李晉

摘 要：“建養(yǎng)一體化”PPP模式為解決公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)難題提供了重要渠道。從PPP模式的相關(guān)內(nèi)涵入手，探討了PPP模式的應(yīng)用原則：風(fēng)險與收益對等原則、運營與管理規(guī)范原則、運營管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新原則?；凇敖B(yǎng)一體化”PPP模式的實現(xiàn)前提和適用范圍，提出了建養(yǎng)目標(biāo)優(yōu)化和支付能力評估、PPP模式方案制定及招標(biāo)實施等方法。該模式的實現(xiàn)需要轉(zhuǎn)變政府職能、強(qiáng)化創(chuàng)新、引入社會資本及優(yōu)化資源配置，進(jìn)一步完善相關(guān)管理機(jī)制，以確保推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、緩解財政支出壓力。

關(guān)鍵詞：干線公路；PPP模式；“建養(yǎng)一體化”；建設(shè)和養(yǎng)護(hù)；城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)

中圖分類號：F540-34 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2095-7866 （2018） 02-039-006

工業(yè)經(jīng)濟(jì)論壇 URL： http//www.iereview.com.cn DOI： 10.11970/j.issn.2095-7866.2018.02.005

Abstract： The PPP mode for Integration of Building and Raising provides an important channel for solving the problems of highway construction and maintenance. Starting with the related connotation of PPP model， the application principles， including the principle of reciprocity of risk and income， the principle of specification of operation and management， the principle of innovation of operation management and financing， are discussed. Based on the premise and application scope of the PPP mode for Integration of Building and Raising， the optimization on the building and raising targets and its payment ability evaluation， as well as the formulation of PPP model scheme and its bidding implementation， are put forward. The implementation of this mode needs to change the functions of government， strengthen the innovation， introduce the social capital and optimize the allocation of resources， as to further improve the relevant management mechanism， ensure the economic development of urban and rural economy and relieve the pressure of financial expenditure.

Key words： Main Highway； PPP Mode； Integration of Building and Raising； Building and Raising； Urban and Rural Economy

引言

干線公路作為連接高速公路和村鎮(zhèn)公路的關(guān)鍵通道，承載著大量客貨運量，是公路路網(wǎng)的重要組成部分。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及全面深化改革的推進(jìn)，各地干線公路得到極大發(fā)展，同時也面臨建設(shè)難、養(yǎng)護(hù)難等問題。“建養(yǎng)一體化”PPP模式的推進(jìn)，為干線公路建養(yǎng)問題的解決提供了較好的途徑，能夠滿足城鄉(xiāng)交通服務(wù)需求。同時，PPP模式能有效降低施工經(jīng)費和優(yōu)化其使用效率，確?！敖B(yǎng)一體化”有效運行。

一、PPP模式的內(nèi)涵

PPP即Public-Private-Partnership，是政府同社會資本的合作，也是公共基礎(chǔ)設(shè)施運作的重要模式，此模式能夠促進(jìn)民營資本、私營企業(yè)同政府的合作，激發(fā)其對參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的熱情。

（一）基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式

PPP模式主要是指政府在公共服務(wù)領(lǐng)域采用競爭性的手段選擇具有運營能力、投資能力的社會資本參與公共服務(wù)建設(shè)，政府按照其績效評估結(jié)果向其支付費用。歐洲發(fā)達(dá)國家不但在投資建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施方面，如電廠、水廠的建設(shè)與管理等，而且在許多非盈利性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，如學(xué)校、監(jiān)獄等設(shè)施的建設(shè)與管理等，都應(yīng)用了PPP模式。我國在北京奧運會場館的建設(shè)工程中也應(yīng)用了PPP模式，并認(rèn)為該模式的管理方式較好。奧運場館的建設(shè)資金很難依靠其自身來平衡，需要政府的適當(dāng)投入，以確保項目商業(yè)運作的開展。同時，北京市大規(guī)模建設(shè)的城市鐵路也選擇了PPP模式，且應(yīng)用效果同樣非常理想。由此可見，PPP模式具有較為廣泛的應(yīng)用范圍，且應(yīng)用效果理想。

（二）公路“建養(yǎng)一體化”

公路“建養(yǎng)一體化”的體制符合農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)改革創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。交通運輸部也提出了農(nóng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護(hù)、管理和運營等方面的意見。從2017年中央一號文件《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革 加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》中，提出了深入開展建好、管好、護(hù)好、運營好農(nóng)村公路工作，深化農(nóng)村公路管養(yǎng)體制改革的新思路[1]。國家明確鼓勵對農(nóng)村公路的發(fā)展進(jìn)行建設(shè)養(yǎng)護(hù)的機(jī)制創(chuàng)新。公路改革的重任一方面是事權(quán)與責(zé)任相匹配的問題，另一方面是公路交通行政職能和行政機(jī)構(gòu)的改革。這意味著公路交通部門作為決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將更加突出其公益性和執(zhí)行力，也意味著公路發(fā)展的基本組織框架將發(fā)生一些重大的變化。公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)統(tǒng)籌好存量的公路資產(chǎn)，把現(xiàn)有的公路建設(shè)好、管理好、運營好。公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式從創(chuàng)新財政資金使用方式開始，實行了公路建設(shè)PPP模式政府和社會資本合作，拓寬了公路基礎(chǔ)設(shè)施投融資渠道。

二、公路建設(shè)PPP模式的應(yīng)用原則

公路交通是政府提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域之一。交通運輸部印發(fā)的《“十三五”公路養(yǎng)護(hù)管理發(fā)展綱要》重點提及，加大普通國省道改造力度。2014年，國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部等多部委相繼出臺一系列政策，鼓勵社會資本積極參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及其PPP模式。與其他模式相比，PPP模式主要側(cè)重于風(fēng)險共擔(dān)、運營及可參與周期三方面。特別在公路基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域，多傾向采用政府和社會資本合作PPP模式，旨在利用社會資金和力量，進(jìn)行市（縣）際區(qū)域低等級路段升級改造，構(gòu)筑省轄市與下轄縣、相鄰縣之間的交通聯(lián)系，推進(jìn)國省道城鎮(zhèn)過境段改造，促進(jìn)干線公路與城市干道的有機(jī)銜接。

（一）風(fēng)險與收益對等原則

風(fēng)險合理分配是PPP模式的基本特征之一[2]。隨著公路建設(shè)PPP模式的不斷深化，參與各方將愈加重視PPP項目風(fēng)險的識別和管控，PPP公私營合作模式將致力于風(fēng)險與收益對等原則，督促項目合作方履約守信，強(qiáng)化契約精神?；诟删€公路PPP項目應(yīng)按照風(fēng)險分配優(yōu)化、風(fēng)險收益對等和風(fēng)險可控等原則，綜合考慮政府風(fēng)險管理能力、項目回報機(jī)制和市場風(fēng)險管理能力等要素，確定風(fēng)險分配基本框架[3]。按照國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通運輸部等相關(guān)文件及政策要求，鼓勵應(yīng)用PPP模式的最根本的原則是實現(xiàn)風(fēng)險與收益對等，將項目風(fēng)險合理分配在社會資本和政府之間。理論上，社會資本承擔(dān)運營風(fēng)險和項目建設(shè)，政府承擔(dān)最低需求及政策、法律調(diào)整的風(fēng)險，對于不可抗力，如自然災(zāi)害等風(fēng)險則由雙方共同承擔(dān)。按照此風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制，基本明確了社會資本與政府合作中雙方的權(quán)、責(zé)、利的劃分。也就是說，社會投資人需要對項目建設(shè)、投融資及運營負(fù)主要責(zé)任，并享有其相應(yīng)收益。在融資及投資階段，政府授權(quán)其平臺專業(yè)企業(yè)參與該項目的部分股份，以監(jiān)管此項目的建設(shè)及運營，并確保其基本收益。

（二）運營與管理規(guī)范原則

公路建設(shè)是政府提供公共服務(wù)的重要領(lǐng)域。推廣PPP模式的另一重要原則就是運營與管理規(guī)范。通常情況下，社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的管理模式中，不論是BT（建設(shè)—移交）模式還是競爭性承包模式，社會資本多是在建設(shè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮作用，而項目完工后的運營則由政府部門管理及組織，由其所屬專業(yè)平臺企業(yè)實施運營。但在PPP模式下，對社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要性及其參與周期等都進(jìn)行了明確規(guī)定。也就是說，社會投資者參與整個項目的建設(shè)及運營周期。這樣，既符合政府職責(zé)定位需求，又能改變政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目及管理中既是裁判員又是運動員的身份，從而使基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及管理更加合理和規(guī)范。此外，不管是項目建設(shè)過程還是其運營的整個生命周期中，社會資本都可以充分發(fā)揮其技術(shù)、資金及管理的優(yōu)勢參與其中，以實現(xiàn)項目經(jīng)濟(jì)效益的最大化。

（三）運營管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新原則

圍繞PPP的探索創(chuàng)新很多。公路PPP基金的一個重要任務(wù)，是不斷規(guī)范PPP運作模式，實現(xiàn)公路建設(shè)PPP模式的可持續(xù)健康發(fā)展[4]。《關(guān)于在收費公路領(lǐng)域推廣運用政府和社會資本合作模式的實施意見》（財建〔2015〕111號）強(qiáng)調(diào)要創(chuàng)新公路投融資模式，社會投資者按照市場化原則出資，獨自或與政府指定機(jī)構(gòu)共同成立項目公司建設(shè)和運營收費公路項目，政府要逐步從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運營”轉(zhuǎn)變，以項目運營績效評價結(jié)果為依據(jù)，適時對價格和補(bǔ)貼進(jìn)行調(diào)整，支持社會資本參與收費公路建設(shè)運營，提高財政支出的引導(dǎo)和帶動作用，拓寬社會資本發(fā)展空間，有效釋放市場活力。公路部門為積極穩(wěn)妥、規(guī)范有序地推進(jìn)交通運輸領(lǐng)域政府購買服務(wù)工作，發(fā)揮市場在資源配置中的決定作用，積極開展政府和社會資本合作PPP模式[5]，通過采用BOT（建設(shè)—經(jīng)營—移交），可與EPC（Engineering-Purchase-Construction，建設(shè)工程總承包）模式相結(jié)合，或者采取與ABS（Asset Backed Securitization，資產(chǎn)證券化）相結(jié)合，體現(xiàn)運營管理創(chuàng)新與融資創(chuàng)新。

三、PPP模式在干線公路“建養(yǎng)一體化”中的應(yīng)用

干線公路的暢達(dá)促進(jìn)物流業(yè)和電商發(fā)展，成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的加速引擎。然而，在干線公路發(fā)展缺乏動力的狀況下，若要實現(xiàn)其持續(xù)發(fā)展則需不斷創(chuàng)新機(jī)制和激發(fā)起發(fā)展活力，進(jìn)而強(qiáng)化其經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力。為此，必須推行干線公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式，統(tǒng)籌考慮，優(yōu)化公路設(shè)計、網(wǎng)絡(luò)、養(yǎng)護(hù)、施工及管理等，確保各環(huán)節(jié)有效銜接及融合起來，不斷創(chuàng)新公路建設(shè)投資融資體系、建設(shè)管理體系、建養(yǎng)技術(shù)機(jī)制等，以實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益、社會效益及環(huán)境效益的最大化。

（一）“建養(yǎng)一體化”PPP模式的實現(xiàn)前提

干線公路“建養(yǎng)一體化”PPP模式的實現(xiàn)，需要上級財政部門對責(zé)任主體及縣域道路進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，并依據(jù)道路環(huán)境來設(shè)計和規(guī)范其標(biāo)識線及構(gòu)建規(guī)范的服務(wù)監(jiān)管體系。鑒于國道省道干線公路建設(shè)項目投資大、涉及面廣，僅靠當(dāng)?shù)刈陨斫?jīng)濟(jì)發(fā)展難以支撐，需要財政進(jìn)一步加大投入。選擇“建養(yǎng)一體化”PPP模式可以達(dá)到分散風(fēng)險，提高收益的目的。例如，由政府選擇的公路公司承擔(dān)項目地公路建設(shè)項目的PPP模式資金籌集，總承包施工及交工驗收后5年的養(yǎng)護(hù)服務(wù)工作（含2年質(zhì)量責(zé)任缺陷期養(yǎng)護(hù)和3年養(yǎng)護(hù)工作），緩解公路建設(shè)項目籌資壓力。同時，對權(quán)責(zé)分工進(jìn)行細(xì)化，如將統(tǒng)一招標(biāo)工作交由交通部門負(fù)責(zé)，使其代表政府組織和開展相關(guān)工作。公路建設(shè)項目招投標(biāo)標(biāo)的主要是市場運作方案、服務(wù)價格和服務(wù)質(zhì)量等，以充分發(fā)揮出社會資本作用和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會效益的最大化。

（二）“建養(yǎng)一體化”PPP模式的適用范圍

對PPP模式“建養(yǎng)一體化”的適用范圍進(jìn)行規(guī)范和明確。因國道省道沿線城鄉(xiāng)公路有著較大的存量，應(yīng)對縣域內(nèi)的干線道路進(jìn)行劃分，如其通向居住地、景區(qū)、度假山莊、村村通等干線公路。政府在建設(shè)公路項目時可以考慮“建養(yǎng)一體化”PPP模式，吸引更多社會資本參與。在許多PPP案例中，建筑工程項目相關(guān)資源的綜合開發(fā)商，往往也以專業(yè)投資者身份參與項目公司股權(quán)投資。不過，他們出資參股項目的主要目的并不是獲取項目穩(wěn)定運行后的運營收益分紅，而是更加看重參股項目帶來的自身主業(yè)方面的協(xié)同綜合收益[6]。所以，PPP模式還應(yīng)對“建養(yǎng)一體化”設(shè)定合理的合同期限，例如，當(dāng)前的合同期限設(shè)定為13年，也就是建設(shè)期3年和養(yǎng)護(hù)期10年。在這13年中，社會投資參與者同享有一定的經(jīng)濟(jì)收益權(quán)利。

（三）建養(yǎng)目標(biāo)優(yōu)化和支付能力評估

公路“建養(yǎng)一體化”目標(biāo)要比鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通公路及市級公路的建養(yǎng)目標(biāo)高。在劃分和設(shè)計好公路干線后，對其建養(yǎng)資金進(jìn)行評估測算。如某縣在1600公里干線公路的基礎(chǔ)上，經(jīng)測算得出，13年合同期限總共需要建設(shè)資金約26億元，其中，建設(shè)資金8億元、養(yǎng)護(hù)資金18億元。13年內(nèi)，有效的資金供給約19億元，包括省級財政、縣級財政等轉(zhuǎn)移支付的資金。通過支付能力評估，計算財政資金為19億元，需求達(dá)到26億元，資金缺口是7億元。根據(jù)財政資金額、資金需求額及資金缺口額，制定招投標(biāo)方案提供依據(jù)。

（四）“建養(yǎng)一體化”PPP模式方案制定及招標(biāo)實施

招標(biāo)方案原設(shè)計通過政府付費的“建養(yǎng)一體化”PPP模式進(jìn)行，在明確績效考核及產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)等體系的前提下，將政府付費額作為競爭標(biāo)的。通過政府每年固定投入的財政資金來撬動公路建設(shè)養(yǎng)護(hù)合同期間所需的資金供給，國省干線升級改造，著力提高二級及以上高等級公路比重，加快構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的普通干線公路網(wǎng)絡(luò)。在實施招標(biāo)過程中，其標(biāo)的應(yīng)為公路建養(yǎng)總需求資金的市場份額，選擇服務(wù)最好者中標(biāo)。同時，也可將現(xiàn)有公路干線量作為標(biāo)的，投標(biāo)企業(yè)自行設(shè)計方案，選擇價格低且服務(wù)好的企業(yè)中標(biāo)；此外，以資金缺口額為標(biāo)的，在提檔升級城鄉(xiāng)公路后，其養(yǎng)護(hù)管理水平也相應(yīng)提高，能夠有效地推動當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。政府支付經(jīng)費的方式主要為考核，通過社會團(tuán)體考評、社會第三方考評及專業(yè)考評等來實現(xiàn)。

四、結(jié)語

實行“建養(yǎng)一體化”PPP模式是公路改革的全新模式，要求干線公路改革實行多方供應(yīng)和提質(zhì)增效。這就必須大力發(fā)展公路交通和轉(zhuǎn)變政府職能，同時對資源配置進(jìn)行優(yōu)化，引入社會資本來緩解財政壓力，以便更好地激發(fā)公路市場活力。發(fā)展農(nóng)村交通，必須轉(zhuǎn)變政府職能。盡管“建養(yǎng)一體化”PPP模式仍在探索期，但其在應(yīng)用中已經(jīng)發(fā)揮出較大的優(yōu)勢，有力地推動了國道省道干線建設(shè)及養(yǎng)護(hù)的發(fā)展，進(jìn)而推動了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，緩解了財政支出的壓力。

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