◎?qū)O 斐 （蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

自20世紀(jì)八九十年代起，政府績效管理被引入中國，現(xiàn)已成為推動(dòng)行政體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。截至2012年年底，中國已有27個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）不同程度地開展政府績效管理工作。然而，崇尚工具理性的政府績效管理，賦予效率和效能最高的優(yōu)先等級，并被告知“結(jié)果優(yōu)于過程”，其結(jié)果是在各地GDP、財(cái)政收入等顯性績效持續(xù)增長的同時(shí)，社會(huì)公平、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、人民幸福等隱性績效卻被定格為副產(chǎn)品，致使出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與公平［1］、效率與公平、經(jīng)濟(jì)增長與社會(huì)增長等價(jià)值間的沖突［2-4］。

黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重?！边@為下一階段中國政府績效管理的發(fā)展提供基本路線，即實(shí)現(xiàn)顯性績效與隱性績效的統(tǒng)一以及多元價(jià)值間的動(dòng)態(tài)平衡。

面對即將開啟的新紀(jì)元，政府績效管理是否具有內(nèi)生動(dòng)力在實(shí)現(xiàn)應(yīng)對價(jià)值沖突的過程中完成自我演化，還是需要外部動(dòng)力的介入促成新局面的形成，更或者說是在內(nèi)外部合力的作用下，沿著某種既定的演化路徑，實(shí)現(xiàn)自我的演化歷程。對于這一問題的回答，有賴于站在歷史長河之中，以改革開放四十年的長鏡頭來考察中國政府績效管理實(shí)踐的發(fā)展脈絡(luò)，把握績效管理模式呈現(xiàn)的客觀規(guī)律性，揭示演化路徑與動(dòng)力，從而為新時(shí)期中國政府績效管理的發(fā)展與定位提供有借鑒意義的啟示。

一、文獻(xiàn)綜述與理論基礎(chǔ)

（一）文獻(xiàn)綜述

為了更加有效地理解中國政府績效管理的實(shí)踐特征及其未來發(fā)展趨勢，學(xué)者們從不同的維度系統(tǒng)總結(jié)與審視其演化歷程。從時(shí)間維度來看，既有三階段論，又有兩階段論。三階段論認(rèn)為，中國政府績效管理大致歷經(jīng)三個(gè)階段：20世紀(jì)80年代中期到90年代初期為第一階段，主要包含目標(biāo)責(zé)任制和效能監(jiān)察等形式；20世紀(jì)90年代初期到90年代末期為第二階段，社會(huì)服務(wù)承諾制、目標(biāo)責(zé)任制和以市民為評價(jià)主體的績效評估制度為主要評價(jià)模式；第三階段為21世紀(jì)以來，形成的多元評價(jià)模式［5-7］。兩階段論則認(rèn)為，其演變歷程包括政府績效評價(jià)的萌芽期（1949—1993年）和政府績效評價(jià)的發(fā)展期（1994年至今）。前一時(shí)期形成干部考核制度和作風(fēng)建設(shè)制度，而后一時(shí)期又可以依據(jù)研究范圍、深度與廣度的不同劃分為初步探索階段（1994—1999年）、研究拓展階段（2000—2003年）和細(xì)化創(chuàng)新階段（2004年至今）［8］。

除了基于時(shí)間維度以外，學(xué)者們也基于評價(jià)組織與主體的視角，主張中國政府績效評估的實(shí)踐歷程包括上級政府對下級政府的考評、政府自我評估和公眾參與政府績效評估等三個(gè)階段［9］。從評價(jià)目的來看，績效管理實(shí)踐歷經(jīng)以提高政府機(jī)關(guān)工作效率為目的的政府績效評價(jià)，以改善政府及行業(yè)服務(wù)質(zhì)量、提高公民滿意度為目的的政府績效評價(jià)，以建設(shè)效能政府、全面提高政府管理質(zhì)量和能力為目的的政府績效評價(jià)，以強(qiáng)化公共治理為目的的政府績效評價(jià)等四個(gè)階段［10］。此外，尚虎平采取類似于門捷列夫發(fā)現(xiàn)元素周期律的研究思路對改革開放三十年來中國地方政府績效評估出現(xiàn)的11種主要績效評估方式進(jìn)行梳理，探索出中國地方政府的“績效評估演化樹”［11］。

學(xué)者們并沒有止步于此，其研究的聚焦點(diǎn)逐漸從較為宏觀的歷史分析向更加微觀、具象化的案例分析過渡，期望透過案例的歸納分析，總結(jié)出政府績效管理的代表性模式和類型。從評估主體、評估內(nèi)容和評估方式等維度來看，中國政府績效管理模式大致可歸納為以崗位責(zé)任制和目標(biāo)管理責(zé)任制為主要內(nèi)容的績效評估、以社會(huì)服務(wù)承諾制為主要內(nèi)容的績效評估、以效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的績效評估、以效能建設(shè)為主要內(nèi)容的績效評估、以督察驗(yàn)收重點(diǎn)工作為主要內(nèi)容的績效評估、以提高公民滿意度為主要內(nèi)容的績效評估、以經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展為主要內(nèi)容的績效評估、以地方政府領(lǐng)導(dǎo)班子實(shí)績考核為主要內(nèi)容的績效評估、以公共支出績效考評為主要內(nèi)容的績效評估、以地方人大對其選舉和任命的領(lǐng)導(dǎo)干部的評議為主要內(nèi)容的績效評估等10種類型［12-14］。

就績效評價(jià)的實(shí)施路徑還可分為政府內(nèi)部自上而下的政績考核、自下而上的有組織的評價(jià)活動(dòng)和特定意義上的外部獨(dú)立績效評價(jià)（第三方評價(jià)政府）［15］。就評價(jià)對象及其屬性則可分為：一是普適性政府績效評估，主要表現(xiàn)為目標(biāo)責(zé)任制、社會(huì)服務(wù)承諾制、效能監(jiān)察、行風(fēng)評議、干部實(shí)績考核等形式；二是行業(yè)績效評估，例如，國家計(jì)委聯(lián)合推出的企業(yè)績效評價(jià)系統(tǒng)；三是專項(xiàng)績效評估，主要表現(xiàn)為社會(huì)調(diào)查和滿意度評價(jià)［16-17］。

此外，鄭方輝等學(xué)者基于體制內(nèi)自上而下的考評特征，認(rèn)為中國政府績效管理分為三種“模式”：一是以加強(qiáng)機(jī)關(guān)效能建設(shè)為目標(biāo)的政府績效評價(jià)；二是針對領(lǐng)導(dǎo)及領(lǐng)導(dǎo)班子的落實(shí)“科學(xué)發(fā)展水平考核評價(jià)”；三是結(jié)果導(dǎo)向與公眾滿意度導(dǎo)向的過程控制，或政府績效導(dǎo)向下的目標(biāo)（標(biāo)桿）管理［18］。董靜則在參考薩拉蒙對政府與民間組織關(guān)系分類的基礎(chǔ)上，將政府績效評估實(shí)踐分為科層、參與、合作、治理和獨(dú)立等五種模式［19］。

學(xué)者們雖然基于各自視角梳理中國政府績效管理的發(fā)展歷程與實(shí)踐模式，但是仍然存在兩個(gè)方面不足：一是現(xiàn)有研究囿于對政府績效管理實(shí)然發(fā)展現(xiàn)狀的陳述性總結(jié)，缺乏基于特定理論的詮釋，降低對未來可能演進(jìn)方向的預(yù)判；二是已有文獻(xiàn)將更多的注意力集中于過程性的梳理，對中國政府績效管理為什么會(huì)呈現(xiàn)如此這般的演化規(guī)律和路徑特征，即背后的演化動(dòng)力卻鮮少研究。為此，本文試圖基于PV-GPG模型，以公共價(jià)值創(chuàng)造為視角重新解讀中國政府績效管理的演化歷程，揭示演化路徑與動(dòng)力，以期獲得更具啟發(fā)性的觀點(diǎn)。

（二）理論基礎(chǔ)

若想實(shí)現(xiàn)對中國政府績效管理演化歷程的再解讀，需要理論有能力回答兩個(gè)關(guān)鍵性問題：一是政府績效管理持續(xù)發(fā)展的動(dòng)力是什么；二是可否提供一種可行，且貼近現(xiàn)實(shí)的階段劃分標(biāo)準(zhǔn)。包國憲等學(xué)者提出以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論（Public Value-based Government Performance Governance，PV-GPG）［20］，見圖 1。

1.PV-GPG模型的基本命題之一是“政府績效是一種社會(huì)建構(gòu)，是政府在歷史文化變遷過程中和對公民基本需求回應(yīng)中形成的有形與無形成果”。這就是說，只有來源于社會(huì)的政府績效，才能獲得合法性基礎(chǔ)；也只有根植于社會(huì)的政府績效，才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要。這是政府績效管理的根本動(dòng)力，其本質(zhì)是社會(huì)價(jià)值管理。這就回應(yīng)第一個(gè)問題。

圖1 以公共價(jià)值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型（PV-GPG模型）

2.政府績效的價(jià)值建構(gòu)是績效觀在意識(shí)、文化和制度層面的積淀、形成和變遷的歷史過程，而公共價(jià)值是在一定時(shí)期內(nèi)價(jià)值建構(gòu)的結(jié)果和表現(xiàn)。一方面，政府績效管理受公共價(jià)值約束，在公共價(jià)值基礎(chǔ)上對政府績效進(jìn)行管理；另一方面，通過政府績效管理體系促進(jìn)公共價(jià)值的表達(dá)并最終承載公共價(jià)值。價(jià)值建構(gòu)過程表現(xiàn)為從基本社會(huì)價(jià)值到基本公共價(jià)值，基本公共價(jià)值規(guī)定政府績效管理系統(tǒng)的邏輯結(jié)構(gòu)。在不同的社會(huì)、政治、經(jīng)濟(jì)和文化背景下，基本社會(huì)價(jià)值表現(xiàn)出差異性特征，并構(gòu)成孕育基本公共價(jià)值的基礎(chǔ)。因此，政府績效的價(jià)值建構(gòu)結(jié)果——公共價(jià)值，可以為中國政府績效管理演化歷程提供階段劃分標(biāo)準(zhǔn)。

基于此，本文試圖基于PV-GPG模型的縱向價(jià)值建構(gòu)，重新梳理自改革開放以來中國政府績效管理的演化歷程，以期揭示演化路徑和動(dòng)力。

二、中國政府績效管理的演化路徑及階段特征

本文基于PV-GPG模型的縱向價(jià)值建構(gòu)，完成兩項(xiàng)任務(wù)：一是依據(jù)不同時(shí)期的政府績效價(jià)值建構(gòu)結(jié)果——公共價(jià)值，將中國政府績效管理的演化歷程劃分為四個(gè)階段：效率型價(jià)值的崛起、效率型價(jià)值主導(dǎo)與民主價(jià)值的萌生、效率型價(jià)值與民主價(jià)值逐鹿中原和多元價(jià)值的沖突與共存；二是將政府績效的價(jià)值建構(gòu)過程，即從基本社會(huì)價(jià)值到基本公共價(jià)值再植入政府績效管理作為各階段的分析路徑，以期呈現(xiàn)出演化特征。

（一）效率型價(jià)值的崛起（1978—1993年）

為了結(jié)束“文革”和“階級斗爭”所導(dǎo)致的農(nóng)業(yè)發(fā)展停滯不前，人民溫飽問題日益突出，工業(yè)經(jīng)濟(jì)下滑，基本政治秩序與法律失控的局面，黨中央召開了十一屆三中全會(huì)。會(huì)議決定把黨和政府的工作重心轉(zhuǎn)移到以“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”為中心，拉開了改革開放的序幕。1978—1983年，中國建立了四個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，完成對外開放的第一步。

然而，國民經(jīng)濟(jì)歷經(jīng)10年左右的高速發(fā)展后，在1989年出現(xiàn)“拐點(diǎn)”，中國經(jīng)濟(jì)體制改革遭遇危機(jī)。一方面，高通貨膨脹率和國企虧損變得日益嚴(yán)重。1988年7月，國內(nèi)通貨膨脹率高達(dá)19.7%；到1990年前后，國有企業(yè)出現(xiàn)1/3明虧、1/3暗虧的局面；另一方面，價(jià)格雙軌制的實(shí)行，使得企業(yè)喪失對價(jià)值信號(hào)的反應(yīng)能力，強(qiáng)化私營企業(yè)所遭受的價(jià)格歧視，再加之1988年實(shí)行的緊縮政策，最終導(dǎo)致私營企業(yè)數(shù)量，從1988年的20多萬個(gè)減少到1989年年底的9萬多個(gè)，降幅超過50%，并且這個(gè)水平一直延續(xù)到1990年。此后，在國家政策的刺激下，中國經(jīng)濟(jì)開始新一輪的高速增長，GDP增長率超過12%，特別是1992年，GDP增長率高達(dá)14.1%，工業(yè)總產(chǎn)值增長率達(dá)到25.1%［21］。

經(jīng)濟(jì)增長使得被壓抑許久的“社會(huì)”這一概念重新回到人們的生活中。從改革開放初到1992年，社會(huì)組織也經(jīng)歷一個(gè)從無到有、從點(diǎn)到面、遍地開花的原始生長期［22］。

據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，此時(shí)期，中國建立了1600家全國性社團(tuán)和20萬家地方性社團(tuán)（其中包括30多家全國性基金會(huì)和180多家地方性基金會(huì)以及170多家全國性行業(yè)協(xié)會(huì)）。為此，1988年和1989年國務(wù)院相繼出臺(tái)《基金會(huì)管理辦法》和《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》。在改革開放的大背景下，隨著社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變，公民意識(shí)開始覺醒，更多地投身于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，而公共政策或政治領(lǐng)域較少涉足。原因可能在于公民缺乏參政議政的知識(shí)和技能，長期政治斗爭的“后遺癥”和全能政府的影響。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，勢必促成公民意識(shí)的提升，這為此后公民更加積極參與公共事務(wù)治理埋下種子。

鑒于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的問題，其根源深植于政治和思想領(lǐng)域，為了實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)形勢扭轉(zhuǎn)和社會(huì)健康發(fā)展，鄧小平南方談話以及“三個(gè)有利于”判斷標(biāo)準(zhǔn)的提出，為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的改革澄清了長期以來困擾和束縛人們思想的重大認(rèn)識(shí)問題。黨的十四大報(bào)告第一次正式將建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制確立為改革目標(biāo)，并明確市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。此后，黨的十四屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，形成建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架。

為了適應(yīng)“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”和改革開放的歷史性選擇，行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革也被提上議程。1982年的機(jī)構(gòu)改革將“提高政府工作效率，實(shí)行干部年輕化”確立為目標(biāo)，國務(wù)院部委辦、直屬機(jī)構(gòu)從100個(gè)減為61個(gè)，人員編制從原來的5.1萬人減為3萬人。此后，為了避免重走“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的老路，1988年的機(jī)構(gòu)改革首次將政府職能轉(zhuǎn)變作為關(guān)鍵。黨的十四大報(bào)告則進(jìn)一步對行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革提出新要求，即切實(shí)做到轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、精兵簡政、提高效率。為此，1993年的機(jī)構(gòu)改革首次提出政府機(jī)構(gòu)改革的目的是適應(yīng)建設(shè)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，其核心任務(wù)是在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、建立市場經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，建立起有中國特色的、適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的行政管理體制。

一方面，回應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的時(shí)代要求；另一方面，實(shí)現(xiàn)精兵簡政和高效的行政管理體制改革目標(biāo)。部分地方政府自發(fā)地圍繞提升政府工作效率，開展以目標(biāo)責(zé)任制和效能監(jiān)察為主要內(nèi)容的考核型評價(jià)，例如，四川省質(zhì)量責(zé)任目標(biāo)考核和深圳市效能監(jiān)察。效率被確定為此階段政府績效管理的首要價(jià)值目標(biāo)，并形成效率導(dǎo)向的“深圳模式”。對于政府工作效率的關(guān)注和追求，導(dǎo)致政府績效評價(jià)的組織權(quán)、管理權(quán)和評價(jià)權(quán)都?xì)w屬于政府內(nèi)部所有，政府績效評價(jià)成為一個(gè)典型的政府內(nèi)部改進(jìn)行為。

（二）效率型價(jià)值主導(dǎo)與民主價(jià)值的萌生（1994—1999年）

隨著中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的初步建立，經(jīng)濟(jì)呈現(xiàn)良好的增長勢頭，GDP年均增長9.98%，并且第二產(chǎn)業(yè)的增長領(lǐng)先于第三產(chǎn)業(yè)，標(biāo)志中國進(jìn)入重化工業(yè)時(shí)期。然而，在經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí)，也存在一系列問題。一是由于市場不完善，市場法規(guī)不健全，對市場的監(jiān)管不力，通貨膨脹問題逐漸變得嚴(yán)重起來。1994年，居民消費(fèi)價(jià)格總指數(shù)上升24.1%，零售物價(jià)總指數(shù)上升21.7%。二是政企不分，致使企業(yè)無法就市場供求信號(hào)做出及時(shí)的響應(yīng)，其結(jié)果經(jīng)濟(jì)效益下滑，企業(yè)虧損面和虧損額同時(shí)增加。三是經(jīng)濟(jì)過熱使得銀行信貸規(guī)模猛增，貨幣超經(jīng)濟(jì)發(fā)行。四是多種所有制經(jīng)濟(jì)投資活動(dòng)的體制障礙，導(dǎo)致非國有經(jīng)濟(jì)和非公有制經(jīng)濟(jì)的投資潛能難以在更加廣闊的領(lǐng)域發(fā)揮作用。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、改革開放的深入和社會(huì)轉(zhuǎn)型的漸行，社會(huì)組織逐步走向正規(guī)化。截至1998年年底，全國性社會(huì)團(tuán)體已達(dá)到1 800多個(gè)，地方性社會(huì)團(tuán)體達(dá)到16.56萬，甚至出現(xiàn)了公民個(gè)人以及其他社會(huì)力量投資興辦學(xué)校、社會(huì)福利機(jī)構(gòu)、研究機(jī)構(gòu)等非營利性社會(huì)服務(wù)組織。為此，1998年，國務(wù)院出臺(tái)了《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》以便實(shí)行統(tǒng)一管理。隨著社會(huì)組織的興起與壯大，公眾已不滿足于參與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)，開始具有強(qiáng)烈的訴求參與到與自身利益相關(guān)的公共政策和社會(huì)治理領(lǐng)域，但囿于有限的參與渠道以及缺乏與政府合作關(guān)系的構(gòu)建。

為了建立比較完善的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速健康發(fā)展，黨的十四屆五中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)根本性轉(zhuǎn)變：一是經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變；二是經(jīng)濟(jì)增長方式從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變。在此基礎(chǔ)上，黨的十五大則進(jìn)一步明確總體性的改革方向，即積極推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變……堅(jiān)持和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，使市場在國家宏觀調(diào)控下對資源配置起到基礎(chǔ)性作用。此外，為了釋放出更多的經(jīng)濟(jì)活力，黨的十五屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，實(shí)行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度。隨后的九屆全國人大二次會(huì)議，通過《中華人民共和國憲法修正案》，明確非公有制經(jīng)濟(jì)是中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的重要組成部分。這不僅是對前一階段“經(jīng)濟(jì)建設(shè)”戰(zhàn)略目標(biāo)的貫徹與堅(jiān)持，還是對完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的明確與部署。

中國經(jīng)濟(jì)存在的諸多問題除了受世界經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自身客觀因素的影響以外，與市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展不相匹配的行政體制也是重要的制約因素。因此，黨的十五大報(bào)告針對機(jī)構(gòu)龐大、人員臃腫、政企不分、官僚主義嚴(yán)重等問題，提出機(jī)構(gòu)改革的總體性要求，即按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的要求，轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)政企分開，把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)；根據(jù)精簡、統(tǒng)一、效能的原則進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，提高為人民服務(wù)水平。1998年實(shí)施的機(jī)構(gòu)改革就是要回應(yīng)當(dāng)時(shí)行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾，集中解決政企不分和機(jī)構(gòu)龐大等問題。在此輪機(jī)構(gòu)改革過程中，國務(wù)院組成部門由原來的40個(gè)減少到29個(gè)，人員編制減少了47.5%。

一方面，為了更好地建立和完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式的根本轉(zhuǎn)變；另一方面，為了推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變，建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系。各級地方政府沿襲前一階段以GDP增速、行政效率提高為主的考核型評價(jià)，并有意識(shí)地通過自上而下地簽訂績效合同來保證經(jīng)濟(jì)增長和行政效率提升的順利實(shí)現(xiàn)。比如，運(yùn)城市地區(qū)行署的“新效率工作法”、青島市的目標(biāo)管理績效考核、漳州市機(jī)關(guān)效能建設(shè)等。因此，此階段政府績效管理實(shí)踐主要呈現(xiàn)出評估的“內(nèi)向性”“單向性”“控制取向”等特征。

隨著市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)，社會(huì)財(cái)富的積累，公民個(gè)人以及其他社會(huì)力量開始積極參與到各種類型的社會(huì)服務(wù)組織中，他們對政府有了更高的期待，再加之提高為人民服務(wù)水平的職能轉(zhuǎn)變要求，政府績效管理出現(xiàn)新氣象，即部分地方政府開始大膽創(chuàng)新，要么將公民滿意度評價(jià)作為已有考核型評價(jià)的補(bǔ)充，開展社會(huì)服務(wù)承諾制，如煙臺(tái)市；要么開展萬人評議政府活動(dòng)，如沈陽市的“市民評議政府”、珠海市的“萬人評議政府”等。其結(jié)果是在政府績效管理實(shí)踐中不但催生出公民導(dǎo)向的珠海模式，打破前一階段單一的考核型評價(jià)態(tài)勢，形成考核型評價(jià)與民意調(diào)查型評價(jià)的二元結(jié)構(gòu)，而且隨著公民導(dǎo)向的珠海模式出現(xiàn)，公民滿意、透明等民主價(jià)值也被納入政府績效管理價(jià)值體系中，導(dǎo)致其價(jià)值間的層級關(guān)系和因果關(guān)系發(fā)生改變，從而引發(fā)新的價(jià)值結(jié)構(gòu)的形成。此階段，在實(shí)踐中出現(xiàn)真正意義上的績效管理，實(shí)現(xiàn)從單一評價(jià)環(huán)節(jié)到整個(gè)管理過程的轉(zhuǎn)變。盡管公民評議政府依舊是由政府組織的，但公眾進(jìn)入評價(jià)體系本身就會(huì)影響政府對績效的理解，或者說此階段的政府績效不再是由政府單方面決定，而是在政府主導(dǎo)與公民有限參與的基礎(chǔ)上共同作用的結(jié)果。

（三）效率型價(jià)值與民主價(jià)值逐鹿中原（2000—2003年）

2001年，中國加入WTO組織，標(biāo)志中國漸進(jìn)式市場化改革道路逐步走向成熟，也為中國經(jīng)濟(jì)注入新的活力。2001—2004年GDP年均增長8.65%，2003年中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力躍居世界第7位，人均GDP超過1100美元，進(jìn)入中低收入國家的行列，人民生活總體上實(shí)現(xiàn)由溫飽到小康的歷史性跨越，社會(huì)由匱乏轉(zhuǎn)向豐裕。然而，中國經(jīng)濟(jì)自身存在的結(jié)構(gòu)性缺陷日益顯露：一是粗放式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，導(dǎo)致較低的單位資源產(chǎn)出效率，中國僅相當(dāng)于美國的1/10，日本的1/20，德國的1/6；二是高消耗帶來高污染，環(huán)境可持續(xù)與經(jīng)濟(jì)增長間的矛盾日益加重；三是經(jīng)濟(jì)增長后勁不足，資本和勞動(dòng)的作用正在弱化［23］；四是加入WTO，中國受世界經(jīng)濟(jì)的波動(dòng)影響加大，經(jīng)濟(jì)安全的風(fēng)險(xiǎn)加大；五是國有企業(yè)活力不足，效率低下，整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)將難以持續(xù)健康發(fā)展。

雖然國家仍然是社會(huì)資源的控制者，但是與之前階段相比，社會(huì)已經(jīng)成為控制資源的潛在力量。社會(huì)占有資源的多元化，社會(huì)的自主性逐漸增強(qiáng)，出現(xiàn)相對獨(dú)立的個(gè)人與社會(huì)力量，涌現(xiàn)一大批非營利組織和獨(dú)立社團(tuán)。截至2000年，共有700個(gè)外國基金會(huì)、70個(gè)倡導(dǎo)組織、200家慈善組織及150家以信仰為基礎(chǔ)的組織參與公共事務(wù)治理中。社會(huì)團(tuán)體的規(guī)模效應(yīng)開始逐漸形成，面對一系列社會(huì)問題以及自身利益的訴求，人們正通過自我組織，在鄉(xiāng)村教育、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)健康，乃至農(nóng)民工權(quán)益等方面開展廣泛而豐富的志愿行動(dòng)。隨著社會(huì)團(tuán)體的逐漸興起，一方面，公眾對于參與公共事務(wù)治理具有強(qiáng)烈訴求；另一方面，公民參與的局部性或隨機(jī)性，以及與政府的關(guān)系還處于層級與平行合作關(guān)系的混合狀態(tài)。二者間的矛盾將會(huì)變得日益明顯。

在中國，高投入、高消耗、高污染、低產(chǎn)出、低效率的經(jīng)濟(jì)增長模式，引發(fā)社會(huì)各界對資源問題、人口問題、三農(nóng)問題、污染和環(huán)境治理問題、貧富懸殊問題、腐敗問題、失業(yè)和社會(huì)保障問題的關(guān)注。為了回應(yīng)這些棘手的問題，黨的十六大報(bào)告就經(jīng)濟(jì)建設(shè)和改革的主要任務(wù)指明方向，即完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整……在更大程度上發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，健全統(tǒng)一、開放、競爭、有序的現(xiàn)代市場體系。隨后黨的十六屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，提出科學(xué)發(fā)展觀，即堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。

為了切實(shí)解決行政層次過多、職能交叉、人員臃腫、權(quán)責(zé)脫節(jié)和多重多頭執(zhí)法等問題，服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)，黨的十六大就深化行政管理體制改革的任務(wù)提出總要求，即進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，改進(jìn)管理方式，推行電子政務(wù)，提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。黨的十六屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》指出，切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上。因此，2003年的機(jī)構(gòu)改革便是基于黨的十六大確定的行政管理體制改革路線前行。國務(wù)院組成部門由原來29個(gè)減到28個(gè)，國務(wù)院人員編制減少50%，不再保留國家經(jīng)貿(mào)委和外經(jīng)貿(mào)部，其職能并入新組建的商務(wù)部，國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國家發(fā)展和改革委員會(huì)。

一方面，完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的政治要求為整個(gè)行政系統(tǒng)的改革確定總方向，再加之政績錦標(biāo)賽、政績沖動(dòng)的助力，以及長期形成的唯GDP的績效觀，各級政府依舊將經(jīng)濟(jì)增長作為績效評價(jià)的首要指標(biāo)。考核型評價(jià)作為一種行之有效的控制手段，在不同層級、不同部門得以廣泛采用，導(dǎo)致在實(shí)踐中不同職能部門出現(xiàn)評價(jià)指標(biāo)的趨同化現(xiàn)象。另一方面，為了更好地提高行政效率，降低行政成本，形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制，實(shí)現(xiàn)為人民服務(wù)水平的提升。部分地方政府開始從提高公民滿意度、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)和機(jī)構(gòu)效能等方面入手，通過試錯(cuò)和大膽創(chuàng)新，使其自身在橫向府際競爭中脫穎而出，其結(jié)果是在實(shí)踐中涌現(xiàn)出杭州市“滿意不滿意”單位評選、廈門市思明區(qū)的公共績效評估和南通市的機(jī)關(guān)作風(fēng)建設(shè)等實(shí)踐案例，并形成效能建設(shè)的思明模式。

究其原因在于：一是這些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府在其行政體制改革中沿襲在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中形成的試錯(cuò)精神，敢于大膽創(chuàng)新，其結(jié)果不但回應(yīng)中央政府的要求，而且更為自身的政治晉升增大機(jī)會(huì)。二是市場經(jīng)濟(jì)的形成與發(fā)展，形塑社會(huì)團(tuán)體主體身份、拓寬社會(huì)空間、培養(yǎng)相應(yīng)的公民意識(shí)、營造相應(yīng)的自治機(jī)制，其結(jié)果公民不但更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量、環(huán)境的可持續(xù)性和腐敗問題，而且通過各種社會(huì)團(tuán)體參與到公共事務(wù)治理中［24］。這促使政府重新思考自身與市場、社會(huì)的關(guān)系，并開始有意識(shí)地主動(dòng)回應(yīng)公民或市場的訴求，其結(jié)果公民參與績效評價(jià)逐漸常態(tài)化。此時(shí)的政府績效管理價(jià)值體系內(nèi)部，充斥著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、效率、透明和公民滿意等價(jià)值間的競爭與沖突，政府績效管理價(jià)值體系越發(fā)具有張力。

此外，為了實(shí)現(xiàn)對公共政策實(shí)施的效果、公共項(xiàng)目運(yùn)行的情況以及公共資金使用的效率進(jìn)行監(jiān)督與評價(jià)，但又限于自身專業(yè)知識(shí)的局限性，政府開始有意識(shí)地組織相關(guān)專家進(jìn)行評價(jià)，其目的就在于優(yōu)化政府決策，從而催生決策型評價(jià)。這使得政府績效管理的評價(jià)類型更趨多元化。總之，在此階段，績效評價(jià)的組織權(quán)和管理權(quán)依舊為政府所有，但隨著評價(jià)主體的多樣性，對政府績效的理解也變得更趨多元化。此時(shí)的政府績效更傾向于是由多元主體在互動(dòng)基礎(chǔ)上共同建構(gòu)的結(jié)果，只不過政府主導(dǎo)的色彩依然存在。

（四）多元價(jià)值的沖突與共存（2004年至今）

在中央宏觀調(diào)控、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、加入WTO和唯GDP主義的政績錦標(biāo)賽等因素的綜合作用下，中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展延續(xù)著前一階段的“黃金發(fā)展”態(tài)勢，從2003—2014年GDP基本維持在7.4%—14.2%之間，并且成為全球第二大經(jīng)濟(jì)體和第一大經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)國。然而，從2010年第二季度開始，至2014年第四季度，經(jīng)濟(jì)增速出現(xiàn)連續(xù)19個(gè)季度的回落。這預(yù)示著中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)。

以經(jīng)濟(jì)發(fā)展和效率為主要價(jià)值取向的政府績效管理，在實(shí)現(xiàn)GDP、高速公路、財(cái)政收入等顯性績效持續(xù)增加的同時(shí)，社會(huì)公平、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展、人民幸福等隱性績效并未成比例上升，反而出現(xiàn)愈演愈烈的價(jià)值沖突傾向。一是反映社會(huì)公平的全國居民收入基尼系數(shù)高于警戒線，維持在0.462—0.491之間①摘自國家統(tǒng)計(jì)局首次公布2003—2012年中國全國居民收入的基尼系數(shù)，2013年1月18日，http：//www.chinanews.com/cj/2013/01-18/4500444.shtml；2013—2016年中國全國居民收入的基尼系數(shù)資料來自騰訊網(wǎng)，http：//finance.qq.com/a/20170120/022247.htm。。二是社會(huì)建設(shè)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，2015年人類發(fā)展指數(shù)在188個(gè)國家中，中國位列第90位。三是在唯GDP的績效觀驅(qū)使下，各地出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展間的背離?！哆~向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》指出，在世界上污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市中，仍有7個(gè)位于中國。四是食品安全令人擔(dān)憂，由《2005—2014年間主流網(wǎng)絡(luò)輿情報(bào)道的中國發(fā)生的食品安全事件分析報(bào)告》可知，2005—2014年的十年間中國發(fā)生的食品安全事件數(shù)量達(dá)到227 386起，平均每天發(fā)生約62.3起，處于高發(fā)期。五是愈演愈烈的群體性事件?！?014年度中國社會(huì)典型群體性事件分析報(bào)告》指出，2014年的群體性事件依然保持高位運(yùn)行，總量高達(dá)17.2萬起左右?？傊?，高速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并未如人們所愿帶來幸福感的持續(xù)增加。從《2016年全球幸福指數(shù)報(bào)告》來看，在157個(gè)國家和地區(qū)中，中國的人民幸福度僅列83位。如何破解高績效下的價(jià)值沖突這一“戈耳迪之結(jié)”，成為黨和國家必須解決的棘手問題。

在經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的助力下，社會(huì)組織獲得長足發(fā)展，公民參與公共議題的形式也從單一走向多元，逐步常態(tài)化。截至2017年年底，中國共有社會(huì)組織79.8萬個(gè)，同比增長8.4%。其中，社會(huì)團(tuán)體37.2萬個(gè)，基金會(huì)6294個(gè)，民辦非企業(yè)單位42萬個(gè)。此外，互聯(lián)網(wǎng)的快速發(fā)展加快了信息交流的速度和質(zhì)量，促進(jìn)社會(huì)團(tuán)體的高速發(fā)展，據(jù)《中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截至2017年6月，中國網(wǎng)民規(guī)模達(dá)7.51億人，占全球網(wǎng)民總數(shù)的1/5。雖然，經(jīng)過三十多年的發(fā)展，中國社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的作用日益明顯，但依然面臨進(jìn)一步發(fā)展的障礙：一是合法化困境，國務(wù)院發(fā)布的有關(guān)社會(huì)組織的法規(guī)層次較低，相關(guān)規(guī)定又不能很好地適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展需要，造成現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織發(fā)展無法可依的困境。二是行政審批項(xiàng)目過多，阻礙各級政府將事務(wù)性服務(wù)職能、部分行業(yè)管理職能、城市社區(qū)的公共服務(wù)職能、農(nóng)村生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)職能、社會(huì)慈善和社會(huì)公益等職能向社會(huì)組織轉(zhuǎn)移，從而影響社會(huì)組織參與公共事務(wù)治理的能力。

基于對經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在問題的研判，黨中央就接下來的改革方向和內(nèi)容做出一系列部署：黨的十六屆四中全會(huì)提出“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”這個(gè)科學(xué)命題，黨的十七大則將“科學(xué)發(fā)展觀”寫入黨章，并明確建設(shè)服務(wù)型政府的要求，實(shí)現(xiàn)執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)變。黨的十八大報(bào)告更是旗幟鮮明地指出，法治是治國理政的基本方式。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》進(jìn)一步明確依法行政的價(jià)值導(dǎo)向。

為了應(yīng)對經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性矛盾和經(jīng)濟(jì)下行壓力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理能力的構(gòu)建，以及改變唯GDP的績效觀，黨的十八大報(bào)告指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用。黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“完善發(fā)展成果考核評價(jià)體系，糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長速度評定政績的偏向，加大資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益、產(chǎn)能過剩、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)、新增債務(wù)等指標(biāo)的權(quán)重，更加重視勞動(dòng)就業(yè)、居民收入、社會(huì)保障、人民健康狀況。”2013年12月，中共中央組織部出臺(tái)的《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》進(jìn)一步要求，“政績考核要突出科學(xué)發(fā)展導(dǎo)向”“對限制開發(fā)區(qū)域不再考核地區(qū)生產(chǎn)總值”，而且“選人用人不能簡單以地區(qū)生產(chǎn)總值及增長率論英雄”。

為了促進(jìn)社會(huì)組織的良好有序發(fā)展，一方面，《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式施行，《關(guān)于深化政務(wù)公開加強(qiáng)政務(wù)服務(wù)的意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)政府網(wǎng)站信息內(nèi)容建設(shè)的意見》的發(fā)布，增強(qiáng)了政府信息公開和公眾監(jiān)督的作用。另一方面，《關(guān)于加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理的意見》《社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011—2015年）》《關(guān)于取消和下放一批行政審批項(xiàng)目的決定》《關(guān)于進(jìn)一步開展社區(qū)減負(fù)工作的通知》的印發(fā)，以及黨的十八大將“加快形成現(xiàn)代社會(huì)組織體制”設(shè)定為中國改革的一項(xiàng)重要議題，這都為公民參與社會(huì)治理掃除體制、機(jī)制障礙。

作為助力經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的中國政府，其職能是否能夠適應(yīng)新環(huán)境、新任務(wù)的要求，對于實(shí)現(xiàn)中國夢具有舉足輕重的作用。目前，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過多，社會(huì)管理和公共服務(wù)仍比較薄弱；部門職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)和效率不高的問題仍比較突出；政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不盡合理，行政運(yùn)行和管理制度不夠健全；形式主義、官僚主義問題突出，奢侈浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重，一些領(lǐng)域消極腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)。

因此，2006年，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問題的決定》指出，建設(shè)服務(wù)型政府，強(qiáng)化社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在此基礎(chǔ)上，黨的十七大報(bào)告明確行政管理體制改革的總體方案，黨的十七屆二中全會(huì)通過的《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》進(jìn)一步指出，深化行政管理體制改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，全面正確履行政府職能，通過改革，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會(huì)公平正義的根本轉(zhuǎn)變。2008年，機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)是圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制?；谛碌臍v史時(shí)期，黨的十八大對行政管理體制改革和職能轉(zhuǎn)變提出新要求，即深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府。為此，2013年的機(jī)構(gòu)改革則是以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵模^續(xù)簡政放權(quán)、推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革、完善制度機(jī)制、提高行政效能，穩(wěn)步推進(jìn)大部制改革作為總體改革思路，減少和下放行政審批權(quán)、改革社會(huì)組織管理的相關(guān)制度，加強(qiáng)依法行政等為主要內(nèi)容。作為結(jié)果之一，2013年的國務(wù)院組成部門由27個(gè)減到25個(gè)。此后，為了持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，國務(wù)院相繼發(fā)布《2015年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府職能工作方案》和《2016年推進(jìn)簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革工作要點(diǎn)》，都將推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)改革作為重點(diǎn)，用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。在逐步形成權(quán)力清單、責(zé)任清單、負(fù)面清單管理新模式的基礎(chǔ)上，根本轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)現(xiàn)法治政府和服務(wù)型政府。

一方面，為了有效地回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的訴求和黨中央構(gòu)建法治政府和服務(wù)型政府的改革方針。2011年3月，國務(wù)院批復(fù)同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，并選擇北京市、四川省以及杭州市等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行地方政府及其部門績效管理試點(diǎn)。至此，政府績效管理不再僅僅是地方政府的自發(fā)行為，開始演變?yōu)橹螄碚闹匾ぞ?，頂層設(shè)計(jì)的色彩越加濃重。地方政府也開始將“科學(xué)發(fā)展”“和諧社會(huì)”作為績效管理體系設(shè)計(jì)的總原則，以建設(shè)服務(wù)政府、責(zé)任政府、法治政府和廉潔政府為價(jià)值取向。另一方面，為了更好地解決效率不高、形式主義、官僚主義、奢侈浪費(fèi)、消極腐敗等問題，作為政府職能轉(zhuǎn)變抓手的政府績效管理在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府工作效率提升的同時(shí)，也更傾向于將社會(huì)公平、勤政廉潔、公眾滿意、公民參與、可持續(xù)性等價(jià)值內(nèi)化為具體的評價(jià)指標(biāo)，通過績效評價(jià)的導(dǎo)向作用，推動(dòng)政府職能的持續(xù)轉(zhuǎn)變。

此階段的政府績效管理價(jià)值目標(biāo)更具多元化，不但包括效率、效益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、質(zhì)量等任務(wù)性價(jià)值，而且包含民生、法制、透明、幸福、公平等非任務(wù)性價(jià)值。問題是多元價(jià)值間的競爭與沖突也變得易發(fā)多發(fā)，尤其是政府資源有限的前提下。由于公共價(jià)值的確認(rèn)與生成具有情境特征，這就意味著各地政府績效管理可以不再按照統(tǒng)一的績效管理模式運(yùn)行，從而給予大家更多的創(chuàng)新空間。因此，實(shí)踐中涌現(xiàn)出與各自確立的公共價(jià)值目標(biāo)相匹配的績效管理模式，如公共治理的甘肅模式、創(chuàng)效式的湖南模式和綜合性效能建設(shè)的福建模式。它們出現(xiàn)的原因除了地方政府在新形勢下對政府績效管理的重新思考與定位以外，府際競爭、政府與市場和公民間的互動(dòng)及形塑過程也扮演著重要角色。為了更好地實(shí)現(xiàn)多元價(jià)值，在每一種績效管理模式中，也不再由單一評價(jià)模型構(gòu)成，而是多種評價(jià)模型的組合。

因此，在原有的考核型評價(jià)、民意調(diào)查型評價(jià)和決策型評價(jià)的基礎(chǔ)上，涌現(xiàn)出治理型評價(jià)、參與型評價(jià)和監(jiān)督型評價(jià)。當(dāng)然，它們的出現(xiàn)也得益于治理理念對政府績效管理體系設(shè)計(jì)的影響。鑒于治理理論強(qiáng)調(diào)的多元主體共治以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)者的創(chuàng)新精神，政府開始嘗試將以往壟斷的績效評價(jià)組織權(quán)授權(quán)于更具獨(dú)立性的第三方，從而促成甘肅模式的出現(xiàn)，這也意味著中國政府績效管理進(jìn)入全面發(fā)展的新階段。

可知，自改革開放以來，中國政府績效管理遵循效率型價(jià)值崛起——效率型價(jià)值主導(dǎo)與民主價(jià)值萌生——效率型價(jià)值與民主價(jià)值逐鹿中原——多元價(jià)值的沖突與共存的演化路徑。這一演化路徑究其本質(zhì)在于政府績效的價(jià)值建構(gòu)循環(huán)，其循環(huán)邏輯類似于戴明循環(huán)。價(jià)值建構(gòu)循環(huán)的結(jié)果實(shí)現(xiàn)政府績效管理所要承載的公共價(jià)值的變遷。

具體的政府績效價(jià)值建構(gòu)過程，發(fā)起于由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)領(lǐng)域所面對的問題催生而來的訴求。當(dāng)這一訴求被政治系統(tǒng)識(shí)別、確定和選擇，并以黨的意志體現(xiàn)時(shí)，便完成由基本社會(huì)價(jià)值向基本公共價(jià)值的轉(zhuǎn)變。為了實(shí)現(xiàn)這一基本公共價(jià)值，便需要政治系統(tǒng)與行政系統(tǒng)的互動(dòng)。行政系統(tǒng)基于自身發(fā)展規(guī)律，并結(jié)合政治系統(tǒng)發(fā)出的命令和指向，發(fā)展出承載公共價(jià)值的組織戰(zhàn)略，并植入政府績效管理中。不同時(shí)期的政府績效的價(jià)值建構(gòu)，形成規(guī)約政府績效管理的不同公共價(jià)值，政府績效管理的結(jié)構(gòu)、流程和評價(jià)指標(biāo)體系都是圍繞實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值而構(gòu)建的。

三、中國政府績效管理的演化動(dòng)力

PV-GPG模型指出，只有來源于社會(huì)的政府績效才能獲得合法性基礎(chǔ)，也只有根植于社會(huì)的政府績效才能產(chǎn)生可持續(xù)提升的需要。這是政府績效管理的根本動(dòng)力。因此，揭示中國政府績效管理的演化動(dòng)力，需要從政府績效的價(jià)值建構(gòu)過程中尋找答案。由前文分析可知，一方面，源于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)領(lǐng)域的訴求所形成的基本社會(huì)價(jià)值，經(jīng)過政治系統(tǒng)的識(shí)別、確定和選擇，生成基本公共價(jià)值，并以黨的決議加以體現(xiàn)，成為下一階段的執(zhí)政理念。這種凝結(jié)社會(huì)訴求和國家意志的基本公共價(jià)值構(gòu)成行政系統(tǒng)運(yùn)行的外部環(huán)境，或者說施加一種選擇壓力，即只有政府回應(yīng)基本公共價(jià)值，才能獲得合法性和政治性授權(quán)。因此，基本公共價(jià)值界定政府績效管理的價(jià)值選擇邊界，是引發(fā)政府績效管理演化的根本動(dòng)力。由于基本公共價(jià)值的形成領(lǐng)域獨(dú)立于行政系統(tǒng)之外。因此，我們也可以將其視為外生動(dòng)力。另一方面，政府作為一個(gè)高度復(fù)雜的組織，有其自身運(yùn)行的規(guī)律和問題。例如，科層制的組織架構(gòu)在強(qiáng)化命令—執(zhí)行統(tǒng)一的同時(shí)，也易于導(dǎo)致官僚作風(fēng)的盛行；帕金斯定律的存在，說明政府機(jī)構(gòu)具有內(nèi)在擴(kuò)張動(dòng)機(jī)，從而易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事；理性的技術(shù)官僚在追求專業(yè)效率的同時(shí)，也會(huì)構(gòu)筑起知識(shí)壁壘，從而將公眾排除于政府運(yùn)用之外，將政府打造成一個(gè)“黑箱”。政府的自利行為，也可能將公眾利益置于一旁，出現(xiàn)逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。

因此，政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革一直以來作為中國政府改革的中心話題。作為創(chuàng)新行政管理方式的政府績效管理，肩負(fù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革的重任。這就決定政府職能轉(zhuǎn)變的方向和行政管理體制改革的要求勢必內(nèi)化為政府績效管理的價(jià)值目標(biāo)，并以評價(jià)指標(biāo)的形式得以體現(xiàn)。雖然政府職能轉(zhuǎn)變和行政管理體制改革也是為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和政治環(huán)境對政府所施加的壓力，但自身有其相對的獨(dú)立性。這就是說，它并不是簡單地充當(dāng)一個(gè)中轉(zhuǎn)器，將形成于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和政治互動(dòng)基礎(chǔ)上的基本公共價(jià)值直接輸入政府績效管理價(jià)值體系中，而是基于對基本公共價(jià)值研判的基礎(chǔ)上，結(jié)合自身的運(yùn)行規(guī)律、組織意志或問題，形成更具操作性、可行性的公共價(jià)值目標(biāo)，植入政府績效管理價(jià)值體系中。它實(shí)際上為政府績效管理的演化提供一種源于行政系統(tǒng)內(nèi)部的直接動(dòng)力。

總之，外生動(dòng)力不但規(guī)約內(nèi)生動(dòng)力，而且指明政府績效管理演進(jìn)的方向和軌跡，但在這一既定的演化道路上，如何走得更為有效，則有賴于內(nèi)生動(dòng)力。因此，中國的政府績效管理是在內(nèi)外生動(dòng)力形成的合力作用下，沿著既定的演化路徑持續(xù)前行，從而實(shí)現(xiàn)一個(gè)以正確方式做正確事的政府，見圖2。

圖2 政府績效管理的演化動(dòng)力魚骨圖

四、中國政府績效管理演化的經(jīng)驗(yàn)與啟示

本文通過對中國政府績效管理演化路徑及動(dòng)力的分析，從中總結(jié)五點(diǎn)主要經(jīng)驗(yàn)與啟示：

（一）政府績效管理的演化過程究其本質(zhì)是一個(gè)在公共價(jià)值指引下的自我重塑過程

起初，它僅僅是個(gè)別地方政府為了實(shí)現(xiàn)政府工作效率提升，自發(fā)、試錯(cuò)的一個(gè)政府內(nèi)部改進(jìn)行為。以后，在內(nèi)外部動(dòng)力的推動(dòng)下，它逐漸演變成構(gòu)建服務(wù)政府和法治政府的制度安排。其本身所要實(shí)現(xiàn)的公共價(jià)值，也不再僅僅局限于效率、效益、經(jīng)濟(jì)增長和質(zhì)量等任務(wù)性價(jià)值，而是更多地將公民參與、公民滿意、法制、透明、幸福、公平等非任務(wù)性價(jià)值納入價(jià)值體系中，并通過設(shè)計(jì)相應(yīng)的評價(jià)指標(biāo)來實(shí)現(xiàn)。正是在實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的過程中，政府績效管理完成由單純的管理工具或政治控制手段，發(fā)展為實(shí)現(xiàn)公共價(jià)值的有效制度安排。因此，未來的政府績效管理應(yīng)該將關(guān)注點(diǎn)從打造完美的績效評估指標(biāo)、方法和管理流程，轉(zhuǎn)向政府績效的價(jià)值建構(gòu)過程。這需要重點(diǎn)思考以下幾個(gè)問題：是否具有暢通的社會(huì)訴求表達(dá)機(jī)制和識(shí)別機(jī)制，公共價(jià)值的識(shí)別、確認(rèn)和選擇是否建立在政府績效管理利益相關(guān)者的合作生產(chǎn)行為的基礎(chǔ)上，政府績效管理是否發(fā)展出糾正價(jià)值偏離的機(jī)制。

（二）政府績效管理的價(jià)值體系從單一、穩(wěn)定轉(zhuǎn)向多元、動(dòng)態(tài)

為什么在最初作為提升政府效率的有效工具，后來卻發(fā)展成為制造問題的“元兇”。其中一個(gè)主要原因就在于，政府績效管理價(jià)值體系內(nèi)部發(fā)生的變化。在單一的價(jià)值目標(biāo)下，不存在價(jià)值間的競爭與沖突問題。但隨著政府績效管理的持續(xù)發(fā)展，尤其是成為承載公共價(jià)值的制度安排后，其內(nèi)部的價(jià)值越發(fā)多元化，價(jià)值間的競爭與沖突也變得越發(fā)明顯。因此，如何在厘清價(jià)值間的層級關(guān)系、因果關(guān)系的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)具有內(nèi)在張力的價(jià)值體系，實(shí)現(xiàn)價(jià)值間的動(dòng)態(tài)平衡，完成顯性績效和隱性績效的統(tǒng)一，將成為今后績效評價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

（三）政府績效管理由“控制取向”向“治理取向”轉(zhuǎn)變

從效率型價(jià)值的崛起階段到多元價(jià)值的沖突與共存階段，政府自身歷經(jīng)一個(gè)績效生產(chǎn)裁量權(quán)的分享過程。政府從對績效評價(jià)的管理權(quán)、組織權(quán)和評價(jià)權(quán)等完全壟斷，逐步完成評價(jià)權(quán)的共享，甚至在后期將組織權(quán)讓渡給第三方，使其自身完成向治理的轉(zhuǎn)身。其結(jié)果，政府績效的概念也完成從單一維度到多維度復(fù)雜結(jié)構(gòu)的華麗蛻變。起初，政府單方面將工作效率視為績效，到后期，在多元主體的交互式作用基礎(chǔ)上，建構(gòu)一個(gè)多維度的政府績效概念，不但包括行政效率，而且有民生和青山綠水。此時(shí)的政府績效管理是一個(gè)多元主體的聯(lián)合生產(chǎn)行為，并走向政府績效治理。

（四）政府績效管理的運(yùn)行具有很強(qiáng)的首長意識(shí)

其本身的出現(xiàn)與存續(xù)在很大程度上取決于行政首長的創(chuàng)新精神和創(chuàng)新能力，例如，甘肅模式在歷時(shí)兩年后，因?yàn)橹饕I(lǐng)導(dǎo)意愿的改變而夭折；杭州模式，在歷任市委書記的重視下，歷時(shí)17年，由起初的“滿意單位和不滿意單位”評選活動(dòng)，發(fā)展到如今的綜合績效評價(jià)。故此，政府績效管理的可持續(xù)性一直以來都成為各界關(guān)注的焦點(diǎn)。雖然在2009年哈爾濱市人大常委會(huì)通過《哈爾濱市政府績效管理?xiàng)l例》，表明在地方層面，績效管理開始走向立法，但仍未出臺(tái)類似于美國《政府績效與結(jié)果法案》的國家性法律。因此，如何完善政府績效管理的相關(guān)制度建設(shè)，尤其是形成從中央到地方不同效力相結(jié)合的法律體系將成為重中之重。

（五）政府績效管理實(shí)踐從個(gè)別地方試錯(cuò)到地方群體創(chuàng)新，再到地方群體創(chuàng)新與中央頂層設(shè)計(jì)相互結(jié)合

在效率型價(jià)值的崛起階段，個(gè)別地方政府基于自身所面對的組織管理問題，進(jìn)行政府績效評價(jià)的試錯(cuò)行為，如深圳市效能監(jiān)察。在效率型價(jià)值主導(dǎo)與民主價(jià)值的萌生階段，由于政績錦標(biāo)賽和提高為人民服務(wù)水平的職能轉(zhuǎn)變要求，眾多地方政府對原有的考核型評價(jià)進(jìn)行反思與創(chuàng)新，開展社會(huì)評價(jià)，如沈陽、珠海、南京等地的萬人評議政府活動(dòng)。在此后的階段，一方面，地方政府持續(xù)推進(jìn)績效管理模式創(chuàng)新，涌現(xiàn)出杭州市綜合績效評價(jià)，思明區(qū)公共績效評估，廣東省市、縣兩級政府整體績效評價(jià)，北京市民網(wǎng)上評議政府等大量實(shí)踐活動(dòng)；另一方面，國務(wù)院在2011年批復(fù)同意建立政府績效管理工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，選擇北京市、四川省等8個(gè)地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。黨的十八大報(bào)告明確提出“推進(jìn)政府績效管理”，黨的十九大報(bào)告更是旗幟鮮明地指出“全面實(shí)施績效管理”。中央編辦開始負(fù)責(zé)研究制定推進(jìn)政府績效管理的相關(guān)改革舉措。至此，標(biāo)志著中國政府績效管理走向頂層設(shè)計(jì)的道路。為了更好地推動(dòng)政府績效管理成為治國理政的利器，中央政府需要充分發(fā)揮兩個(gè)積極性，允許地方政府積極開展更具多樣化的試驗(yàn)行為，并積極加快政府績效管理的頂層設(shè)計(jì)，建立起“地方試錯(cuò)—中央識(shí)別和選擇—試點(diǎn)和推廣”的循環(huán)機(jī)制。

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