林維新

2008年7月20日，省政府第3號令公布了《黑龍江省人民政府立法工作程序規(guī)定》（以下簡稱原《規(guī)定》），自2008年9月1日起施行。原《規(guī)定》對省人民政府擬定提請省人大常委會審議的地方性法規(guī)草案和制定省政府規(guī)章的程序進行了規(guī)范，實施以來，對規(guī)范省政府的立法工作程序、提高立法質(zhì)量和效率發(fā)揮了重要作用。

省政府決定制定《黑龍江省政府規(guī)章制定辦法》（以下簡稱《辦法》）主要出于以下幾點考慮：

一是落實國家、省委部署的需要。黨的十九大報告、《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實施綱要（2015-2020年）》以及省委十一屆五次全會對完善政府立法體制機制，推進科學立法、民主立法、依法立法，提高立法質(zhì)量提出了新的要求，需要貫徹落實。

二是適應(yīng)立法體制改革的需要。2015年國家修改了《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》），賦予了設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，對地方政府立法工作進行了規(guī)范，我省需要在調(diào)整范圍和相關(guān)工作程序方面與之相銜接。

三是實際工作需要。隨著全面深化改革和依法治國進程的不斷推進，原《規(guī)定》一些內(nèi)容已經(jīng)不適應(yīng)實際工作需要，需要予以修改完善。同時，我省在政府立法工作實踐中形成的一些成熟經(jīng)驗和做法，也需要通過政府規(guī)章的形式予以固化。《辦法》自2018年1月1日起正式施行后，原《規(guī)定》將同時廢止。

黨的十九大報告中提出，要推進科學立法、民主立法、依法立法，《辦法》在科學立法方面做出了以下規(guī)定：

一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。第五條規(guī)定，政府立法工作應(yīng)當堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，落實中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作制度。涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定報本級黨委討論決定。

二是完善立項論證制度。第十一條規(guī)定，政府法制機構(gòu)擬定年度立法工作計劃草案時，應(yīng)當與有關(guān)部門協(xié)商，并組織專家進行研究、論證，并召開會議進行集體討論。

三是改善調(diào)查研究。第二十條規(guī)定，起草單位開展調(diào)查研究，應(yīng)當掌握實際情況，找準存在問題，總結(jié)實踐經(jīng)驗；調(diào)查研究可以采取座談走訪、問卷調(diào)查、抽樣調(diào)查、查閱資料等多種形式，調(diào)查對象應(yīng)當具有廣泛性和代表性，調(diào)查研究結(jié)論應(yīng)當有數(shù)據(jù)支撐。第三十四條規(guī)定，政府法制機構(gòu)可以根據(jù)需要，會同起草單位開展省內(nèi)外學習考察，借鑒成熟經(jīng)驗；考察地點應(yīng)當選擇已制定或者正在制定相關(guān)地方性法規(guī)和政府規(guī)章的省（自治區(qū)、直轄市）或者市。

四是建立重大利益調(diào)整論證咨詢制度。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當組織有關(guān)部門、高等院校、科研單位、社會組織以及有關(guān)專家學者進行論證和咨詢。

五是建立公平競爭審查程序。第二十四條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章涉及市場主體經(jīng)濟活動的，起草單位應(yīng)當按照國家和省有關(guān)規(guī)定履行公平競爭審查程序。

六是健全專家論證制度。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當組織有關(guān)部門組織高等院校、科研單位、社會組織以及有關(guān)專家學者進行論證和咨詢。第三十五條規(guī)定，政府法制機構(gòu)在對送審稿進行審查時，應(yīng)當組織有關(guān)專家進行論證，并將專家論證意見作為送審稿修改的重要參考。

七是建立律師參與立法制度。第五十九條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當邀請律師參與地方性法規(guī)草案、政府規(guī)章的起草、論證、修改和評估等立法工作。

《辦法》在民主立法方面做出了以下規(guī)定：

一是立項前要廣泛征集立法建議項目。第八條規(guī)定，政府法制機構(gòu)應(yīng)當于每年七月底前向本級人民政府各部門（含實行垂直領(lǐng)導(dǎo)的部門，下同）、下級人民政府征集下一年度立法建議項目，并通過網(wǎng)站、報刊等媒體向社會公開征集立法建議項目。

二是起草過程中要廣泛征求意見。第二十一條規(guī)定，起草單位應(yīng)當采取書面征求意見、座談會、論證會、聽證會等形式，征求基層部門、行政相對人等方面的意見和建議，并公開征求社會公眾的意見。涉及本級人民政府其他部門職責的，起草單位應(yīng)當征求有關(guān)部門的意見。第二十二條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章，對本行政區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有重大影響的，直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益的，或者有關(guān)機關(guān)、組織或者公民對內(nèi)容存在重大意見分歧的，起草單位可以舉行聽證會聽取意見。

三是政府法制機構(gòu)審查時要廣泛征求意見。第三十一條規(guī)定，政府法制機構(gòu)應(yīng)當將送審稿發(fā)送本級人民政府有關(guān)部門、下級人民政府，以及民主黨派、工商聯(lián)、人民團體、社會組織、人大代表、政協(xié)委員、無黨派人士、社會公眾等社會各界征求意見。向社會公開征求意見的期限一般不少于三十日。第三十二條規(guī)定，政府法制機構(gòu)應(yīng)當建立基層立法聯(lián)系點制度，在審查送審稿時，應(yīng)當根據(jù)立法項目的實際情況征求有關(guān)基層立法聯(lián)系點意見。

四是建立與社會公眾溝通機制。第三十三條規(guī)定，政府法制機構(gòu)應(yīng)當建立征求意見采納情況反饋機制。政府規(guī)章送審稿向社會各界征求意見的，應(yīng)當采取網(wǎng)絡(luò)、電話、信函等適當方式對社會各界所提意見的采納情況予以反饋。

《辦法》在依法立法方面做出了以下規(guī)定：

一是明確維護社會主義法制統(tǒng)一的原則。第三條規(guī)定，政府規(guī)章應(yīng)當遵循《立法法》確定的立法原則，維護社會主義法制統(tǒng)一。第十三條規(guī)定，政府規(guī)章建議項目基本內(nèi)容與上位法相抵觸的不予列入年度政府規(guī)章制定計劃。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章不得與憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和其他上位法相抵觸，引用上位法做出的禁止性和限制性規(guī)定的，應(yīng)當全面、準確。

二是明確政府規(guī)章的制定權(quán)限。第四條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市可以就“為執(zhí)行法律、法規(guī)的規(guī)定需要制定政府規(guī)章的事項”和“屬于本行政區(qū)域的具體行政管理事項”制定政府規(guī)章，設(shè)區(qū)的市政府制定政府規(guī)章限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項，沒有法律、法規(guī)依據(jù)，政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。第十三條規(guī)定，超越政府規(guī)章制定權(quán)限的政府規(guī)章建議項目不予列入年度政府規(guī)章制定計劃。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章應(yīng)當符合政府規(guī)章制定權(quán)限要求。

三是防止部門利益和地方保護主義法制化。第十六條規(guī)定，重要行政管理地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章由政府法制機構(gòu)組織起草。第十九條規(guī)定，起草政府規(guī)章不得規(guī)定地方保護和部門利益內(nèi)容。第二十三條規(guī)定，立法中涉及重大利益調(diào)整的，起草單位應(yīng)當組織有關(guān)部門、高等院校、科研單位、社會組織以及有關(guān)專家學者進行論證和咨詢。第二十四條規(guī)定，起草地方性法規(guī)草案和政府規(guī)章涉及市場主體經(jīng)濟活動的，起草單位應(yīng)當按照國家和省有關(guān)規(guī)定履行公平競爭審查程序。第三十七條規(guī)定，對于部門間爭議較大的重要立法事項，經(jīng)本級人民政府同意，政府法制機構(gòu)可以委托高等院校、科研單位、社會組織等第三方機構(gòu)進行評估，由第三方機構(gòu)提出評估意見。

四是發(fā)揮法制機構(gòu)的審查把關(guān)作用。第二十五條規(guī)定，起草單位負責法制工作的機構(gòu)應(yīng)當對報送政府審查的送審稿進行合法性審查，形成合法性審查意見。第二十九條規(guī)定，政府法制機構(gòu)重點在是否適應(yīng)改革、發(fā)展需要，是否符合政府職能轉(zhuǎn)變和精簡、統(tǒng)一、效能的原則，是否符合行政機關(guān)職權(quán)與責任相統(tǒng)一的要求，是否設(shè)定地方保護和部門利益內(nèi)容等合法性、合理性方面進行把關(guān)。第三十一條、第三十二條、第三十四條至第三十九條明確了政府法制機構(gòu)審查送審稿時，應(yīng)當履行廣泛征求意見、對主要問題開展調(diào)查研究、組織專家進行論證、對分歧意見進行協(xié)調(diào)，并對送審稿進行集體審查等程序。

《立法法》《法規(guī)規(guī)章備案條例》僅規(guī)定政府規(guī)章應(yīng)當在公布后的30日內(nèi)向國務(wù)院和本級人大常委會備案，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章應(yīng)當同時報省人大常委會和省政府備案，但對于設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章向省政府備案的材料以及省政府對報送備案的設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章進行審查沒有規(guī)定，而是進行了授權(quán)?！读⒎ǚā返谝话倭愣l規(guī)定：“其他接受備案的機關(guān)對報送備案的地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章的審查程序，按照維護法制統(tǒng)一的原則，由接受備案的機關(guān)規(guī)定?！薄斗ㄒ?guī)規(guī)章備案條例》第二十一條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當依法加強對下級行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，依照本條例的有關(guān)規(guī)定，建立相關(guān)的備案審查制度，維護社會主義法制的統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實施?！币虼耍掇k法》第四十九條規(guī)定，向省人民政府報送政府規(guī)章備案的，應(yīng)當通過電子文本備案系統(tǒng)提交備案報告、政府規(guī)章正式文本和說明、政府法制機構(gòu)修改審查報告、資料匯編等材料。第五十條規(guī)定，省政府法制機構(gòu)負責對設(shè)區(qū)的市政府報送備案的政府規(guī)章進行審查，認為需要有關(guān)部門或者下級人民政府提出意見的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)回復(fù)；認為需要制定機關(guān)說明有關(guān)情況的，制定機關(guān)應(yīng)當在規(guī)定期限內(nèi)予以說明。經(jīng)審查，設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章存在問題的，省人民政府法制機構(gòu)應(yīng)當提出書面審查意見，建議制定機關(guān)自行糾正。制定機關(guān)應(yīng)當自接到審查意見之日起三十日內(nèi)，將處理情況報省人民政府法制機構(gòu)。制定機關(guān)不予糾正的，省人民政府法制機構(gòu)應(yīng)當提出處理意見，報省人民政府決定，并通知制定機關(guān)。第五十二條規(guī)定，國家機關(guān)、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織、公民認為設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章同法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)相抵觸或者違反其他上位法規(guī)定的，可以通過信函、傳真、電子郵件等方式向省人民政府書面提出審查建議，由省人民政府法制機構(gòu)研究提出處理意見。

《辦法》做出了以下獨創(chuàng)性的規(guī)定：

一是確立政府規(guī)章解讀制度。第四十六條規(guī)定，起草單位或者有關(guān)實施部門應(yīng)當自政府規(guī)章公布之日起三十日內(nèi)，在本級人民政府門戶網(wǎng)站上對政府規(guī)章進行解讀，必要時可以采取專題訪談、召開新聞發(fā)布會等方式進行解讀。

二是確立了建立政府規(guī)章數(shù)據(jù)庫制度。第四十七條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當建立政府規(guī)章數(shù)據(jù)庫，及時將所制定的政府規(guī)章納入數(shù)據(jù)庫，向社會公布。省和設(shè)區(qū)的市人民政府應(yīng)當根據(jù)政府規(guī)章的制定、修改、廢止、解釋情況及時對政府規(guī)章目錄和文本做出調(diào)整，實現(xiàn)動態(tài)化、信息化管理。

三是強調(diào)政府規(guī)章配套規(guī)定的落實。第五十八條規(guī)定，政府規(guī)章要求有關(guān)人民政府及其部門對專門事項做出配套的具體規(guī)定的，有關(guān)人民政府和部門應(yīng)當自該政府規(guī)章施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，政府規(guī)章對配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，適用其規(guī)定。有關(guān)人民政府和部門對專門事項做出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當報該政府規(guī)章的制定機關(guān)備案。有關(guān)人民政府和部門未能在期限內(nèi)做出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當向該政府規(guī)章的制定機關(guān)書面說明情況。

四是確立了律師參與政府立法制度。第五十九條規(guī)定，省和設(shè)區(qū)的市人民政府有關(guān)部門應(yīng)當邀請律師參與政府規(guī)章的起草、論證、修改和評估等工作。

地方性法規(guī)由省或者設(shè)區(qū)的市人大及其常委會審議通過，省和設(shè)區(qū)的市人民政府可以向本級人大及其常委會提出法規(guī)草案，因此，具體工作應(yīng)當依照《黑龍江省人民代表大會及其常務(wù)委員會立法條例》以及各設(shè)區(qū)的市相關(guān)地方性法規(guī)規(guī)定開展，政府規(guī)章不宜做出規(guī)定，即使作出規(guī)定，在實踐工作中也可能根據(jù)本級人大及其常委會有關(guān)要求做出調(diào)整。因此，《辦法》第六十二條規(guī)定，由省和設(shè)區(qū)的市人民政府提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會審議的地方性法規(guī)草案的立項、起草、審查、討論等工作，參照本辦法執(zhí)行。這樣規(guī)定，既明確了省和設(shè)區(qū)的市政府起草地方性法規(guī)草案的程序，又可以避免因《辦法》規(guī)定與本級人大及其常委會有關(guān)規(guī)定不一致導(dǎo)致沖突，有利于維護法制統(tǒng)一。