胡雪林，肖養(yǎng)群

（陜西省西安市鄠邑區(qū)水務(wù)局，710300，西安）

2016年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面推行河長制的意見》（以下簡稱意見）。以此為標(biāo)志，河長制上升為國家意志，一場關(guān)系河湖管理模式的重大變革就此開啟。西安市鄠邑區(qū)自2017年年初推行河長制一年多來，區(qū)內(nèi)河道水環(huán)境水污染等問題有了明顯改觀。結(jié)合工作實際，討論在河長制落實過程中存在的問題及對策建議。

一、對河長制的理解

河長制是一種責(zé)任制，河長是一條河流的責(zé)任人，要對其擔(dān)任河長的河流負責(zé)。水法第三章第二十三條規(guī)定“地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合本地區(qū)水資源的實際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結(jié)合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源”；水土保持法第四條明確“縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)加強對水土保持工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”；水污染防治法第四條明確“縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)采取防治水污染的對策和措施，對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負責(zé)”。這些法律法規(guī)明確了地方政府的責(zé)任，而河長制強調(diào)的是黨政負責(zé)同志的責(zé)任。河長制通過對黨政負責(zé)人的監(jiān)督考核，促進了所在地區(qū)的河湖管理工作。簡單地理解，河長制是依法治水的深化細化具體化，讓地方負責(zé)落到實處。

二、對河長及河長辦的設(shè)置

1.誰當(dāng)河長

河長制核心是黨政負責(zé)。根據(jù)《陜西省河長制實施方案的意見》，陜西省級黨政一把手擔(dān)任總河長，對全省河長制工作負總責(zé)。與其相對應(yīng)，在鄠邑區(qū)及鎮(zhèn)級由黨政一把手擔(dān)任總河長更有利于壓實責(zé)任，此外其他黨政領(lǐng)導(dǎo)也可成為河長。河長的組織協(xié)調(diào)與管理，可有效地推動河湖保護工作的開展。

2.河長的層級

河流干支流關(guān)系明確，在河道管理中支流對干流有很明顯的影響，河長設(shè)置中結(jié)合河流的干支流關(guān)系，進行分級設(shè)置，將有利于河長制工作的協(xié)調(diào)開展。干流的層級比支流的層級高，支流河長的決定應(yīng)與上一層級河長的決定相協(xié)調(diào)。鄠邑區(qū)河長制工作將河流分為區(qū)管河流及鎮(zhèn)管河流，區(qū)上管理7條主要河流的干流，鎮(zhèn)上管理支流及其他河流。對于區(qū)級河長的設(shè)置，按河流干支流關(guān)系，建立層級河長關(guān)系。比如，因鄠邑區(qū)內(nèi)所有河流均匯入渭河，可確定鄠邑區(qū)總河長擔(dān)任渭河（鄠邑段）河長，同時可設(shè)副河長，由重要支流河長擔(dān)任，總河長主管河道范圍不僅限渭河干流，同時可協(xié)調(diào)管理指導(dǎo)全區(qū)河長工作。區(qū)級河長設(shè)置中的層級關(guān)系盡可能與行政級別相聯(lián)系。

鎮(zhèn)級河長設(shè)置，體現(xiàn)屬地、分段設(shè)置原則，根據(jù)水系關(guān)系有明確的上級河長。同時因所處流域不同，部分鎮(zhèn)級河長可能對應(yīng)多個區(qū)級河長。鎮(zhèn)級河長的設(shè)置，應(yīng)明確鎮(zhèn)管河道及鎮(zhèn)管河段的河長均應(yīng)服從上一級河長的管理，并對自己所處的河段及河流負責(zé)。為更好地明確責(zé)任，河長的人數(shù)及層級應(yīng)與區(qū)域內(nèi)的河流水系管理相適應(yīng)，不宜設(shè)置過多，否則可能造成責(zé)任不明確。

3.河長的職責(zé)

意見在政策層面明確了各級河長的職責(zé)，即各級河長負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作，包括水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等，牽頭組織對侵占河道、圍墾湖泊、超標(biāo)排污、非法采砂、破壞航道、電毒炸魚等突出問題依法進行清理整治，協(xié)調(diào)解決重大問題。水污染防治法則從法律層面明確，省市縣鄉(xiāng)建立河長制，分級分段組織領(lǐng)導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)江河、湖泊的水資源保護、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理等工作。基于此，河長的職責(zé)從政策及法律兩個層面得到確定，其職責(zé)即負責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)相應(yīng)河湖的管理和保護工作。

4.河長辦的設(shè)置

意見明確，河長制辦公室承擔(dān)河長制組織實施具體工作，落實河長確定的事項。各有關(guān)部門和單位按照職責(zé)分工，協(xié)同推進各項工作。因此河長辦將成為河長制工作中的一個樞紐。隨著新水污染防治法的實施，縣級及以上河長辦將可能成為常設(shè)機構(gòu)，隨著相關(guān)制度的完善，各級河長辦的編制、權(quán)責(zé)將得到明確，將更有利于河長制工作的開展。

三、河長制工作中注意事項

目前意見是河長制實施中最權(quán)威的文件，具有政策指引作用，對中央各部委，地方各級人民政府具有規(guī)范制約作用。河長制不是新設(shè)立執(zhí)法部門，而是保持現(xiàn)行管理體制，在不改變現(xiàn)有部門的職責(zé)分工基礎(chǔ)上，強調(diào)屬地管理責(zé)任，要求在地方黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，水利、環(huán)保、國土、住建等相關(guān)部門能夠分工合作，形成合力。

1.依法依規(guī)開展河長制工作，強化職能部門責(zé)任意識

河長制強化的是屬地管理、黨政同責(zé)，是黨政領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)制。實際工作中有的對屬地管理理解過于狹隘，傾向按屬地原則，向鎮(zhèn)級分解任務(wù)。在屬地管理任務(wù)分解中，應(yīng)首先明確這一任務(wù)由誰承擔(dān)更合理。依據(jù)鎮(zhèn)級及相關(guān)職能部門擁有的執(zhí)法權(quán)合理分解工作任務(wù)，更有利于河長制工作的長期穩(wěn)定開展。結(jié)合以下工作實例加以分析。

圖1 河長制工作問題處理流程圖

對河道環(huán)境衛(wèi)生，一般沿河道垃圾可以通過鎮(zhèn)級河長督促各村進行清理，而違法違規(guī)亂堆亂棄的，可由鎮(zhèn)上報或配合相關(guān)職能部門依法查處；對入河排污口整治，應(yīng)依法依規(guī)進行，可考慮先岸上后河里，各村規(guī)模小的入河排污口可由鎮(zhèn)級河長引導(dǎo)村級進行處理后排放，而違法的企事業(yè)單位的入河排污口則由環(huán)保及水利部門依法進行查處，不能簡單地采用封堵解決問題；對于違規(guī)建筑，村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的可由鎮(zhèn)級河長進行處理，其他違規(guī)建筑可由水利、旅游、土地等部門查處；對于河道野游，在水源保護區(qū)內(nèi)禁止游泳，應(yīng)由環(huán)保部門進行查處。其他在法律上并未禁止，管理上應(yīng)參照相關(guān)規(guī)范性文件，如《西安市人民政府關(guān)于加強夏季河道管理的通告（市政告〔2017〕2 號）、《西安市鄠邑區(qū)關(guān)于加強河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 號），對野泳作了進一步要求，指出“任何組織或個人不得擅自到水庫、河道、峪口等危險水域游泳、嬉戲及從事其他危險活動?！币罁?jù)文件，對野泳的巡查勸阻任務(wù)交由鎮(zhèn)級河長及相關(guān)部門。

2.河長制辦公室應(yīng)發(fā)揮重要作用

第一，河長辦是參謀機構(gòu)。河長制工作中存在許多復(fù)雜問題，也存在法律法規(guī)中未明確規(guī)定的事宜，這些問題涉及部門多，但各部門責(zé)任不明確，這就要求河長辦提出合理的解決方案供河長決策，也要求河長辦工作人員對各部門的職責(zé)及法律法規(guī)全面掌握，有相當(dāng)高的業(yè)務(wù)水平，且不能單從一個部門抽調(diào)組成，而應(yīng)涉及水利、環(huán)保，建設(shè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的人員。第二，河長辦是監(jiān)督考核機構(gòu)。河長的決策需要下級河長及相關(guān)部門辦理的，河長辦應(yīng)發(fā)揮督辦作用，并對各相關(guān)部門及下級河長工作進行考核。第三，河長辦是執(zhí)行機構(gòu)。對一些不需要其他部門辦理的，河長辦還要有一定的執(zhí)行能力。如文件《西安市鄠邑區(qū)關(guān)于加強河道管理的通告》（鄠政告〔2017〕4 號），結(jié)合區(qū)域?qū)嶋H情況，將夏季河道管理拓展到河道管理，并作為鄠邑區(qū)規(guī)范性文件向全區(qū)通告，為河道管理中出現(xiàn)的野泳、農(nóng)家樂管理等現(xiàn)象處理提供了依據(jù)，對各部門職責(zé)進一步明晰。

3.文書文件

目前，文件上傳下達是河長制工作中一個重要的工作方法。作為新生事物，河長制工作中有不少事情需要協(xié)調(diào)，不少規(guī)章制度需要建立，相關(guān)文件就會大量出現(xiàn)。在法律法規(guī)尚未授權(quán)河長及河長辦進行公共事務(wù)管理前，應(yīng)正確利用文件，同時注意發(fā)文適用范圍。河長辦及河長的文件，應(yīng)該是對內(nèi)不對外，這不涉及保密問題，而是取決于作用范圍。需對當(dāng)事人處理處罰的，應(yīng)轉(zhuǎn)交相關(guān)職能部門進行查處。

督辦單是督促成員單位或下一級河長工作的重要手段，為更進一步強化督辦單的權(quán)威性，建議分別由河長簽發(fā)或委托河長辦簽發(fā)。督辦應(yīng)注意事項突出重點，明確針對性，講求時效注重成效。工作聯(lián)系單也是河長制工作的重要方式，有時可將督辦單調(diào)整為工作聯(lián)系單。而對成員單位之外的組織確需文件往來的，應(yīng)采用函的形式。

4.問題處理流程

河長制工作中發(fā)現(xiàn)問題如何處理由誰處理，涉及多個方面，關(guān)系復(fù)雜，如河長與河長辦，職能部門與下級河長，職能部門與河長辦等。在問題處理中總體原則是，河長處理較重大問題，河長辦處理相對具體的和一般性的問題，解決問題則依靠下級河長 （鎮(zhèn)級政府）及各區(qū)級職能部門，且兩者并重。對于職能部門職責(zé)內(nèi)有關(guān)河長制的事情，無法及時解決的也可向河長辦或河長反映（見圖1）。

5.注重發(fā)揮媒體作用

宣傳報道對河長制工作具有促進作用，通過媒體宣傳河長制工作，有利于提高全社會整體關(guān)注度。要把媒體與群眾監(jiān)督作為工作的驅(qū)動力，對媒體等反映的問題持正確的態(tài)度，不足之處應(yīng)及時改進，同時堅定工作的思路，按照“一河一策”的編制方案科學(xué)有序治理。

此外，河長制工作中還可能存在如職能部門與本級河長之間信息溝通不充分、現(xiàn)有行政體系與河長制工作不協(xié)調(diào)之處等問題，需要在實踐過程中不斷探索與完善。 ■

[1]趙永平.全面推行河長制戰(zhàn)役打響[J].中國水利，2017（13）.