四是五倍子產(chǎn)業(yè)，全縣新造倍林2380畝，收集倍蚜蟲65萬袋，倍蚜蟲掛放面積8000畝。五是中蜂產(chǎn)業(yè)，發(fā)展中蜂1.4萬群，蜂農(nóng)現(xiàn)金收入1300萬元。干鮮果產(chǎn)業(yè)、畜牧產(chǎn)業(yè)、花卉苗木產(chǎn)業(yè)、農(nóng)家樂產(chǎn)業(yè)作為“九大產(chǎn)業(yè)”中的幾項，與主要項相互補充。以“九大產(chǎn)業(yè)”為支撐，五峰縣結合自身實際，積極搭建扶貧平臺。首先，推進“生態(tài)+扶貧”平臺，建立“統(tǒng)一打包、集中流轉(zhuǎn)、生態(tài)恢復、經(jīng)濟補償”的生態(tài)增收機制。其次，推進“旅游+扶貧平臺”，依托后河、壺瓶山自然保護區(qū)創(chuàng)建跨省國家公園，推動全縣75%的村發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。最后，推進“品牌+扶貧”平臺，打造扶貧鐵飯碗，其中五峰綠茶榮獲“中國馳名商標”，“五峰紅花玉蘭”成功注冊地理標志商標。

2.1.2 加大政策宣傳，引導扶貧風尚

五峰縣扶貧攻堅指揮部在2017年2月出臺了《五峰土家族自治縣2017年脫貧攻堅扶持政策匯編》。財政局的農(nóng)財股在各個村通過村務公開欄、宣傳車等形式宣傳扶貧政策。要長久地保持脫貧，靠的還是貧困人員自身的自強不息的精神。為此五峰組建了脫貧攻堅政策宣講團，在8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)及重點貧困村開展巡回宣講。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉辦“村出列、戶脫貧”表彰大會，開展文化惠民演出暨文明評選表彰活動達80余場次。倡導文明新風，著力營造干事創(chuàng)業(yè)的良好氛圍。著力增強群眾的獲得感和滿意度，切實推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面加強鄉(xiāng)村的基礎設施建設，加快改善貧困村生產(chǎn)生活條件。

2.1.3 依靠財政托底，健全扶貧保障

五峰縣積極完善財政兜底政策，健全貧困殘疾人生活保障制度和農(nóng)村“三留守”關愛服務體系；全縣城鄉(xiāng)最低生活保障、臨時救助、孤兒養(yǎng)育、五保等對象10971人，獲得保障資金接近2000萬元。依靠財政資金，健全以下保障政策：一是房屋保障，2017年計劃建成集中安置點53個，42個集中安置點前期工作和分散安置工作穩(wěn)步推進。二是看病保障，制定并出臺《五峰土家族自治縣城鄉(xiāng)居民大病醫(yī)療補充保險實施方案（試行）》，加強醫(yī)療機構建設，為群眾提供好的醫(yī)療服務；做好公共衛(wèi)生服務工作，扎實開展各項普查、篩查工作，做到疾病早發(fā)現(xiàn)早治療。三是上學保障，目前建檔立卡貧困學生3703人，獲得資助資金284.25萬元，全縣無一貧困學子因經(jīng)濟困難失學。

2.2 五峰精準扶貧的戰(zhàn)略定位

黨的十九大順利召開，標志著我國精準扶貧進入了一個全新階段，脫貧攻堅的任務也愈加艱巨。五峰縣黨委和政府積極響應十九大精神，從更加廣泛深刻的層面把握精準扶貧的時代內(nèi)涵，明確精準扶貧的戰(zhàn)略定位，以高屋建瓴式姿態(tài)展開新時期的扶貧工作。

2.2.1 精準扶貧是政治命題，更是政治使命

“精準扶貧”是一個政治命題，在扶貧中必須與黨中央保持同心、同向、同行。五峰縣在精準扶貧過程中，按照黨中央指示，上下層層簽訂責任書，形成了縣、鄉(xiāng)、村三級書記統(tǒng)籌抓扶貧的局面，縣級黨委和政府承擔主體責任，書記和縣長是第一責任人。五峰的扶貧工作還實行省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級干部“1+1”或“N+1”結對幫扶貧困戶，確?！叭健⑷齻€百分百”。即工作隊到村、幫扶措施到戶、工作責任到人；領導包鄉(xiāng)鎮(zhèn)百分百、單位包村百分百、干部包戶百分百。成立“十大行動”“十大工程”“五個一批”“九大產(chǎn)業(yè)”工作專班，每個專班明確一名縣級領導牽頭主抓，責任單位、成員單位、組長與副組長負責落實。在五峰縣內(nèi)，推進精準扶貧首先是一個政治命題，黨委和政府及工作人員要增強自身的使命感，強化扶貧的責任意識、創(chuàng)新意識、攻堅意識、精準意識。把精準扶貧作為重大政治任務，把共同富裕作為光榮政治使命，竭力使扶貧成果更真實、有效地惠及縣域內(nèi)貧困人民，保證全縣人民在脫貧攻堅進程中有更多獲得感。

2.2.2 堅定思想引領，全面奔赴小康

在五峰縣政府看來，精準扶貧與我國社會主義本質(zhì)聯(lián)系緊密，其最基本的定義是扶貧政策和措施要對準真正的貧困家庭和人口，從根本上消除導致貧困的各種因素和障礙，達到貧困人口全部脫貧的目標；[2]而發(fā)展社會主義其內(nèi)在意蘊就是消除貧富差距，實現(xiàn)共同富裕，這與精準扶貧的最終目標不謀而合，是五峰縣全體人民邁入小康生活的重要指導思想。五峰的扶貧事業(yè)與響應國家政策進行改革的進程休戚相關，一方面，通過改革實現(xiàn)經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，為五峰有效實施精準扶貧提供有利條件和物質(zhì)基礎；另一方面，精準扶貧加速了五峰落實國家全面深化改革政策的進程，它克服了以往大水漫灌式扶貧對象不明、責任不清、考核機制不健全等缺陷，是全面深化改革的有機組成部分。現(xiàn)階段，五峰縣全面邁進小康社會進程中，最大的障礙就是困難群眾，而精準扶貧思想的最終目標就是真正做到貧困人口全部脫貧。在精準扶貧思想引領下，定能確保五峰縣所有貧困人口同全國一道邁入全面小康社會。

3 精準扶貧的實踐困境

以上，我們了解到五峰縣政府高度重視扶貧工作，精準扶貧也取得了一定成效。但我們應清醒地認識到，新時期精準扶貧在實踐中也面臨著很多困境，在該部分筆者將結合調(diào)研資料，分析五峰縣在精準扶貧中存在的問題。

3.1 扶貧對象正確識別難

“精準識別”是精準扶貧的重要一環(huán)，“主要是指對貧困村和貧困戶的識別。五峰縣有2萬多戶貧困村民，6萬多人，一般是兩端（最富裕和最貧困）好識別，中間層不易識別。扶貧辦徐主任提到，五峰縣貧困對象識別現(xiàn)主要依靠排序的方式，長樂坪鎮(zhèn)某村有20家貧困戶，然而倒數(shù)第21戶和第20戶的區(qū)別難以劃分，這就造成了居民之間的矛盾；其次，國家的頂層設計與地方實際不相符，如上級政府出臺的“兩項制度銜接”（農(nóng)村低保制度與精準扶貧政策）一系列政策，明確指出對銜接對象要以縣為單位實行“規(guī)?？刂啤薄Ｒ籽灾?，貧困人口規(guī)模的確定不是基于科學標準識別出來的，而是省級扶貧部門依據(jù)測算結果自上而下分配（指標）的。[3]在這種形勢下，五峰縣貧困村和貧困戶與上級下放的指標不一致，客觀上給精準識別帶來困難。

3.2 貧困戶持續(xù)增收難

就五峰當?shù)孛撠毜慕巧ㄎ豢?，在精準扶貧過程中，國家扶貧的政策理念、理想圖景與基層社會反貧困實踐之間往往會在一定的張力，貧困群體的主動性、積極性、能動性未完全調(diào)動起來。[4]此外，地方上的精準扶貧理應根據(jù)致貧因素的不同，采取有差異性的幫扶措施，對于那些懶散、不務正業(yè)的貧困戶應該不同于一些思想積極且有一定技能的貧困戶。但在調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，因村、因戶扶貧的現(xiàn)象并不存在或者很難實現(xiàn)。對貧困區(qū)域的農(nóng)民不加區(qū)別地對待，這種“天女散花”式的救濟，從可持續(xù)發(fā)展的角度來看，只能解貧困群眾一時之急，[5]無法使貧困群眾在扶貧中發(fā)揮主體性作用，更不能實現(xiàn)持續(xù)增收。

3.3 有效遏制返貧難

就客觀條件而言，五峰縣地形以山地為主，夏季多暴雨，滑坡、泥石流等自然災害頻發(fā)，基礎設施落后，抗災能力弱，嚴重影響了居民的生命和財產(chǎn)安全，也就是所謂的因病、因災返貧。就主觀方面而言，貧困戶脫貧內(nèi)生動力不足。在下村調(diào)研中，我們發(fā)現(xiàn)，當?shù)赜行┐迕袷菭幃斬毨?，“躺在政府懷里睡大覺”現(xiàn)象嚴重，認為國家和地方政府就有義務幫助其脫貧，給予幫扶后不懂得感恩。縣政府在努力做到精準扶貧，卻無法有效遏制返貧。

3.4 扶貧政策準確把握難

在五峰縣，有多項與扶貧相關的政策難以準確把握，例如易地扶貧搬遷政策，在實施中難以把握其實施標準，比如應鼓勵什么樣的貧困戶搬遷，如何科學選擇集中安置點，應該怎樣保持政策的連貫性，以解決搬遷后出現(xiàn)的問題，如搬遷后貧困人口就業(yè)等后續(xù)發(fā)展力問題等。在下村訪談中我們了解到，在精準扶貧進程中，村兩委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣級政府及其組成的扶貧工作隊和村莊內(nèi)的合作社等民間組織，各自的角色、作用、權利、義務目前缺乏明確的法律政策規(guī)定，在扶貧的考核壓力下，其所處的行政級別決定著在扶貧工作中的權威性，扶貧工作隊行政干預過度的現(xiàn)象較為嚴重，如干預鄉(xiāng)村內(nèi)部公共事務、替代村委評定貧困人口等，干擾了民眾對扶貧政策的準確把握。

3.5 扶貧資金籌集運用難

扶貧資金有限是制約精準扶貧工作的重要因素，有限的資金無疑給五峰縣的扶貧工作加大了難度。并且，在扶貧資金運用上存在部門職責不清、多頭管理、資金投放分散等問題。[6]五峰縣財政局于主任說到，五峰縣扶貧資金由縣政府、財政局、扶貧辦分散管理，在資金的使用上彼此間缺乏有機的協(xié)調(diào)，很大程度上削弱了資金使用效率。另外，上級下發(fā)的一些扶貧項目，規(guī)定縣鄉(xiāng)基層政府要有資金配套，但五峰縣自身財政拮據(jù)，無力承擔太多的資金配套要求，結果項目在具體實施環(huán)節(jié)不能有效落實，最后成了“半拉子”工程。再者，貧困戶較弱的還貸能力，大部分商業(yè)性金融機構不愿意提供相應的貸款和金融服務，使扶貧資金的付費籌集也很難實現(xiàn)。

4 脫貧攻堅的路徑選擇

精準扶貧是一項復雜的、系統(tǒng)的工程，有效完成脫貧攻堅需要我們進行長期探索。本部分，筆者將在準確把握五峰縣精準扶貧戰(zhàn)略定位的基礎上，針對五峰縣精準扶貧的實踐困境，提出一些個人愚見供學界一起探討，同時也希望能助力我國在新時期完成脫貧攻堅工作。

4.1 開展區(qū)域性貧困普查，建立貧困戶信息數(shù)據(jù)庫

精準識別是精準扶貧的起點和關鍵，而精準識別的最優(yōu)狀態(tài)是以貧困家庭為對象進行詳細識別。解決五峰縣精準扶貧對象的識別困境最為有效的手段是開展全面的貧困普查。從家庭規(guī)模、人口結構、經(jīng)濟狀況、收入來源、致貧原因、從業(yè)技能、幫扶需求等方面來詳細收集相關人群的信息，并根據(jù)扶貧進展，對信息數(shù)據(jù)進行動態(tài)管理。這一措施需要地方政府和村兩委的無縫配合，也需要全體人民積極響應，具體程序如下：一是由駐村扶貧隊伍及村干部進行宣傳，讓人民了解此項行動的重要性；二是入戶調(diào)查，據(jù)實登記貧困戶信息情況；三是民主評議，這是程序中的關鍵環(huán)節(jié)，為確保民主評議的公正性，應提前確定好評議標準，確保村中每戶至少有一人參與評議大會，與上級委派人員一起監(jiān)督評議過程，避免村干部或其他優(yōu)勢群體主導和控制民主評議，在此基礎上對獲得的信息資料進行核實，避免真正的貧困戶被排斥；四是社會公示，進一步增強貧困戶成員信息的公信力；五是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審批，建立信息比較完善的貧困戶信息數(shù)據(jù)庫；六是數(shù)據(jù)更新，隨著精準扶貧的深入，對貧困戶信息數(shù)據(jù)及時更新，從根本上解決扶貧對象識別不準的問題。

4.2 拓展政策協(xié)商空間，完善扶貧相關立法

精準扶貧中的協(xié)商機制，對于扶貧工作的展開具有重要的制度保障意義。針對五峰縣扶貧政策把握不準的問題，縣政府首先應拓展與上級政府的協(xié)商空間，對自身拿不準以及與地方實際不相符的政策，提出疑問并尋求解答。其次，在政府、駐村幫扶工作隊與人民的關系上，基層干部要轉(zhuǎn)變工作理念，積極與貧困群眾展開協(xié)商對話，自覺接受人民的監(jiān)督和制約，在平等協(xié)商中達成基本一致。通過協(xié)商對話機制，合理界定五峰縣政府、村兩委、民間組織、貧困戶等各類其他扶貧主體的功能地位，為構建政府主導、各群體積極參與的多元扶貧主體格局提供政策依據(jù)。政府的功能定位是擬訂扶貧目標、整合扶貧資源、統(tǒng)籌管理等；村兩委主要負責貧困人口的認定、扶貧項目的實施；民間組織如合作社應發(fā)揮資源配置、監(jiān)督監(jiān)管的作用；而貧困群體則要積極參與扶貧過程，監(jiān)督檢舉扶貧中的不法行為。從而推進省級或中央政府完善扶貧相關立法，為科學考核政府的扶貧功績和有效監(jiān)督政府不當行為提供法律依據(jù)，確保貧困群體在扶貧進程中的自主性不受侵蝕。

4.3 以貧困群體為中心，實現(xiàn)內(nèi)生性脫貧攻堅

“以貧困群體為中心”，要求一切反貧困的初衷和目標都應服務于貧困群體；實現(xiàn)內(nèi)生性脫貧攻堅，本質(zhì)上就是拓展貧困群體的生存機會與能力，激發(fā)其脫貧的內(nèi)生性動力。五峰縣在扶貧過程中，要實現(xiàn)這一點，必須做到基層政府、社會力量、貧困群體責權關系的結構優(yōu)化。首先，應重建五峰縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，改變其在脫貧攻堅工作中的總體性支配格局，將反貧困目標的設定、項目資源的執(zhí)行與驗收等權力下放給人民群眾，避免政府出現(xiàn)“權大責小”態(tài)勢，避免將脫貧視作創(chuàng)造政績的工具，真正做到“以人為中心”；其次，鼓勵社會力量積極參與，從制度和政策上保障社會力量重返脫貧攻堅場域中的相應結構性位置，比如從扶貧資源的社會需求評估、扶貧資源的承接等，社會力量都應參與進來；最后，切實保證貧困群體發(fā)揮脫貧攻堅的主體性作用，積極開展鎮(zhèn)、村脫貧動員和脫貧技能培訓，激發(fā)“我要脫貧”的責任意識，持續(xù)弘揚“羅官章精神”，鼓勵引導貧困戶“寧可拼命刨，絕不等靠要”。調(diào)動他們參與脫貧攻堅的積極性、主動性，挖掘其發(fā)展?jié)摿?，使貧困群體實現(xiàn)真實的受益以及自身全面發(fā)展。

4.4 有效利用公共財政，拓寬資金籌集渠道

在政府投人資金固定的條件下，實現(xiàn)有效利用是關鍵。首先要堅持脫貧導向的財政轉(zhuǎn)移支付力度，借助大數(shù)據(jù)、云計算，完善科學的轉(zhuǎn)移支付測算體系，對特別貧困村莊、農(nóng)戶，給予更多的資金照顧；建設定向幫扶與財政托底的脫貧機制，從貧困戶實際出發(fā)，采取的扶貧形式可以有技能培訓幫扶、搬遷幫扶、保障幫扶等，在此基礎上，健全財政主導的扶貧機制。精準扶貧“僅靠政府財政專項扶貧資金是遠遠不夠的，要廣泛吸納社會力量的支持”。五峰縣可依據(jù)自身實際，探索金融扶貧道路，進一步創(chuàng)新信貸精準扶貧機制，如可以建立政府和金融機構在擔保、保險和信貸等綜合金融扶貧方面的合作模式，[7]由政府出面為貧困戶做擔保，降低信貸的運作成本和風險。積極搭建社會扶貧平臺，如鼓勵企業(yè)、個人捐資或認領扶貧項目等，創(chuàng)新社會資本參與扶貧開發(fā)投放機制，凝聚幫扶合力，保障精準扶貧工作的可持續(xù)性和精準脫貧的實效性。

參考文獻：

[1]中共十九大開幕，習近平代表十八屆中央委員會作報告[EB/OL].（2017-10-18）.http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

[2]汪三貴，郭子豪.論中國的精準扶貧[J].貴州社會科學，2015（5）：147-150.

[3]鄧維杰.精準扶貧的難點、對策與路徑選擇[J].農(nóng)村經(jīng)濟，2014（6）：78-81.

[4]張建明，洪大用.中國人民大學中國社會發(fā)展研究報告[M].北京：中國人民大學出版社，2016：170.

[5]吳曉燕，趙普兵.農(nóng)村精準扶貧中的協(xié)商：內(nèi)容與機制——基于四川省南部縣A村的觀察[J].社會主義研究，2015（6）：102-110.

[6]楊秀麗.精準扶貧的困境及法制化研究[J].學習與探索，2016（1）：108-110.

[7]黎沙.我國精準扶貧的實踐困境及對策研究[D].南京：南京大學，2016.

[8]李文麗，韓宇.精準扶貧的問題與對策研究[J].中國市場，2017（35）.