張德文

(無錫南洋職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇 無錫 214081)

黨的十九大報(bào)告指出：建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，深化教育改革，加快教育現(xiàn)代化，辦好人民滿意的教育①。習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第45頁。改革開放40年來，民辦高職院校日趨壯大，已經(jīng)成為我國社會主義教育事業(yè)的重要組成部分，為加快教育普及、增加教育服務(wù)供給、創(chuàng)新教育體制機(jī)制和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展作出了積極貢獻(xiàn)。

自從黨的十八屆三中全會通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，各領(lǐng)域展開了關(guān)于“治理體系”“治理能力”的研究。在中國知網(wǎng)的主題檢索中，輸入“高校治理能力”進(jìn)行檢索共有199篇論文，輸入“民辦高校治理能力”進(jìn)行檢索僅有27篇論文，可見這方面的研究比較匱乏②。檢索時(shí)間為2013年12月1日—2018年2月28日。關(guān)于民辦高校治理能力提升路徑，學(xué)者們給出了不同的應(yīng)對之策：楊劍(2014)認(rèn)為，采取決策、執(zhí)行和監(jiān)督三邊治理的步驟，是民辦高校內(nèi)部治理的核心內(nèi)容③；楊劍：《民辦高等職業(yè)院校治理研究》，石家莊經(jīng)濟(jì)學(xué)院2014年碩士學(xué)位論文，第31-40頁。靳曉光等(2016)認(rèn)為，要依托治理、利益相關(guān)者理論，借鑒法人治理結(jié)構(gòu)，以章程建設(shè)為途徑，以合理設(shè)置內(nèi)外部權(quán)力邊界、多元共治為著力點(diǎn)，提升治理能力④；靳曉光、鞏麗霞：《民辦高校內(nèi)部治理模式探究》，《現(xiàn)代教育管理》2016年第4期，第36-41頁。韓玉亭(2017)認(rèn)為，要在優(yōu)化章程、豐富董事會結(jié)構(gòu)和提升師生素質(zhì)等方面入手改善民辦高校的治理能力⑤；韓玉亭：《民辦高校內(nèi)部治理機(jī)制的困境及出路》，《高教發(fā)展與評估》2017年第1期，第18-33頁。徐緒卿(2017)認(rèn)為，治理能力的提升在于構(gòu)建政府主導(dǎo)、董事會決策、校長執(zhí)行、黨委把關(guān)、教職工參與以及社會廣泛輔助的民辦高校治理體系⑥。徐緒卿：《我國民辦高校治理及機(jī)制創(chuàng)新研究》，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第397頁。筆者認(rèn)為，民辦高校只有認(rèn)真分析環(huán)境的變化，樹立治理體系的新思維，才能探索出適合自身發(fā)展的治理新方法。

一、新時(shí)代民辦高職院校面臨的新挑戰(zhàn)

2017年，我國民辦教育發(fā)展環(huán)境發(fā)生了重大變革，國家新法新政密集出臺，各省級政府實(shí)施意見相繼跟進(jìn)，給轉(zhuǎn)型發(fā)展中的民辦高職院校帶來了新的挑戰(zhàn)。

(一)政策制度多樣

2016年11月，《民辦教育促進(jìn)法》得以修訂，揭開了民辦教育分類管理的序幕；同年12月，《國務(wù)院關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育 促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》《民辦學(xué)校分類登記實(shí)施細(xì)則》《營利性民辦學(xué)校監(jiān)督管理實(shí)施細(xì)則》相繼印發(fā)，大致構(gòu)建了民辦教育上位法律、國務(wù)院文件與部門配套政策相銜接的相對完整的分類管理改革制度和實(shí)施體系，初步完成了國家頂層設(shè)計(jì)。2017年9月，《遼寧省關(guān)于鼓勵社會力量興辦教育促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的若干意見》率先得以發(fā)布，掀起了地方政府新一輪民辦教育政策制定的浪潮。截至2018年4月26日，遼寧、安徽、甘肅、天津、云南、上海、湖北、河北、浙江、內(nèi)蒙古、陜西、河南、海南、江蘇及青海15個(gè)省(市、區(qū))相繼公布了促進(jìn)民辦教育發(fā)展的地方政策。

(二)教育需求多元

黨的十九大報(bào)告指出：中國特色社會主義進(jìn)入了新時(shí)代，我國社會的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第11頁。。隨著我國經(jīng)濟(jì)由高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展和人民物質(zhì)生活水平的不斷提高，人民的教育期待與支付能力相應(yīng)提升，對優(yōu)質(zhì)教育的需求更加旺盛，已經(jīng)不再滿足于“有學(xué)上”，而是更期盼“上好學(xué)”。對于民辦高職院校而言，人們更希望學(xué)校能在專業(yè)設(shè)置、人才培養(yǎng)模式以及學(xué)生管理與服務(wù)等方面，提供更高標(biāo)準(zhǔn)、更加多樣化和個(gè)性化的教育服務(wù)。

(三)生源結(jié)構(gòu)多變

隨著人口紅利的消退，近年來高考生源不斷減少，導(dǎo)致主要依靠學(xué)費(fèi)運(yùn)行的民辦高職院校辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足，并可能陷入辦學(xué)質(zhì)量下降、生源進(jìn)一步減少的惡性循環(huán)。與此同時(shí)，高考錄取率在逐年提高，兩者之間形成的剪刀差越大，民辦高職院校生存的壓力就越大。以江蘇省為例，該省近十年的高考報(bào)名人數(shù)呈現(xiàn)出明顯的萎縮態(tài)勢(見表1)。截至2017年5月31日，該省高職院校共有90所(其中有11所是2009年以后升格或新建的院校)，其中民辦高職院校23所(含1所中外合作辦學(xué)高校)。按招生制度的規(guī)定，民辦高職院校錄取批次較晚，盡管從2016年起江蘇省民辦高職院校也可以參加提前招生，但由于政策導(dǎo)向、社會認(rèn)同度不高等因素，這一批次民辦高職院校的報(bào)名者少、報(bào)到率低。此外，隨著中高職教育立交橋的搭建，有意向上學(xué)的中職學(xué)生都可以通過注冊入學(xué)進(jìn)入高職院校，極大地改變了民辦高職院校的生源結(jié)構(gòu)。通過對全省23所民辦高職院校的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前在校高中生與中職生的比例約4∶6，有些院校甚至達(dá)3∶7。兩類學(xué)生之間有著不一樣的學(xué)情，教學(xué)運(yùn)行與學(xué)生管理的難度隨之增大，這對希望通過提高教學(xué)質(zhì)量來提升學(xué)校知名度和競爭力的辦學(xué)者來說，無疑是一個(gè)嚴(yán)峻的考驗(yàn)。

表1 江蘇省2009—2018年高考報(bào)名人數(shù)/萬人*根據(jù)江蘇省教育考試院網(wǎng)站數(shù)據(jù)整理而成。

二、更新民辦高職院校的治理理念

黨的十九大報(bào)告指出：全面深化改革的總目標(biāo)是“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要“堅(jiān)持破除一切不合時(shí)宜的思想管理和體制機(jī)制弊端，突破利益固化的藩籬”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第21頁。。民辦高職教育是我國高職教育的重要組成部分，在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的政策背景下，應(yīng)加快更新治理理念，優(yōu)化治理體系，創(chuàng)新治理機(jī)制，提升治理能力。

(一)從管理到治理

民辦高職院校在改革開放、社會發(fā)展、思想解放、市場經(jīng)濟(jì)推動和人民群眾迫切需要的環(huán)境中應(yīng)運(yùn)而生，其選聘的校長絕大部分來自于公辦高校，在辦學(xué)模式與管理方法上通常沿襲公辦高校的做法，因此，吸收現(xiàn)代管理科學(xué)理論成果并勇于實(shí)踐，是民辦高職院校打造后發(fā)優(yōu)勢的必由之路。從傳統(tǒng)“管理”到現(xiàn)代“治理”的理性跨越，雖只有一字之差，卻意味著民辦高職院校權(quán)力配置的深刻變革和主體行為方式的重大轉(zhuǎn)變。兩者的區(qū)別如表2所示。

表2 民辦高職院校治理與管理的區(qū)別

兩者的統(tǒng)一表現(xiàn)在：治理是管理的高級階段，是管理達(dá)到內(nèi)在和諧的最佳狀態(tài)和目標(biāo)追求。在管理的低級階段，管理行為追求的是一些外在的可見目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。只有當(dāng)管理進(jìn)入高級階段，在理念上依靠自我管理而不需要外部強(qiáng)制，注重內(nèi)在和諧，既追求可見目標(biāo)更追求隱含目標(biāo)，重視各主體創(chuàng)新性的發(fā)揮，才能達(dá)到治理的境界。治理具有集體行動、理性溝通及制度化途徑等理論特性和實(shí)踐優(yōu)勢，為民辦高職院校提供了一種全新的治校模式和管理路徑，有利于協(xié)調(diào)民辦高職院校的各方利益，調(diào)動師生參與學(xué)校管理的積極性，大大提升治理能力*歐陽恩劍、劉波：《從管理到治理：我國高職院校權(quán)力運(yùn)行模式的軌跡變遷》，《職教通訊》2015年第22期，第6-7頁。。

(二)妥善處理利益相關(guān)者的關(guān)系

利益相關(guān)者理論最早源于企業(yè)管理。該理論認(rèn)為，利益相關(guān)者是指與公司生產(chǎn)經(jīng)營行為和后果具有利害關(guān)系的群體或個(gè)人。其核心思想是：企業(yè)的經(jīng)營管理活動要為綜合平衡各利益相關(guān)者的利益要求而展開，任何一個(gè)公司的發(fā)展都離不開各利益相關(guān)者的投入或參與*李聰：《利益相關(guān)者理論視角下的民辦高職院?？沙掷m(xù)發(fā)展研究》，《高教學(xué)刊》2015年第20期，第155-156頁。。民辦高職院校利益相關(guān)者包括以下幾類主體。一是董事會和校長：董事會成員是民辦高職院校的主要出資者，提供學(xué)校創(chuàng)建和運(yùn)行的物質(zhì)資本；校長執(zhí)行董事會的決議，管理學(xué)校的教學(xué)和行政工作。和諧的校董關(guān)系，是民辦高職院校治理能否正常運(yùn)行的前提與基礎(chǔ)。二是教師和學(xué)生：教師是民辦高職教育的具體組織者、執(zhí)行者，沒有穩(wěn)定的教師隊(duì)伍，教書育人的質(zhì)量就無法充分得到保障；學(xué)生是民辦高職院校生存與發(fā)展的根本，一切治理行為都要充分考慮學(xué)生的利益。三是企業(yè)和政府：企業(yè)能夠檢驗(yàn)民辦高職院校的人才培養(yǎng)質(zhì)量，進(jìn)而評價(jià)一個(gè)學(xué)校的治理成效；政府的支持與關(guān)懷影響著民辦高職院校的治理方式。

在民辦高職院校的治理體系中，董事會和企業(yè)行使社會權(quán)力，政府的權(quán)力可以間接通過學(xué)校行政系統(tǒng)來行使，也可以與董事會和企業(yè)一樣行使社會權(quán)力；教師行使教育與學(xué)術(shù)權(quán)力，學(xué)生行使受教育權(quán)力，管理人員行使行政權(quán)力。只有當(dāng)上述權(quán)力各司其職時(shí)，才能有效提升民辦高職院校的治理水平。

(三)選擇合適的組織結(jié)構(gòu)

組織結(jié)構(gòu)是組織理論中的一個(gè)概念，是一個(gè)組織內(nèi)各個(gè)組成部分之間所確立的關(guān)系的形式。民辦高職院校因師資力量相對較弱、學(xué)生學(xué)習(xí)基礎(chǔ)相對較差，在組織結(jié)構(gòu)上更加側(cè)重教學(xué)與管理，科研與社會服務(wù)能力不強(qiáng)。這種特點(diǎn)反映在組織結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)上，就是教學(xué)與管理機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置較為明顯。各職能處室、中心和二級學(xué)院(系、部)等，都是為了解決教育教學(xué)工作任務(wù)的分工、分組和協(xié)調(diào)合作問題而設(shè)立的。一般而言，民辦高職院校普遍沿襲公辦高校直線職能式的組織結(jié)構(gòu)，管理層級從院長→副院長→處長(主任)→副職→職員。一旦管理層級過長，就會陷入“管事人多，干事人少”的窘境。可見，沿襲公辦高校直線職能式的組織結(jié)構(gòu)形式已不能很好地適應(yīng)新時(shí)代民辦高職院校的發(fā)展，需要通過組織設(shè)計(jì)實(shí)現(xiàn)其內(nèi)部機(jī)構(gòu)的變革。

三、提升民辦高職院校治理能力的路徑

黨的十九大報(bào)告提出“支持和規(guī)范社會力量興辦教育”*習(xí)近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報(bào)告》，人民出版社2017年版，第46頁。，相較十八大報(bào)告提出的“鼓勵引導(dǎo)社會力量興辦教育”，“支持”比“鼓勵”的力度和實(shí)質(zhì)性幫助更大，相關(guān)扶持和優(yōu)惠政策也將逐步到位；“規(guī)范”則意味著深入推進(jìn)民辦教育分類管理，依法認(rèn)定和監(jiān)管民辦學(xué)校，解決民辦教育領(lǐng)域存在的非營利性學(xué)校與營利性學(xué)校不分的問題，完善分類管理、差異化扶持的政策體系。

(一)建章立制，推進(jìn)治理方式制度化

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010—2020年)》提出：“完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。”大學(xué)章程作為現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的核心，在完善學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、深化專家治校和建設(shè)民主參與制度中起著重要作用。構(gòu)建以章程為統(tǒng)領(lǐng)的民辦高職院校內(nèi)部治理制度，是依“法”治校的載體，也是民辦高職院校內(nèi)部治理的基本依據(jù)。按章程辦事、依制度管理，是推進(jìn)民辦高職院校治理制度化的重要方式。

(二)校董和諧，推進(jìn)治理主體多元化

根據(jù)利益相關(guān)者理論，治理主體應(yīng)具有開放性、多元性的特征。董事會是學(xué)校重大決策的中樞，通過目標(biāo)責(zé)任制、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算制及審計(jì)制等，對學(xué)校的各項(xiàng)工作進(jìn)行宏觀管理。校長是民辦高職院校的經(jīng)營管理者，上要對董事會負(fù)責(zé)，下要維護(hù)師生權(quán)益，兩者關(guān)系的和諧是學(xué)校穩(wěn)定發(fā)展的壓艙石。2016年中共中央辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)民辦學(xué)校黨的建設(shè)工作的意見(試行) 》強(qiáng)調(diào)：“要加大民辦學(xué)校黨組織組建力度，理順黨組織隸屬關(guān)系，健全黨組織參與決策和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮黨組織政治核心作用?！币獦?gòu)建董事會、校長及黨委政通人和的議事決策機(jī)制，就要確保董事會決策中心的地位、校長管理中心的權(quán)力以及黨委政治核心的作用。黨委領(lǐng)導(dǎo)班子主要成員進(jìn)入學(xué)校董事會和行政管理機(jī)構(gòu)，形成雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)管理體制。校長既是董事會成員，也可兼任黨委書記，全面負(fù)責(zé)學(xué)校的黨政工作，這樣不但可以保證辦學(xué)方向，而且能有效調(diào)動各方力量參與治理。

(三)簡政放權(quán)，推進(jìn)治理結(jié)構(gòu)扁平化

民辦高職教育是市場資本進(jìn)入高等職業(yè)教育的產(chǎn)物，因此在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置上須體現(xiàn)市場意識，按照高等職業(yè)教育規(guī)律的要求，避免機(jī)構(gòu)設(shè)置過多及部門之間職責(zé)權(quán)限重疊、交叉及沖突等問題。民辦高職院校的治理結(jié)構(gòu)橫向上表現(xiàn)為職能部門設(shè)置需要“簡政”，簡化辦事流程；縱向上表現(xiàn)為二級學(xué)院(系)運(yùn)行機(jī)制需要“放權(quán)”，讓二級學(xué)院(系)真正會教學(xué)、懂管理并善經(jīng)營。

1.橫向整合，職能部門大部制改革。借鑒國家政府機(jī)構(gòu)“大部制”改革思路，民辦高職院校可以將相關(guān)職能進(jìn)行合并與重組，擴(kuò)大單個(gè)部門職能，精簡機(jī)構(gòu)數(shù)量，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加快構(gòu)建有利于科學(xué)發(fā)展的內(nèi)部治理體系，提高執(zhí)行力和服務(wù)水平。可以嘗試將學(xué)?，F(xiàn)有的黨政辦、財(cái)務(wù)處、人事處、教務(wù)處、質(zhì)控辦、學(xué)生處、保衛(wèi)處、后勤與資產(chǎn)處、招生辦及繼續(xù)教育學(xué)院等行政管理部門，整合為校務(wù)部、教務(wù)部、學(xué)務(wù)部、后勤部、發(fā)展部。管理層級由決策層、運(yùn)行層和執(zhí)行層構(gòu)成，即校務(wù)會議是決策層，按照校務(wù)會議議事規(guī)則，負(fù)責(zé)關(guān)系學(xué)校改革、建設(shè)和重大發(fā)展問題的決策；五大部是運(yùn)行層，負(fù)責(zé)學(xué)校政策方針和決策的貫徹落實(shí)以及內(nèi)務(wù)的協(xié)調(diào)；各部門職員是執(zhí)行層，按照崗位職責(zé)、任務(wù)清單和工作流程等辦理具體事務(wù)。

2.縱向放權(quán)，構(gòu)建二級管理模式。要提高辦學(xué)規(guī)模和效益，須充分發(fā)揮二級學(xué)院的主體作用，實(shí)行“學(xué)校主導(dǎo)、二級學(xué)院主體”的二級管理模式。在這種模式下，學(xué)校主要起到整體規(guī)劃、計(jì)劃、協(xié)調(diào)、檢查、監(jiān)督和評估的作用；二級學(xué)院則由原來單純的教學(xué)單位轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蚪?jīng)受住市場考驗(yàn)的辦學(xué)單位。實(shí)行分層管理，在學(xué)校與二級學(xué)院之間進(jìn)行事權(quán)、人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)的合理劃分。在授權(quán)機(jī)制上，教學(xué)方面可以依據(jù)市場需求，在制訂專業(yè)建設(shè)規(guī)劃、人才培養(yǎng)方案、師資引進(jìn)與培養(yǎng)計(jì)劃以及校企合作開發(fā)等方面享有充分的話語權(quán)；人事方面可以在學(xué)校核定的編制總數(shù)和崗位職數(shù)的范圍內(nèi)，提出教職員聘任、續(xù)聘、解聘和考核的方案，加強(qiáng)外聘兼職教師的管理與考核；財(cái)務(wù)方面可以享有預(yù)算內(nèi)的行政辦公經(jīng)費(fèi)使用權(quán)、學(xué)生工作管理經(jīng)費(fèi)核算權(quán)和創(chuàng)收核算后劃撥的發(fā)展基金支配權(quán)。

(四)目標(biāo)管理，推進(jìn)治理考核科學(xué)化

設(shè)定科學(xué)的工作目標(biāo)，建立合理的考核機(jī)制，可有效激勵教職員工認(rèn)真履行工作職責(zé)，努力完成工作目標(biāo)，在提高辦學(xué)活力的同時(shí)有效提升治理能力。在目標(biāo)管理上，可以依據(jù)董事會提出的發(fā)展目標(biāo)與要求，編制各二級學(xué)院的學(xué)年目標(biāo)任務(wù)。共性目標(biāo)可以包括在校生規(guī)模、創(chuàng)收業(yè)績、師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)生考證覆蓋率及學(xué)生鞏固率等多項(xiàng)指標(biāo)，考核分?jǐn)?shù)占80%；個(gè)性目標(biāo)可以根據(jù)各二級學(xué)院人才培養(yǎng)的具體要求各顯特色，考核分?jǐn)?shù)占20%。學(xué)年結(jié)束時(shí)，各職能部門依據(jù)各項(xiàng)目評分標(biāo)準(zhǔn)，通過定量與定性相結(jié)合的方式考核，得分高的二級學(xué)院年終分配多，教職工二次收益也多，反之收益就少。

實(shí)行全員聘任制，在對全體教職工實(shí)行定編、定崗、定責(zé)的基礎(chǔ)上，按需設(shè)崗、平等競爭、擇優(yōu)聘任、科學(xué)考核和合同管理*喻友軍、黃澌、梁威等：《關(guān)于高職院校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和治理能力現(xiàn)代化的思考》，《衛(wèi)生職業(yè)教育》2016年第1期，第26頁。。對于行政人員，學(xué)年初根據(jù)崗位職責(zé)設(shè)定目標(biāo)清單，學(xué)年末對照目標(biāo)清單完成情況先自評，再由部門評議，最后參考網(wǎng)上民主測評確定分?jǐn)?shù)?？己私Y(jié)果一方面可以作為年終績效的分配參考，另一方面可以作為提拔、競崗和評優(yōu)的重要依據(jù)。通過目標(biāo)管理與績效考核，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利的高度統(tǒng)一，把學(xué)校與二級學(xué)院、部門與個(gè)人的責(zé)任、利益、榮辱緊密聯(lián)系在一起，使民辦高職院校的辦學(xué)目標(biāo)得到有效的分解和落實(shí)，促進(jìn)管理效能的進(jìn)一步提升。

新時(shí)代必須有新作為。2015年教育部頒布的《高等職業(yè)教育創(chuàng)新發(fā)展行動計(jì)劃(2015—2018年)》提出：“推動?？聘叩嚷殬I(yè)院校依法制定章程，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力?！泵褶k教育是教育事業(yè)發(fā)展的重要增長點(diǎn)，是促進(jìn)教育改革的重要力量。探索新時(shí)代民辦高職院校治理能力的提升，對實(shí)現(xiàn)其社會價(jià)值、彰顯其辦學(xué)魅力、促進(jìn)其持續(xù)健康發(fā)展以及提升其競爭力等都具有重要的實(shí)踐價(jià)值。