◎李文釗 （中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院，北京100872）

多源流框架①對于多源流，有學(xué)者稱之為多源流框架（policy streamsframework,PSF），有學(xué)者稱之為多源流理論（policy streams theory,PST），也有學(xué)者稱之為多源流研究途徑（policy streamsapproach,PSA），這里我們同意尼古勞斯·扎哈里亞迪斯的觀點，使用多源流框架（MSF）來稱謂這一政策過程理論，主要是考慮到多源流更多提供了一個分析政策過程的視角和框架，而轉(zhuǎn)化為理論需要結(jié)合具體情景。（Multiple Streams Framework,MSF）是由政治學(xué)家金登［1］首次提出，他在借鑒決策理論研究者科恩、馬奇和奧爾森［2］提出的組織選擇的垃圾桶模型基礎(chǔ)上，開發(fā)出從問題源流、政策源流和政治源流來理解政策過程，探究議程設(shè)定、備選方案與公共政策之間關(guān)系。他認為，一旦政策之窗開啟，問題源流、政策源流和政治源流實現(xiàn)三流合一，新的公共政策就會被選擇，或者新的公共政策取代舊的公共政策，政策變遷得以實現(xiàn)。多源流框架正成為從決策視角理解政策過程的代表性理論，也是政策過程主流理論中最具有競爭性的理論之一。尼古勞斯·扎哈里爾迪斯是繼金登之后的最重要的研究者，他深化和拓展了多源流框架研究，將多源流框架與模糊性聯(lián)系在一起，認為多源流框架是對作為模糊性的政策過程的理解和認知，突出了多源流框架的適用范圍，強調(diào)對多源流框架最本質(zhì)特征的把握，并進一步深化了多源流框架的認識論基礎(chǔ)［3］。與此同時，他也是多源流框架的重要傳播者，很多政策過程理論著作中有關(guān)多源流框架章節(jié)都是由其撰寫［4-7］。2016年，公共政策領(lǐng)域的兩本重要雜志《政策研究雜志》和《政策科學(xué)》②《政策研究雜志》于2016年第1期出版多源流途徑（multiple streamsapproach）的專題研究，一共由6篇論文組成，對多源流框架的應(yīng)用進行系統(tǒng)回顧與評價。《政策科學(xué)》于2016年第1期出版多源流框架（multiple streamsframework）的專題研究，一共由6篇論文組成，這一組論文的特點是將“制度研究”帶入多源流框架，探討加入制度變量之后，對多源流框架的發(fā)展，并且主要是以歐洲的經(jīng)驗為基礎(chǔ)。相繼出版了多源流框架的專題研討，這標志著這一框架為更多的學(xué)者所認可。

接下來，內(nèi)容安排如下：首先，討論多源流框架的理論基礎(chǔ)，這里將重點介紹模糊性理論和垃圾桶模型，其中，模糊性理論又是垃圾桶模型的基礎(chǔ)；其次，對多源流框架的主要內(nèi)容進行介紹，包括基本假設(shè)、主要構(gòu)成要素和基本命題等；最后，對多源流框架進行評價和展望，總結(jié)過去研究，為未來研究設(shè)定方向。

一、多源流框架的理論基礎(chǔ)：模糊性與垃圾桶模型

金登在提出從多源流框架視角理解政策過程時，對三種有影響力的過程理論進行批判。這些過程理論大多以決策理論為基礎(chǔ)，關(guān)注決策過程。第一種過程理論從政策創(chuàng)新的起源出發(fā)來思考議程設(shè)定和備選方案的選擇，他認為，這種理論并沒有什么幫助，這主要是因為：“（1）思想可以來自任何地方；（2）追溯起源意味著一個無限回歸的一；（3）沒有誰可以領(lǐng)導(dǎo)別人?！保?］91第二種過程理論是全面理性決策。根據(jù)金登的看法，該理論認為：“如果政策制定者按照一個全面理性模式運作的話，他們首先會很清楚地界定自己的目標，并確定將會符合他們要求的目標實現(xiàn)水平。然后，他們會詳細討論可以實現(xiàn)目標的許多（理想地說，所有）備選方案。他們會對這些備選方案進行系統(tǒng)比較，評估它們的成本和收益，然后再選擇以最少的成本實現(xiàn)目標的備選方案?！保?］98對此，金登認為：一方面，政策制定者的理性是有限的，并且很多時候并不是去解決問題；另一方面，政策制定過程并非按照階段論的線性模型展開。第三種過程理論是漸進主義。在金登看來，漸進主義主張：“決策者通常不是重新開始考慮每一個項目或問題，而是把他們目前正在做的事情視為既定的，并且只是對那種存在的行為做漸進的、邊際的小調(diào)整。通過采取這種行動步驟，他們不需要詳細討論太多廣泛深遠的變化，他們也不需要花過多的時間去界定目標，而且他們在目前的現(xiàn)狀與現(xiàn)存行為所需要進行的小調(diào)整之間進行的比較也完全可以得到控制。結(jié)果，政策便是以小的步子漸進變化。”［8］99對此，金登同樣認為，漸進主義對很多政治過程和政府過程進行很好的描述，也能夠部分描述公共政策案例，但是漸進主義不能夠解釋議程變化。

多源流框架以垃圾桶模型為基礎(chǔ)，通過對其修正，提出影響議程和備選方案的問題源流、政策源流和政治源流。而垃圾桶模型則是以模糊性假設(shè)為基礎(chǔ)，因此模糊性和垃圾桶模型構(gòu)成了多源流框架的主要理論基礎(chǔ)。模糊性和垃圾桶模型二者緊密聯(lián)系在一起，模糊性構(gòu)成了一種組織生活（organization life）的新形態(tài)，而垃圾桶模型則是在這種組織生活形態(tài)下組織選擇的模型，他們是由馬奇（March）、奧爾森（Olson）和科恩（Cohen）于 1970年代提出，并于1970年代和1980年代發(fā)表了一系列的論文和著作，系統(tǒng)地探討作為模糊性情景的大學(xué)和軍隊如何從事領(lǐng)導(dǎo)、命令和決策［2］［9-11］。

馬奇、奧爾森和科恩的模糊性理論挑戰(zhàn)了啟蒙精神以來西方文化中的理性選擇和問題解決的傳統(tǒng)，提出一種不同于“目的秩序”（purposive order）的“暫時程序”（temporal order），前者基于理性選擇，后者基于時間的觀點，模糊性構(gòu)成了垃圾桶模型的基礎(chǔ)［2］。在馬奇、奧爾森和科恩看來，啟蒙以來的西方文化傳統(tǒng)可以概括為：“理性選擇和問題解決的觀點深深植根于更廣泛的西方現(xiàn)代文化之中，該觀點被垃圾桶模型放寬。這些觀點是自由市場和民主自主政府的根基，更為廣泛地講他們是啟蒙思想的道德觀，堅信人類能夠通過目的、理解和控制來解決問題、提升自身狀態(tài)和實現(xiàn)社會進步?！保?2］23。這樣，決策中秩序的傳統(tǒng)觀點涉及三個緊密聯(lián)系的觀點，即現(xiàn)實（reality）、因果關(guān)系（causality）和意向性（intentionality）［13］176。這些有關(guān)秩序的觀點似乎與現(xiàn)實中的復(fù)雜性和不確定性不相符合，于是馬奇等學(xué)者提出有關(guān)組織生活中的模糊性的判斷，模糊性提供了觀察組織生活中的新視角。

對于模糊性的含義，馬奇指出：“模糊性是指對事實、因果關(guān)系和目的性缺乏清晰或一致性?！保?3］178。由此可見，馬奇對模糊性的界定是對啟蒙以來秩序定義的放松。模糊性意味著外部事實的模糊，這是由事實需要解釋、存在相互沖突的解釋、相同沖突信念的建構(gòu)和信念的套套邏輯（Tautology）等原因造成的。歷史和科學(xué)常常試圖為模糊事件提供因果故事，使得人們接受有關(guān)事實、因果關(guān)系和目的性的觀點。模糊性還意味著自我本身的模糊性。自我的模糊性強調(diào)一個人在選擇行動時，其偏好和身份也是模糊的，她不可能對自身的偏好和身份意識有清晰的認識。海爾·瑞尼等公共組織研究者也開始關(guān)注目標模糊性（Goal ambiguity），他們指出：“我們將組織目標模糊性定義為允許對組織目標和一系列目標進行留有余的解釋的程度，其中組織目標代表了組織未來追求的狀態(tài)?！边€提出目標模糊性的三種測量維度，即指導(dǎo)性目標模糊（directive goal ambiguity）、評估性目標模糊（evaluative goal ambiguity）和優(yōu)先性目標模糊（priority goal ambiguity）［14-15］。這說明組織目標模糊性意味著組織目標存在不同的認知、解釋、沖突性解釋和意義賦予，這與馬奇對模糊性的認可基本一致。

針對組織生活中的模糊性，馬奇、奧爾森和科恩提出一種不同于理性選擇模型的垃圾桶模型。在他們看來，該模型主要是基于組織生活中“有組織無序”（organized anarchies）的三個基本特征，即有問題的偏好（problematic preferences）、不清晰的技術(shù)（unclear technology）和流動的參與（fluid participation）。這些特征與上面討論的模糊性理論高度一致，這意味著組織中存在偏好、技術(shù)和參與的模糊性。對于這三個基本特征的概括，馬奇、奧爾森和科恩在40年后的一篇回憶論文中指出，這些概括主要是來自對大學(xué)決策過程的經(jīng)驗觀察。這種被稱為“有組織無序”的組織決策狀態(tài)，擁有如下特征：“注意力是一種稀缺資源，當對一種事務(wù)進行關(guān)注時，不能夠?qū)α硪环N事務(wù)進行關(guān)注；多樣性決策舞臺競爭問題、解釋方案和決策者時間；問題和解決方案的到達是由外部因素決定，他們由于同時到達而取得聯(lián)系。”［12］22垃圾桶模型所描述的組織形態(tài)，又被稱為松散的耦合（loose coupling），組織結(jié)構(gòu)中按照分權(quán)模式建立，決策和執(zhí)行分開，語言和行動分開，這使得組織中存在某些“混亂”和“無序”。在“組織無序”的情景下，“一個人可以將選擇機會（choice opportunity）看作是垃圾桶，不同的問題和解決方案在被產(chǎn)生時由不同的參與者倒入垃圾桶中。單個垃圾桶的垃圾混和程度依賴于垃圾桶數(shù)量、替代性垃圾桶的標簽、什么樣的垃圾被產(chǎn)生、以及垃圾從場地中被收集和移出的時間”［2］。于是，馬奇、奧爾森和科恩提出，在垃圾桶模型中，決策是由組織中問題源流、技術(shù)源流、參與者源流以及決策機會等四個相互獨立的源流相互作用的結(jié)果［2］。垃圾桶模型則認為，在問題、技術(shù)、參與者和決策機會復(fù)雜互動的環(huán)境中，時間導(dǎo)致決策產(chǎn)生，秩序的主要來源是時間，這種秩序是一種“暫時秩序”。

針對垃圾桶模型，學(xué)術(shù)界在使用時存在三種態(tài)度和看法［12］24-25：第一種態(tài)度是將垃圾桶模型看作一種新的洞見，能夠幫助人們理解不可測的組織中混亂狀態(tài)；第二種態(tài)度是將垃圾桶模型看作一個適應(yīng)混亂和無序世界的有目的行為，它強調(diào)個人如何在有組織無序的情景下智慧行動；第三種態(tài)度是將垃圾桶模型看作一種通過有意識組織設(shè)計重新獲得控制，減少或消除垃圾桶過程和暫時秩序，維護目的的、結(jié)果的、可控制的和可預(yù)測的秩序的手段和工具。馬奇也將三種態(tài)度稱為熱情者（enthusiasts）、實用者（pragmatists）和改革者（reformers），認為并沒有必要一定從中選擇，每一種態(tài)度都有其局限性［13］205-206。

垃圾桶模型產(chǎn)生廣泛而深遠的影響。亞歷桑德魯·洛米和理查德·哈里森［16］在《組織選擇的垃圾桶模型》一文發(fā)表40年之后，編輯出版了《組織選擇的垃圾桶模型：40年后向前看》一書，試圖推動垃圾桶模型向下一步邏輯結(jié)構(gòu)演化，直接對影響參與者、問題、技術(shù)和選擇機會的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進行模型化，討論自主個體如何演化出相互依賴的結(jié)構(gòu)，計算機仿真模擬仍然是垃圾桶模型使用的重要工具。馬奇、奧爾森和科恩在評價垃圾桶模型的影響時指出：“垃圾桶觀點提出一個新的工具來思考組織中一些老的和困惑的議題：探討有限理性的可能和限度；正式組織作為規(guī)則、儀式和標準操作程序的集合體，以及作為政治沖突集合體；作為有意圖設(shè)計、適應(yīng)、自然和共同演化的歷史過程推動的變遷?！保?2］28垃圾桶模型的傳統(tǒng)使得組織研究的探索與政治制度、地區(qū)或全球?qū)用娴男轮贫刃纬陕?lián)系在一起，建立了政治的組織基礎(chǔ)［17-18］。垃圾桶模型中對暫時秩序的關(guān)注也使得人們重新思考組織中一些核心問題，例如：組織安排是如何獲得或失去結(jié)構(gòu)的；組織中穩(wěn)定與變化是如何平衡的；有意識的設(shè)計和改革在有意圖秩序建構(gòu)中角色；關(guān)注歷史無效率的假設(shè)，作為歷史總是平衡和有效的替代性觀點。

針對垃圾桶模型，也有一些批評者。喬納森·本德、特里·摩爾和肯尼斯·肖特對垃圾桶模型進行系統(tǒng)和全面的評價，認為垃圾桶模型缺乏科學(xué)基礎(chǔ)。他們將垃圾桶模型概括為兩個部分：一個是文字理論（verbal theory），另一個是計算機模型（computer model）。對文字理論而言，本德、摩爾和肖特認為，垃圾桶模型是一種比喻，以垃圾桶來比喻決策過程，強調(diào)不同輸入在垃圾桶中混合，決策結(jié)果取決于混合內(nèi)容和程度，這不符合社會科學(xué)的傳統(tǒng)［19］。針對文字理論，他們認為垃圾桶模型存在如下問題：它沒有很好地區(qū)分個人層面選擇和組織層面選擇，沒有建立自己的個人選擇模型；它強調(diào)問題、技術(shù)、參與者和選擇機會等四個源流是相互獨立的，但是在實際過程中這些不同源流之間不可能獨立，存在緊密的相互聯(lián)系；它沒有討論組織結(jié)構(gòu)是如何產(chǎn)生的，以及對組織結(jié)構(gòu)中權(quán)威、分配和控制等重要因素的忽略；對“有組織的無序”這一核心概念缺乏清晰認識，存在模糊性，“有問題的偏好、不清晰的技術(shù)和流動的參與”三個條件是同時滿足，還是只需要滿足一個條件，沒有明確陳述；它放棄了馬奇—西蒙傳統(tǒng)（March-Simon tradition），沒有遵循有意圖理性，對理性選擇的所有假設(shè)進行全面放松，將結(jié)構(gòu)和過程作為外部變量，過于強調(diào)組織中符號、迷思和合法性傳統(tǒng)，這是組織中制度主義傳統(tǒng)。針對計算機模型，他們認為該模型構(gòu)成垃圾桶模型成功的“科學(xué)核心”，但是仍然存在許多問題，例如：沒有對技術(shù)進行模擬、認為在沒有問題或參與者的情況下仍然能夠選擇、計算機模型的假設(shè)與文字理論的假設(shè)不一致、計算機模擬的結(jié)果并非顯示出沒有秩序。最后，本德、摩爾和肖特認為：“整個研究傳統(tǒng)的核心是一個一般性主題，這一主題是垃圾桶模型的標志：對模糊性和社會建構(gòu)秩序的論證?！保?9］在他們看來，馬奇、奧爾森和科恩的后續(xù)研究都是圍繞著這兩個方面展開，提出經(jīng)驗、過去、歷史、權(quán)力、成功、相關(guān)性、自我等維度的模糊性來擴充模糊性的內(nèi)涵，提出符號秩序、規(guī)范秩序和解釋秩序來擴充社會建構(gòu)秩序的維度。

垃圾桶模型的創(chuàng)立者之一奧爾森對本德、摩爾和肖特的批評進行回應(yīng)，并不認為他們掌握了垃圾桶模型的核心精髓，沒有把握到垃圾桶模型是對政治行動者、制度和變化的理性選擇模型的替代性解釋，以科學(xué)模型來衡量一切觀點，誤解了垃圾桶模型［18］。無論如何，垃圾桶模型對政策過程理論產(chǎn)生深遠影響。一種基于垃圾桶模型的多源流框架正成為理解政策過程的最具有競爭力的理論之一，這是接下來要討論的主要內(nèi)容。

二、多源流框架的假設(shè)、構(gòu)成要素與核心命題

對于多源流框架，可以從假設(shè)、構(gòu)成要素與核心命題等三個方面進行闡述。假設(shè)是框架得以建立的基礎(chǔ)，它意味著一旦現(xiàn)實與這些假設(shè)相符合，那么框架就能夠很好地解釋現(xiàn)實。要素是分析框架的組成部分，這些要素也是進行理論分析的基礎(chǔ)，通過這些概念來理解政策過程。目前，對于多源流框架而言，主要有五個最基本的概念，即問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家和政策之窗。我們認為，這五個要素忽略了金登對“議程、備選方案與公共政策”的討論，于是本文又增加了議程建立、備選方案和決策系統(tǒng)等三個要素，這樣一共形成八個構(gòu)成要素，見圖1。核心命題是應(yīng)用這些假設(shè)和要素與政策過程實際相結(jié)合而形成的一些有關(guān)政策過程認知的基本設(shè)想和命題，他們告訴我們公共政策是如何產(chǎn)生的。對于多源流框架而言，核心命題主要與議程建立、備選方案的選擇以及公共政策的產(chǎn)生有關(guān)，其中最重要的是解釋公共政策的產(chǎn)生問題。接下來，將以圖1為基礎(chǔ)，詳細闡述多源流框架的假設(shè)、構(gòu)成要素和核心命題。

（一）基本假設(shè)

由于多源流框架是建立在垃圾桶模型的基礎(chǔ)上，它是垃圾桶模型在政策過程中應(yīng)用，這使得多源流框架的假設(shè)受到垃圾桶模型假設(shè)的影響。根據(jù)扎哈里爾迪斯［6］26-31對多源流框架的概括①扎哈里爾迪斯在對多源流框架假設(shè)和邏輯的討論時，分為分析單位、模糊性、暫時秩序、假設(shè)和政治操縱邏輯等五個部分，通過對具體內(nèi)容的分析，我們發(fā)現(xiàn)他所討論的假設(shè)主要是依據(jù)模糊性和暫時秩序，因此可以將“模糊性、暫時秩序和假設(shè)”總體概括為模糊性假設(shè)。，我們可以將其分析單位、假設(shè)和邏輯進一步總結(jié)為：系統(tǒng)層面的分析單位、模糊性假設(shè)和政治操縱邏輯。從分析單位上看，多源流框架屬于系統(tǒng)層面的分析單位，它將整個決策系統(tǒng)作為分析單位，考慮問題源流、政治源流和政策源流對決策的影響。模糊性意味著矛盾而不是意味著不確定性，這些相互沖突的假設(shè)會影響政策過程中的決策。扎哈里爾迪斯進一步將模糊性假設(shè)概括三個基本假設(shè)［6］28-29：

圖1 多源流框架結(jié)構(gòu)整合圖

假設(shè)1：個人注意力分配或處理是連續(xù)的，而系統(tǒng)的注意力分配或處理是平行的。

假設(shè)2：政策制定者會在嚴格的時間限制下操作。

假設(shè)3：進入系統(tǒng)中的源流是相互獨立的。

在模糊性的假設(shè)下，多源流框架遵循政治操縱的邏輯（the logic of political manipulation），通過操縱來管理模糊性，從而使得模糊性適應(yīng)決策者需求。政治操縱的目的主要是提供意義、清晰性和身份，讓模糊性朝著有利于操縱者意圖的方向發(fā)展。正是在意義解釋的視野下，馬奇認為：“在很多方面，決策最好被想象為一個意義工廠，而不是行動工廠。”［20］23為了實施政治操縱的目標，政策企業(yè)家會通過使用信息、象征或符號，以及應(yīng)用各種策略來實施意義重構(gòu)，實現(xiàn)操縱目的。正是因為信息的操縱使用，以及其與制度和政策之窗的聯(lián)合作用，使得環(huán)境、意義和政策隨著時間改變而改變。

（二）構(gòu)成要素

從圖1可以看出，多源流框架的主要構(gòu)成要素有八個，即問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗、政策企業(yè)家、議程建立、備選方案與決策系統(tǒng)。問題源流、政策源流和政治源流是三個獨立的源流，它們構(gòu)成了政府的三個主要過程源流，用于解決政府中三個核心問題：問題識別、政策建議的闡明和精練、政治活動。這三個源流與議程和政策變化之間存在明確的關(guān)系，金登指出：“一旦我們認識了這些獨立產(chǎn)生的溪流，那么理解議程和政策變化的關(guān)鍵是它們的結(jié)合。這些溪流在一些關(guān)鍵的時候匯合在一起。一個問題被識別了，一個解決辦法可以得到，這種政治氣候便促成了適合變革的恰當時機，而且這些約束條件也阻止不了行動。一些倡議者提出了他們的建議，然后就等待隨之會出現(xiàn)一些他們可以為其附上解決辦法的問題，或者等待政治溪流中出現(xiàn)一種使其政策建議更有可能被采納的行政當局更換一種發(fā)展狀態(tài)?！保?］110結(jié)合的機會，被稱為“政策之窗”，促進不同源流之間融合的人員被稱為“政策企業(yè)家”。

1.問題源流。問題源流主要是推動問題納入政府議程，在這一源流中，不同行動者圍繞著什么是政策問題進行爭論，都希望將自己認為的政策問題納入議程。政策問題是指客觀狀態(tài)與主觀價值發(fā)生偏差，它是主觀價值對客觀狀態(tài)進行評估的結(jié)果，因此在建構(gòu)政策問題時涉及對客觀狀態(tài)的意義賦予。由于決策者注意力分配有限，因此不同行動者會對注意力進行競爭，這正是議程設(shè)置理論的主要內(nèi)容。問題源流在議程建立中發(fā)揮關(guān)鍵作用，它通過指標（indicators）、焦點事件（focusing events）、反饋（feedbacks）和負擔（loads）等方式來促進議程設(shè)定。指標通常被用來衡量事物的狀態(tài)、程度和變化范圍，它是促進問題形成的一種重要方式。焦點事件（focusing events）是引起決策者及其周圍人們對某一問題進行關(guān)注的重要推動力。金登指出：“這一些推動力有時是由像開始引起人們關(guān)注這個問題的一次危機、一種變得流行的符號或政策制定者的個人經(jīng)歷這樣的一個焦點事件所提供的?！保?］119反饋是影響決策者對某一問題進行關(guān)注的另外一種途徑。反饋的渠道包括系統(tǒng)監(jiān)控、抱怨、個別調(diào)查以及官僚的經(jīng)驗。反饋信息的內(nèi)容包括執(zhí)行不符合立法意圖和上級行政意圖、不能夠?qū)崿F(xiàn)規(guī)定目標、項目成本過高、一項公共政策的意外后果引起決策者的關(guān)注。負擔是指一個機構(gòu)處理問題的能力，如果政策制定者正面臨大量問題需要處理，那么一個新的問題進入決策者視野的可能性微不足道［21］。

2.政策源流。政策源流的核心作用是推動備選方案和政策建議的產(chǎn)生，它由一些專業(yè)人員組成的政策共同體（policy community）或政策網(wǎng)絡(luò)（policy network）主導(dǎo)①金登在最初討論政策源流時使用政策共同體(policy community)來指稱影響備選方案產(chǎn)生的群體，而扎哈里爾迪斯則偏好使用政策網(wǎng)絡(luò)(policy network)來指稱影響備選方案產(chǎn)生的群體。由于扎哈里爾迪斯的影響，目前更多的學(xué)者使用政策網(wǎng)絡(luò)來指稱備選方案產(chǎn)生的來源。，思想在共同體中競爭、軟化和被接受。金登將政策源流稱為政策原湯（policy primeval soup），他認為：“在這個共同體中，備選方案和政策建議的產(chǎn)生過程類似于一種生物的自然選擇過程。正如生命誕生之前分子在生物學(xué)家所謂的‘原湯’中四處漂浮一樣，思想也在這些共同體中四處漂浮。許多思想都是可能的，這就猶如許多分子都是可能的一樣。思想先是變得很顯著，然后又消失?！浕且粋€很長的過程：思想漂浮、提出議案、作演講、草擬政策建議，然后根據(jù)反應(yīng)修改議案，并且再一次漂浮起來。不同的思想之間相互對抗（猶如不同的分子相互碰撞一樣），并且以各種各樣的方式彼此結(jié)合。這種‘湯’不僅通過出現(xiàn)一些全新的元素而發(fā)生變化，而且更多的是通過對以前就存在的元素進行重組而發(fā)生變化。盡管在這盆政策原湯中有許多思想四處漂浮，但是如同在一個自然選擇系統(tǒng)中的情況一樣，只有那些符合某些標準的思想才會堅持下來。有些思想幸存下來并且得以成功；有些政策建議則比其他的政策建議更加受到重視。”［8］148由此可見，在政策源流中，政策網(wǎng)絡(luò)的融合程度、政策建議的標準和軟化過程對政策建議產(chǎn)生發(fā)揮著關(guān)鍵作用。

3.政治源流。政策源流是指對議程或產(chǎn)出有影響的政治和文化情景。對此，金登有詳細的闡述：“獨立于問題溪流和政策溪流而流淌的是政治溪流，它由諸如公眾情緒，壓力集團間的競爭、選舉結(jié)果、政黨或意識形態(tài)在國會中的分布狀況以及政府的變更等因素構(gòu)成。既不同于專業(yè)人員共同體中所發(fā)生的事件，也同于使問題引起政府內(nèi)部及其周圍人們的關(guān)注，政治溪流中所發(fā)生的是諸如國會中出現(xiàn)新的多數(shù)黨或者產(chǎn)生新一屆政府這樣的事件。政治溪流中的這些發(fā)展對于議程具有強大影響，因為新的議程項目變得更重要，而其他項目在一個更為有利的時機之前一直都被束之高閣?！保?］184對于金登而言，政治源流中“政治”主要是指選舉、政黨或壓力集團等。目前，在討論政治源流時，重點會對國民情緒、政黨意識形態(tài)和利益平衡問題進行闡述。

4.政策企業(yè)家。政策企業(yè)家是多源流框架中最重要的行動者（agency），他們也是促進多源流融合從而實現(xiàn)政策變遷的主要推動力量。政策企業(yè)家在多源流框架中發(fā)揮著雙重作用：一方面，在討論政策源流時，已經(jīng)指出政策企業(yè)家新思想的軟化和備選方案的產(chǎn)生中發(fā)揮著不可替代作用；另一方面，政策企業(yè)家也是在政策之窗出現(xiàn)時，促進問題源流、政策源流和政治源流融合的主要行動者，他們將解決方案與問題結(jié)合，并且尋找適合將問題納入議程和符合他們所期望的備選方案的政治氛圍。對此，金登明確指出：“成功政策企業(yè)家的品質(zhì)在軟化政策制定系統(tǒng)的過程中十分有用，我們在討論政策溪流的那一章中對此進行了描述。但是，政策企業(yè)家的作用不僅僅在于推出、推出、再推出他們的政策建議或他們對問題的認識，他們還暗暗地等待——等待一扇政策之窗的打開。在抓住機會的過程中，他們對于這些溪流在政策窗口的結(jié)合具有極為重要的作用?！保?］228政策企業(yè)家促進多源流融合的影響因素主要有三個：資源（resources）、進入（access）和戰(zhàn)略（strategies）。

5.政策之窗。問題源流、政策源流和政策源流分別獨立運行，它們在政策之窗（policy windows）開啟時進行融合（coupling）。政策之窗構(gòu)成了決策產(chǎn)生的制度情景（institutional context），它們是政策產(chǎn)生的限制條件和機會。政策之窗與垃圾桶模型的決策機會類似，金登借鑒航空發(fā)射時窗口的含義將之用于政策領(lǐng)域。金登認為：“政策之窗是政策建議的倡導(dǎo)者提出其最得意的解決辦法的機會，或者是他們促使其特殊問題受到關(guān)注的機會?！保?］209政策之窗開啟時間短，稍縱即逝，需要政策企業(yè)家把握機會促進多源流融合。對此，金登指出：“當一扇政策之窗敞開的時候，政策建議的倡導(dǎo)者就意識到他們的機會來了，并且會搶著去利用這種機會?！保?］221對于政策之窗開啟的原因，金登指出：“從根本上看，一扇政策之窗之所以敞開，其原因在于政治溪流的變化（例如，行政當局的變更、政黨或意識形態(tài)在國會席位分布上的改變、或者國民情緒的變化）；或者說，政策之窗之所以敞開，其原因在于一個新的問題引起了政府官員及其周圍人們的關(guān)注?！保?］212這意味著，政策之窗可以劃分為問題之窗和政治之窗，它們構(gòu)成了打開政策之窗的兩種機制。對于政策之窗關(guān)閉的原因，金登將其總結(jié)為五個方面：（1）參與者可能覺得他們已經(jīng)通過決策或者立法把問題處理了；（2）與此密切相關(guān)的是，參與者可能沒有爭取到行動；（3）促進政策之窗打開的事件可能會從舞臺上消失；（4）如果人事的變動打開了一扇政策之窗的話，那么人事就可能再度發(fā)生變化；（5）政策之窗有時之所以關(guān)閉，是因為沒有可行的備選方案［8］213-214。因此，在政策之窗開啟時，要“趁熱打鐵”，否則要等待下一次機會之窗開啟時需要很長時間。

6.議程建立、備選方案與決策系統(tǒng)。多源流框架對于政策過程理論的重大貢獻之一就是提出兩項重要的“前決策過程”，即議程的建立和備選方案的闡明。目前，研究者在討論多源流框架的構(gòu)成要素時，都會忽略決策過程，直接討論政策產(chǎn)出。為此，圖1將決策過程納入多源流框架中，增加了議程建立、備選方案和決策系統(tǒng)，其中，議程建立和備選方案屬于金登所謂的“前決策”，而決策系統(tǒng)則屬于正式?jīng)Q策過程，它也是政策產(chǎn)出的基礎(chǔ)。對此，金登指出：“我們所設(shè)想的情況是這三條過程‘溪流’都穿過該決策系統(tǒng)，即‘問題溪流’、‘政策溪流’和‘政治溪流’。它們主要都是相互獨立的，而且它們各自都是按照自己的動態(tài)特性和規(guī)則發(fā)展的。不過，在有些關(guān)鍵的匯合處，這三條‘溪流’結(jié)合在一起，而且最大的政策變化就是產(chǎn)生于問題、政策建議和政治的那種結(jié)合。”［8］23對于“前決策”和“決策”過程，扎哈里爾迪斯借用西蒙的決策理論，將其稱為決策的三個問題，即注意力是如何分配的，搜索是如何實施的，選擇是如何被偏見的［6］36。二者之間沒有本質(zhì)的區(qū)別，屬于用不同語言來對同樣決策過程進行描述。

議程的提出推進了政策過程理論的研究，它也構(gòu)成了多源流框架的主要特色之一。議程代表了權(quán)力的第二面性，否定性權(quán)力也是一種重要的權(quán)力［22］。議程的建立會受到問題源流和政治源流的影響，兩個獨立的源流都可能推動政府對某些應(yīng)該議題的關(guān)注。備選方案的闡明是多源流框架中有關(guān)“前決策”討論的第二個內(nèi)容，它意味著政府官員以及與其密切相關(guān)的人們對一套政府行動的備選方案也很重視。對于政策過程而言，備選方案的闡明會受到政策源流的影響，政策企業(yè)家和政策共同體都會對備選方案的產(chǎn)生發(fā)揮影響。決策系統(tǒng)是正式的決策過程，是政策方案產(chǎn)生的舞臺。所有的政策產(chǎn)出，都是由決策系統(tǒng)創(chuàng)造的，都是決策系統(tǒng)的產(chǎn)物。多源流框架對于決策系統(tǒng)中決策邏輯的描述，主要是借鑒了垃圾桶模型有關(guān)決策的思考，這是一種不同于理性選擇理論的決策理論。扎哈里爾迪斯從選擇的角度討論了決策系統(tǒng)，認為決策系統(tǒng)中有選擇可能會因為政策企業(yè)家的操縱而存在偏差（Bias），造成偏差的因素包括框架效應(yīng)（framing）、情緒啟動（affect priming）、漸進戰(zhàn)術(shù)（salami tactics）和符號的使用（use of symbols）［6］38-39。對于多源流框架而言，決策系統(tǒng)因為政策之窗開啟，觸發(fā)問題源流、政策源流和政治源流的有機融合，從而使得政策得以產(chǎn)生。

（三）基本命題

與其他政策過程理論相比，多源流框架還沒有形成明確的可以進行假設(shè)檢測的命題。這也使得很多研究者認為，多源流框架更多是一種事后解釋性理論，而不是一種事前預(yù)測理論。一旦政策發(fā)生變遷，可以回溯性理解政策過程中的問題源流、政策源流和政治源流，分別對問題納入議程、備選方案的產(chǎn)生以及政策出臺進行分析，并且進一步探究政策企業(yè)家的作用。從事后看，多源流框架似乎對政策過程很有解釋力，因為它抓住了影響政策過程的核心變量，即問題、解決方案和政治。不過，金登在對多源流框架進行總結(jié)時，也得出一些結(jié)論，這些結(jié)論可以在未來發(fā)展為三組命題，即議程建立的命題、備選方案闡明的命題和政策產(chǎn)出的命題。

1.議程建立的命題。議程建立命題回答的核心問題是“政府議程是怎樣建立的”。金登的回答主要是集中在三個解釋上：問題源流、政治源流和可見的行動者［8］249-252。對于問題源流而言，其核心需要回答的問題是“為什么有些問題而不是其他的問題最終引起了政府官員的關(guān)注”。這意味著問題驅(qū)動議程建立，問題使得政府官員關(guān)注并開始著手解決。金登在建構(gòu)多源流框架時，一個非常重要的洞見是提出行動者的重要性，并且將行動者區(qū)分為可見的行動者和潛在的行動者。對于議程建立而言，一些受到很大壓力和大眾關(guān)注的行動者會對議程建立發(fā)揮較大作用，這些行動者包括總統(tǒng)及高級任命官、重要的國會議員、傳媒以及諸如政黨和競選者這樣一些與選舉有關(guān)的角色。

2.備選方案闡明的命題。備選方案闡明命題的核心問題是“可供公共政策選擇的潛在備選方案清單在范圍上是怎樣被縮小到實際受到關(guān)注的備選方案的”。對此，多源流框架有兩處解釋：（1）備選方案是在政策源流中產(chǎn)生并且被縮小范圍的；（2）一些相對潛在的行動者，即一些特定政策領(lǐng)域的專業(yè)人員參與這種活動。對于潛在的行動者，多源流框架主要界定為專業(yè)人員，并且認為備選方案、政策建議以及解決辦法都是在專業(yè)人員共同體中產(chǎn)生的。這些潛在的行動者主要包括學(xué)者、研究人員、咨詢顧問人員、職業(yè)官僚、國會辦事人員以及為利益集團服務(wù)的分析人員。與此同時，這些人員主要在政策源流中進行互動，實現(xiàn)備選方案的“軟化”，備選方案的生產(chǎn)過程類似于生物的自然選擇過程。一些符合選擇標準的備選方案，更可能被納入選擇范圍。

3.政策產(chǎn)出的命題。多源流框架對于政策過程的最重要解釋就是只有在政策之窗打開時，問題源流、政策源流和政治源流實現(xiàn)融合，一項新的公共政策才會產(chǎn)生。正如金登所言：“一個完整的聯(lián)結(jié)裝置可以將所有三條溪流——問題溪流、政策溪流以及政治溪流——組合成一個單一的包裹……如果所有這三種因素——問題、政策建議以及政治可接受性——結(jié)合成一個單一的包裹，那么一個項目進入決策方程的可能性就會極大地提高?！保?］254-255而多源流融合的路徑既可以是從方案開始，也可以是從問題開始。對此，金登有清晰的論述：“倡導(dǎo)一個新政策動議的倡導(dǎo)者不僅會利用政治上的有利時機，而且還會宣稱他們的政策建議是緊迫問題的解決辦法。同樣，關(guān)注某一特定問題的政策企業(yè)家往往在政策溪流中尋找解決辦法以便與他們的問題相結(jié)合，然后他們力圖在某些時刻及時地利用政治可接受性來提出這一問題及其解決辦法?！保?］254這些結(jié)合是通過政策之窗來實現(xiàn)的，政策企業(yè)家在結(jié)合中發(fā)揮著重要而關(guān)鍵的作用。

三、多源流框架的應(yīng)用、評價與展望

接下來，將從宏觀評估（meta-review）的視角出發(fā)［21，23］，回顧學(xué)者們使用多源流框架進行政策案例分析的具體情況，總結(jié)多源流框架的主要理論貢獻，探討圍繞著多源流框架形成的核心爭論，探索多源流框架進一步發(fā)展的方向。

（一）多源流框架的應(yīng)用

對于多源流框架的應(yīng)用情況，目前有三篇論文進行宏觀評估。邁克爾·瓊斯等學(xué)者［21］以金登的《議程、備選方案與公共政策》和尼古勞斯·扎哈里爾迪斯［4-6］撰寫的多源流框架為基礎(chǔ)，通過對2000—2013年發(fā)表的多源流框架應(yīng)用情況進行檢索，嚴格篩選獲得311篇匿名評審論文，隨后進行內(nèi)容分析總結(jié)多源流框架的應(yīng)用范圍、領(lǐng)域和程度，這是首次對多源流框架應(yīng)用情況進行系統(tǒng)和嚴格評估。拉瓦特和莫里斯［23］則僅以金登的《議程、備選方案與公共政策》著作為基礎(chǔ)，對1984年以來的應(yīng)用情況進行文獻回顧，他們一共對120篇論文進行內(nèi)容分析，試圖回答三個核心問題：“隨著時間推移，金登的著作在使用和接受方面存在趨勢嗎？什么樣的特征使得金登的著作在發(fā)表30年后依然可以作為一個理解政策過程的合適框架？在多樣性的政治和經(jīng)濟系統(tǒng)中，學(xué)者們強調(diào)的這一模型有什么樣的局限性？”保羅·凱爾內(nèi)和邁克爾·瓊斯［24］則以尼古勞斯·扎哈里爾迪斯提出的41篇“最佳應(yīng)用”（best practice）論文為基礎(chǔ)，進行深度分析，討論多源流框架的應(yīng)用情況和主要理論貢獻。通過這些宏觀評估的論文，我們基本上可以鳥瞰多源流框架的整個應(yīng)用情況和研究動向，這為對其貢獻、局限和發(fā)展方向的討論奠定了基礎(chǔ)。

一般而言，對于多源流框架的描述，會劃分為應(yīng)用的總體描述和概念性應(yīng)用兩大類［21］18?？傮w性描述包括應(yīng)用領(lǐng)域（policy domain）、國家類型、治理層次和方法，概念性應(yīng)用則涉及框架中問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗和政策企業(yè)家等。根據(jù)邁克爾·瓊斯等學(xué)者的分析，多源流框架已經(jīng)被應(yīng)用于22個一般性政策領(lǐng)域，即農(nóng)業(yè)、藝術(shù)、國防、多樣性、經(jīng)濟、教育、緊急服務(wù)、能源、環(huán)境、槍支、外交關(guān)系、正義、治理、衛(wèi)生、勞動、非營利、計劃/發(fā)展、固定資產(chǎn)、宗教、技術(shù)、交通和福利，其中，被應(yīng)用最多的政策領(lǐng)域是衛(wèi)生（28%）、環(huán)境（19%）、治理（14%）、教育（8%）和福利（7%）［21］。

從多源流框架中案例應(yīng)用的國家和地理區(qū)域看，邁克爾·瓊斯等學(xué)者［21］分析的311個案例涉及65個國家中482個國家代碼，這意味著一個案例可能涉及多個國家，其中，應(yīng)用最多的國家和地區(qū)是歐洲（205）和北美洲（167），占比為78%。在多源流框架的應(yīng)用層次方面，目前涉及地方、州、地區(qū)、國家和國際等五個層次，其中，涉及地方治理的比例為15%、州治理的比例為12%、地區(qū)治理的比例為8%、國際治理的比例為13%、國家治理的比例為52%，從中可以看出多源流框架主要是在國家層面被應(yīng)用，用于分析一個國家的公共政策制定過程［21］。在方法的使用方面，邁克爾·瓊斯等學(xué)者［21］通過編碼，將研究方法劃分為定性方法、定量方法和混合方法，多源流框架大部分使用定性方法（88%），只有少量研究使用了定量方法（13%），而定性方法中大部分是案例研究（43%）和訪談方法（42%）。這些研究表明，多源流框架在政策過程中使用中能夠跨越政策領(lǐng)域和政策地域的限制，具有領(lǐng)域和地域的外部有效性。

在多源流框架的概念應(yīng)用方面，邁克爾·瓊斯等學(xué)者［21］分別針對多源流框架的五個核心要素，以及每一個要素之間的子要素，闡述了311個案例研究對于五個關(guān)鍵概念的應(yīng)用情況。在多源流框架中，被應(yīng)用最多的是政策之窗的討論，占到72%，對于三個源流的討論基本上差不多，而對所有五個要素的討論則比例較低只有34%。此外，一些研究者還通過增加一些新的子要素來擴展多源流框架，這在整個案例文本中占比為10%，如在政治流中增加宏觀政治發(fā)展的要素、政治源流中可支付性要素等。事實上，一個比較好的理論應(yīng)用，應(yīng)該是對框架中所有要素進行分析。目前，這是多源流框架在未來使用中應(yīng)該注意的問題。

（二）多源流框架的正面評價

通過上面的分析，我們可以看出多源流框架在政策過程理論中擁有重要角色和位置，一直被不同學(xué)者使用，并且將之應(yīng)用于不同國家的不同政策領(lǐng)域，其外部有效性正在被不斷檢驗。保羅·凱爾內(nèi)和邁克爾·瓊斯［24］認為，金登的多源流框架在兩個方面做出獨特貢獻：一方面，該理論包含一般性理論（universal theories）的潛質(zhì)，并且促進了間斷均衡理論等演化政策理論（“evolutionary”policy theories）的發(fā)展，所有考慮觀念和思想的作用的政策理論都可以追溯到其研究；另一方面，該理論也催生了大量的、有分量的經(jīng)驗研究，當然，這些經(jīng)驗研究與更廣泛的理論聯(lián)系不夠。凱內(nèi)爾和瓊斯認為，這兩個方面的貢獻是獨立存在的，二者之間并沒有緊密聯(lián)系，這主要是由于多源流框架的進入門檻較低造成的。

對于多源流框架所蘊含的“一般性”要素，凱內(nèi)爾和瓊斯將其成功歸結(jié)為垃圾桶模型，垃圾桶模型是多源流框架的理論基礎(chǔ)。為此，他們將多源流框架中所包含的“一般性”要素總結(jié)為五個方面的內(nèi)容，即：“1.模糊性（有很多方式來建構(gòu)任何一個政策問題）；2.注意力的競爭（很少有問題會到達議程中）；3.不完善的選擇過程（新信息很難獲得，并且很容易被操縱）；4.行動者只有有限的時間（他們在其偏好明確前，必須做出選擇）；5.決策過程既非完全理性，也非線性?！保?4］正是因為這些“一般性”要素，使得政策行動者目標和政策問題是模糊的，有興趣的行動者會努力研究問題并且產(chǎn)生方案，問題識別、方案提出和選擇過程是相互獨立的源流，問題源流、政策源流和政治源流構(gòu)成了多源流框架的三個主要源流。

凱內(nèi)爾和瓊斯認為，多源流框架的第二個主要理論貢獻是對政策過程的一般性環(huán)節(jié)和要素的解釋，以及促進了其他政策過程理論的發(fā)展。彼特·約翰將多源流框架描述為“綜合性理論”（synthetic theory），因為它能夠整合政策文獻的一些核心要素解釋“制度、網(wǎng)絡(luò)、社會經(jīng)濟過程、選擇和觀念”等五個因素的作用［25］。凱內(nèi)爾等學(xué)者［26］則從行動者選擇、制度、網(wǎng)絡(luò)、觀念、情景和事件等七個方面討論了多源流框架對政策理論的重要貢獻。在凱內(nèi)爾和瓊斯看來，多源流框架對于演化政策理論（evolutionary public policy）和間斷均衡理論（PET）的發(fā)展做出突出貢獻。對于演化政策理論，其核心是解釋“怎樣和為什么特定的環(huán)境能夠產(chǎn)生特定類型的政策變化和穩(wěn)定，行動者，例如政策企業(yè)家，是如何適應(yīng)或者幫助塑造環(huán)境的”［24］。這些演化政策理論與間斷均衡理論有很強的相關(guān)性，間斷均衡理論借鑒了有限理性的思想，強調(diào)制度層面的注意力分配問題，這使得新思想和新觀點的選擇會受到制度層面注意力分配影響，只是以另一種演化過程代替了多源流框架有關(guān)政策穩(wěn)定與政策變遷的演化思想，它強調(diào)更為激進的變革發(fā)生在對現(xiàn)有政策承諾不高的舞臺（venues），并不需要“軟化”過程，是一個快速、破壞性和突變的過程。

總體而言，“多源流框架是一個穩(wěn)健的、積極的但也是混亂不一致的研究計劃……與經(jīng)驗研究相比，未來該框架需要在理論的系統(tǒng)發(fā)展方面進行更多探索”［21］。這意味著，多源流框架要成為有競爭力、生命力和可持續(xù)力的政策過程解釋性框架，它仍然需要進行理論和經(jīng)驗的發(fā)展。

（三）多源流框架的主要爭論

學(xué)者們除了對多源流框架持肯定評價以外，還提出一系列批評意見。金登［8］在多源流框架的第二版中，對圍繞著多源流框架的一些爭論進行討論，他將爭論和批評總結(jié)為結(jié)構(gòu)因素、突然的巨變、源流的獨立性和制度的重要性等四個方面，并對這些問題進行回應(yīng)，從而進一步論證了多源流框架的立場和主張。尼古勞斯·扎哈里爾迪斯［6］則認為多源流框架存在三個方面的爭論：多源流真的是相互獨立的嗎；多源流框架通過產(chǎn)生一些可以被實證檢驗的假設(shè)嗎；企業(yè)家，還是企業(yè)家精神。接下來，將圍繞著結(jié)構(gòu)因素、變遷模式、源流的獨立性、制度的重要性、可檢驗的假設(shè)和企業(yè)家及企業(yè)家精神等六個方面討論圍繞著多源流框架的爭論。

在結(jié)構(gòu)因素方面，一些批評者認為多源流框架中描繪的問題源流、政策源流和政治源流具有高度的流動性，政策結(jié)果是隨機的，參與者能夠利用機會，但是對于結(jié)果卻無能為力，整個過程沒有結(jié)構(gòu)。對此，金登認為，這些過程其實有結(jié)構(gòu)性，不同源流自身存在結(jié)構(gòu)，不同源流之間匯合也存在結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)構(gòu)成了對政策制定系統(tǒng)的約束。可以說“有組織的無序”構(gòu)成了多源流框架的最大結(jié)構(gòu)，也是多源流框架理解“結(jié)構(gòu)”和“隨機”的主要思想來源。

在突然的巨變方面，一些研究者認為多源流框架過于關(guān)注緩慢的進化過程，沒有重視或忽略了突然的巨變。在金登看來，政策建議是一個自然進化過程，類似于生物的自然選擇，各種思想“漂浮”起來，轉(zhuǎn)變成政策建議，并且在各種論壇上得到討論、修改，然后再次“漂浮”起來。突然的巨變可能更適應(yīng)于議程的建立過程，它是一個“不時被打斷的平衡”，議程會更多地出現(xiàn)巨變，但是政策建議更多地遵循漸進主義過程，它是一個緩慢變化和修正的過程。因此，對于政策過程的變遷模式，金登主張區(qū)分政策過程的不同階段，認為不同階段包含不同變遷模式和邏輯。漸進和巨變都可以解釋政策過程的不同階段和環(huán)節(jié)，都有其適應(yīng)范圍。

在不同源流獨立性假設(shè)方面，多源流框架認為，每一種源流都有其獨特的生命，每一種源流都有自己的法則和運行規(guī)律，這是爭議最大，也是批評最多的假設(shè)。很多人認為，不同的源流之間存在有機聯(lián)系，如“問題解決”就包含“問題源流”和“政策源流”，問題與解決方案之間不能夠截然分開。不過，金登仍然堅持認為“這些溪流主要都是獨立地向前流動的，它們各自都是按照與其他溪流沒有太多關(guān)系的動態(tài)特性向前流動的”［8］286，這樣可以為研究與分析提供一個好的出發(fā)點。因此，問題的關(guān)鍵不是各個源流之間是否是獨立的，而是不同源流之間是如何結(jié)合的。

在制度的重要性方面，“新制度主義”強調(diào)“行動者與結(jié)構(gòu)”之間互動，認為結(jié)構(gòu)會受影響行動者，行動者也會影響結(jié)果,制度構(gòu)成了最重要的結(jié)構(gòu)之一。對此，金登認為，多源流框架已經(jīng)將制度問題納入每一個具體源流的討論中，如政策源流中對于方案的可行性研究就考慮到制度對于方案選擇的影響，政治源流中的國民情緒會對觀念可接受性產(chǎn)生影響。不過，一些研究者認為，多源流框架沒有討論制度對多源流的影響，沒有考慮到制度在政策選擇中作用。尼古勞斯·扎哈里爾迪斯［27］則專門闡述了制度、模糊性與多源流框架之間關(guān)系，他認為，目前研究者主要通過三種途徑將制度引入多源流框架中，即制度模糊性、舞臺和政策窗口的可持續(xù)性。

在可檢驗的假設(shè)方面，研究者對于多源流框架的主要批評是其目前更多是描述性研究，而不是預(yù)測性研究，更多使用定性研究而非定量研究。與其他框架相比，多源流框架還沒有形成明確的可以檢驗的假設(shè)和命題，更多的是提供了對政策過程的理解，屬于事實描述和解釋。批評者認為，多源流框架并沒有真正對政策過程進行解釋，它是一種事后合理性分析，而不是事前預(yù)測性分析。沒有預(yù)測功能，理論的價值性和有效性減弱。目前，一些研究嘗試發(fā)展一些可以用于預(yù)測的命題，以使得多源流框架更具有生命力。塞奇和里埃勒［28］利用定性比較分析（qualitative comparative analysis,QCA）解釋了瑞士州的新酒精政策采納過程，他們分析了權(quán)威集中和較強官僚機構(gòu)有利于酒精政策的采納，而分散的權(quán)威和低協(xié)調(diào)機制不利于酒精政策的采納。

在企業(yè)家或企業(yè)家精神方面，研究者也對多源流框架對企業(yè)家的強調(diào)存在分歧。多源流框架認為，在政策制定過程中，企業(yè)家發(fā)揮著關(guān)鍵作用，他們是在政策之窗打開時，促進多源流合一的重要推動者。政策企業(yè)家起著掮客（broker）的作用，他們促進多源流的“融合”（coupling）。很多研究者認為，金登只是將政策企業(yè)家看作“兜售”觀點給決策者，促進決策過程中多源流融合，從而推動政策變革的產(chǎn)生。阿克瑞爾和肯恩［29］則認為，多源流的融合過程并非單單政策企業(yè)家產(chǎn)生，他們認為，可以將政策制定機制劃分為兩種類型：“向政策制定者兜售觀點和政策制定者選擇觀點”，前者政策制定者和政策企業(yè)家屬于不同類型的人員，這也是金登原初的觀點，后者政策制定者承擔著政策企業(yè)家作用，這是政策企業(yè)家發(fā)揮作用的另一種方式。因此，他們認為，區(qū)分企業(yè)家個人和企業(yè)家精神，將政策企業(yè)家精神看作一種活動，促進多源流融合會更具有包容性。

（四）多源流框架的展望

懷布爾和施拉格爾在多源流框架專題研討的導(dǎo)言中指出：“多源流框架正處于發(fā)展中的經(jīng)驗與理論轉(zhuǎn)折點（crossroads）。”［30］過去的經(jīng)驗研究被質(zhì)疑，這些研究沒有系統(tǒng)性地應(yīng)用多源流框架，很少有研究對三個源流、政策之窗和政策企業(yè)家進行全面關(guān)注。多源流框架的未來發(fā)展之路，取決于其能否克服固有的缺陷，尋找新的研究道路、方向和關(guān)注點。根據(jù)懷布爾和施拉格爾、保羅·凱爾內(nèi)和邁克爾·瓊斯、尼古勞斯·扎哈里爾迪斯、邁克爾·瓊斯等學(xué)者的觀點，結(jié)合上面的研究與分析，對于多源流框架的未來之路，可以從以下四個方面著手：

1.應(yīng)用“框架—理論”的區(qū)分來促進多源流框架的發(fā)展［30］。埃莉諾·奧斯特羅姆［31］區(qū)分了框架、理論與模型，她認為，框架是對一般性要素，以及要素之間可能關(guān)系的考慮，理論的發(fā)展有利于明確框架中特定要素與相關(guān)問題的關(guān)系，而模型則是對有限變量和參數(shù)之間進行精確估計。對于多源流框架而言，也需要對其框架與理論進行區(qū)分，框架是對核心構(gòu)成要素及其結(jié)構(gòu)進行明確闡述，以管理多源流框架的復(fù)雜性，理論是在框架之下討論具體要素之間因果關(guān)系。懷布爾和施拉格爾［30］認為，這一區(qū)分至少有四個方面的好處：框架會有利于穩(wěn)定性，它可以向研究者和學(xué)習(xí)者傳遞一些基本構(gòu)成要素，這些要素不會隨著時間變化而變化；框架通過形成一般性概念及其定義的共同語言，有利于學(xué)者和研究者之間溝通和交流；框架可以為理論實驗、探索與發(fā)展，以及共同模型和方法的創(chuàng)立提供一些基礎(chǔ)和支撐；框架可以提供清晰和秩序，避免框架內(nèi)不同理論和方法發(fā)展可能導(dǎo)致的混亂和模糊。此外，多源流框架的發(fā)展可以進一步促進圍繞著該框架形成一個研究項目（research program），聚集更多的學(xué)者來發(fā)展多源流框架，從而支持政策過程的知識研究的深化。

2.發(fā)展理論和共同的方法［30］。厘清多源流框架的構(gòu)成要素只是第一步，以這些要素為基礎(chǔ)發(fā)展理論和共同方法才是最為關(guān)鍵的問題。對于理論和方法的發(fā)展，這既是多源流框架目前比較缺乏的，也是未來需要加強的。因此，對于多源流框架而言，這一研究項目需要應(yīng)用一致的方法和工具發(fā)展基于理論驅(qū)動的研究。一方面，基于理論驅(qū)動的研究，意味著多源流框架首先需要形成一些可以供假設(shè)檢驗的理論，隨后才是收集經(jīng)驗材料對理論進行論證。與其他分析框架相比，多源流框架還沒有形成明確的可以被檢驗的命題。這是下一步研究的重點，通過對多源流框架的深入研究，發(fā)展一系列基于多源流框架要素的基本理論。另一方面，多源流框架還需要建立一些收集和分析案例數(shù)據(jù)的共同方法，以方便不同學(xué)者開始合作研究，這既可以收集更多的案例和數(shù)據(jù)以方便進行大樣本和定量研究，也可以為比較研究設(shè)計提供可能性，從而進一步檢驗多源流框架在不同領(lǐng)域（policy sector）和不同地域（policy areas）的適用性。有研究者［32］認為，經(jīng)驗研究的研究設(shè)計應(yīng)該對同一個國家的兩個不同政策部門進行比較，或者不同國家的同樣政策部門進行比較，前者屬于同樣的制度環(huán)境而行動者構(gòu)成不一樣，后者則屬于相同的行動者構(gòu)成但是不同的制度環(huán)境。通過比較研究設(shè)計，可以對多源流框架的外部有效性進行檢驗。在研究方面，除了進行數(shù)據(jù)收集方法的整合以外，還需要進行定量研究，使用統(tǒng)計分析工具對多源流框架的命題和假設(shè)進行檢驗，以發(fā)展出可以用于預(yù)測的理論。

3.對多源流框架的構(gòu)成要素進行深入研究，形成整體理論與局部理論的平衡與協(xié)調(diào)。在發(fā)展理論驅(qū)動的研究時，研究者面臨一個重大平衡和協(xié)調(diào)，即是將多源流框架的所有要素都進行研究而發(fā)展一個整體理論，還是基于多源流框架的部分要素而發(fā)展局部理論。在金登提出多源流框架時，他認為，可以從“行動者和過程”的視角來理解議程、備選方案與公共政策。目前，很多研究者都將金登提出的行動者忽略，重視問題源流、政策源流、政治源流、政策之窗和政策企業(yè)家等五個構(gòu)成要素的作用。很多應(yīng)用性研究都是使用分析框架中一個要素或多個要素進行深入研究，對于所有五個要素進行全面研究的不多，這也是未來研究需要加強的方面。盡管如此，研究者還是需要對多源流框架的一些關(guān)鍵要素和概念進行深入研究，為理解多源流框架的運行邏輯奠定堅實的微觀基礎(chǔ)。在這些關(guān)鍵詞中，政策企業(yè)家和政策之窗是很多研究者認為應(yīng)該繼續(xù)給予深入關(guān)注的主題，他們認為，這兩個關(guān)鍵要素十分重要［23］。這是因為政策企業(yè)家在政策之窗開啟時，只有通過融合問題源流、政策源流和政治源流，才能促進政策變遷。

4.加強與其他分析框架的交流與對話，保持框架自身的開放性和包容性。在討論多源流框架的貢獻時，已經(jīng)闡述過多源流框架對于其他政策過程理論的貢獻。在多源流框架的未來發(fā)展中，除了繼續(xù)為其他政策過程理論框架做貢獻理論和思想智慧以外，還需要借鑒其他框架的有益成分來優(yōu)化和發(fā)展自身的框架。如倡導(dǎo)聯(lián)盟框架中“政策掮客”（policy broker）內(nèi)容可以用于“政策企業(yè)家”理論的發(fā)展，倡導(dǎo)聯(lián)盟框架中政策學(xué)習(xí)、政策信念和政策信仰、政策創(chuàng)新與擴散框架以及演化公共政策（evolutionary public policy）可以用于“政策源流”理論的發(fā)展。通過借鑒這些理論框架的研究成果，可以深化多源流框架中不同要素的認知和研究，使得多源流框架成為更為一致、可檢驗和系統(tǒng)的理論。

四、結(jié)論

多源流框架是從決策視角理解政策過程的一種重要理論，它是垃圾桶模型與政策過程相結(jié)合的產(chǎn)物。模糊性是多源流框架的理論基礎(chǔ)，垃圾桶模型是其主要理論來源。金登在提出多源流框架時，保留了垃圾桶模型的主體思想，結(jié)合政策過程自身的特征，對其進行改造。一方面，他將政策過程劃分為“前決策”和“決策”兩個階段，認為議程和備選方案屬于“前決策”過程，而公共政策選擇屬于“決策”過程；另一方面，他提出從問題源流、政策源流和政治源流來理解政策過程，注重政策企業(yè)家利用“政策之窗”的機會來促進“三流融合”，從而推動政策變遷。在多源流框架看來，政策變遷過程也是多源流融合過程，政策企業(yè)家在這一融合中發(fā)揮著關(guān)鍵而重要的作用。

扎哈里爾迪斯是繼金登之后，又一位推動多源流框架發(fā)展的重要學(xué)者。他將多源流框架與模糊性理論聯(lián)系在一起，認為多源流框架的核心是討論政策企業(yè)家在模糊性情景下通過政治操縱邏輯來實現(xiàn)政策變遷。我們認為，多源流框架缺乏對“前決策”和“決策”的關(guān)注，提出將“決策過程”引入框架結(jié)構(gòu)中，將多源流框架的構(gòu)成要素進一步劃分為八個，即問題源流、政策源流、政治源流、政策企業(yè)家、政策之窗、議程建立、備選方案闡明和決策系統(tǒng)，并且試圖探討多源流與“前決策”和“決策”之間關(guān)系。這一思路也是恢復(fù)金登提出多源流框架時的傳統(tǒng)，討論多源流與政策過程的三個階段之間關(guān)系。

多源流框架在提出之后，被不同政策領(lǐng)域、層次和地域廣泛使用。從邁克爾·瓊斯等學(xué)者［21］所做的宏觀評估看，多源流框架已經(jīng)取得了較大影響力，它成為政策過程中有競爭力的理論框架之一。多源流框架在未來是否能夠具有持續(xù)性的生命力，一個重要的因素是該理論通過適應(yīng)性調(diào)整，主動與一些成熟的理論進行對話，進而發(fā)展具有普適性的理論命題，為共同研究和知識積累創(chuàng)造條件?？梢灶A(yù)想，多源流框架仍然是政策過程理論中最重要的理論之一。多源流框架與中國情景的結(jié)合，如何發(fā)展基于中國情景的多源流理論，將中國情景更好地融入多源流框架中，這仍然是中國學(xué)者在應(yīng)用多源流框架進行案例研究時面臨的主要挑戰(zhàn)。

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