□ 本刊記者 祁巧玲

自然資源部的組建，標志著我國自然資源管理理念發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變。其劃時代意義，主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，各自然要素的管理，從原來分散在經(jīng)濟發(fā)展保障部門，統(tǒng)一到一個部門，生態(tài)屬性與生產(chǎn)屬性并重，系統(tǒng)保護修復(fù)與保障可持續(xù)發(fā)展并舉；其二，強化自然資源的全民所有屬性，明確所有權(quán)行使主體，落實全民所有權(quán)益。

既要保障發(fā)展，又要兼顧保護，如何平衡？替全民管理自然資源，如何落實全民權(quán)益？作為所有權(quán)行使主體，這個年輕的部門肩負著中央的改革決心，承載著全民的期望，必須找到解決方案。

張家界國家森林公園

一、系統(tǒng)保護理念如何落實？

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，山水林田湖草系統(tǒng)治理。這一任務(wù)的具體落實，將主要由自然資源部承擔。

“草”的加入，意義重大。占我國國土面積40%以上的草地，是生態(tài)退化的重災(zāi)區(qū)，尤其是保護區(qū)以外的草地，多年來過分強調(diào)其生產(chǎn)屬性，導(dǎo)致退化嚴重，保護和休養(yǎng)不足。把草地的監(jiān)管從原農(nóng)業(yè)部劃歸到自然資源部，是草地生態(tài)屬性獲得重視的契機。

系統(tǒng)保護，集中體現(xiàn)在各類保護地的管理體制改革上。

各類保護地的管理問題被詬病已久，尤以自然保護區(qū)為甚，每每被推到生態(tài)保護責(zé)任與地方發(fā)展權(quán)的風(fēng)口浪尖。此次機構(gòu)改革，國家林業(yè)和草原局的統(tǒng)一管理，有望整合重組各類保護地，保護優(yōu)先，兼顧地方發(fā)展，科學(xué)劃定核心保育、修復(fù)、利用等功能分區(qū)，逐步建立以國家公園為主體的自然保護地體系。

對于保護地的整合，有專家擔心，將自然保護區(qū)整合成國家公園，會不會給開發(fā)利用開了口子？這里有兩個問題。

一是自然保護區(qū)和國家公園的認識理解問題。兩者本質(zhì)上的區(qū)別，不是能不能進入，而是保護的對象，是自然要素還是系統(tǒng)。可以預(yù)見，未來若由各類保護地組合出一批國家公園，對生境完整和野生動植物保育意義重大。

二是保護與發(fā)展的平衡問題。目前我國最大面積的保護地——自然保護區(qū)，雖然存在一定問題，但仍然是我國保護級別最高的保護地類型，而兼顧社區(qū)發(fā)展是國家公園的要義之一，從這個角度來看，對自然保護區(qū)整合成國家公園有疑慮，也屬正常。

從目前較為成形的三江源國家公園試點的情況看，做好前期的科學(xué)研究、規(guī)劃和制度設(shè)計，確保投入，不僅不會降低保護程度，還可兼顧民生改善，使生態(tài)保護獲得民眾支持，大大提高保護效率和質(zhì)量。當然，三江源較為特殊，底子好、矛盾少，其經(jīng)驗不能完全簡單復(fù)制，尤其是在人口眾多經(jīng)濟活躍的地區(qū)。

保護優(yōu)先是必須的，如何兼顧社區(qū)發(fā)展，是未來國家公園制度探索的重點。

任何一點自然資源都值得珍惜，任何一個地區(qū)的發(fā)展權(quán)都應(yīng)該被尊重，一園一策、科學(xué)精細的制度設(shè)計，是年輕部門的一大課題。

系統(tǒng)保護，集中體現(xiàn)在各類保護地的管理體制改革上。未來若由各類保護地組合出一批國家公園，對生境完整和野生動植物保育意義重大。

二、自然資源利用與保護怎么平衡？

1.空間用途管制：怎么繪好科學(xué)合理“一張圖”？

本輪機構(gòu)改革中，自然資源部將整合原國土資源部的土地利用總體規(guī)劃、國家發(fā)改委的主體功能區(qū)規(guī)劃、住建部的城鄉(xiāng)規(guī)劃的職能，建立全國“一張圖”的空間規(guī)劃體系，統(tǒng)籌國土空間保護和利用格局。

通過空間規(guī)劃體系的建立及監(jiān)督實施，對自然資源進行用途管制，是自然資源部接下來的重點工作。未來，哪些自然資源要保護，哪些要修復(fù)，哪些可以利用，城鎮(zhèn)的開發(fā)邊界在哪里，關(guān)鍵看這張圖怎么畫。

這個規(guī)劃難度不小，既要體現(xiàn)國家發(fā)展戰(zhàn)略和保護格局，又要平衡地方發(fā)展訴求，既要保證權(quán)威性，又要切實可操作。具體來說，要以主體功能區(qū)規(guī)劃為基礎(chǔ)，整合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界紅線，還要銜接生態(tài)保護紅線、基本農(nóng)田保護紅線，同時還要探索自然資源利用上限，以科學(xué)合理控制開發(fā)利用強度。

而空間規(guī)劃和經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)當誰服從誰，目前專家觀點不一。

很多專家認為，空間規(guī)劃最好由全國人民代表大會審議、國務(wù)院印發(fā)，充分考慮各界各地區(qū)訴求，確保發(fā)展與保護、全局與地區(qū)的平衡。

2.資產(chǎn)化管理與有償使用：資本化會不會加速開發(fā)利用？

自然資源部未來的一項重要職能是，強化自然資源資產(chǎn)化管理、完善自然資源資產(chǎn)資本化運營機制、建立自然資源有償使用制度。

在資本化這個問題上，有的專家有疑慮，資本化會不會加速綠水青山的開發(fā)利用？

自然資源管理的核心目標是合理利用和有效保護，保障發(fā)展和有效保護同樣重要。不利用不可能，關(guān)鍵是要合理利用，有序利用，有償利用。利用要服務(wù)大局，要可持續(xù)，要兼顧公平。

資源的有償使用，是平衡保護與發(fā)展的重要途徑。有償使用是基于完善的資產(chǎn)化管理與資本化運營機制的。這個機制要體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用，讓自然資源資產(chǎn)良性流動，保障發(fā)展的可持續(xù)和公平；同時以收益保障保護與修復(fù)，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，兼顧公平，合理分配收益。

自然資源有償使用制度，在土地、礦產(chǎn)、水資源領(lǐng)域已經(jīng)有了一些探索。但總體來說，制度還不完善，還存在市場配置資源的決定性作用發(fā)揮不充分、所有權(quán)人不到位、所有權(quán)人權(quán)益不落實、監(jiān)管力度不足等問題。

自然資源部的組建，及其確權(quán)登記工作、資產(chǎn)化管理工作，初步解決了制度問題。健全的有償使用制度，還必須夯實技術(shù)基礎(chǔ)——自然資源資產(chǎn)價格評估方法、價格形成機制及其管理制度，這就是自然資源部資產(chǎn)化管理的基礎(chǔ)工作——自然資源資產(chǎn)核算。

自然資源管理的核心目標是合理利用和有效保護，保障發(fā)展和有效保護同樣重要。不利用不可能，關(guān)鍵是要合理利用，有序利用，有償利用。利用要服務(wù)大局，要可持續(xù)，要兼顧公平。

3.自然資源資產(chǎn)核算：自然資源價值怎么體現(xiàn)？

自然資源資產(chǎn)核算，是合理利用的重要基礎(chǔ)。

目前我國的自然資源資產(chǎn)核算還處在探索階段。近幾年在土地、林木、水資源領(lǐng)域開展的自然資源資產(chǎn)負債表工作，在存量與流量的核算、價值量的評估上積累了一定經(jīng)驗，為領(lǐng)導(dǎo)干部的離任審計提供了重要依據(jù)。

未來自然資源部要與統(tǒng)計部門協(xié)調(diào)配合，完善數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，探索更全面合理的價值量評估方法，為自然資源有償使用、自然資源稅、政績考核等提供更科學(xué)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

有專家提出，價值量的評估，除了計算經(jīng)濟價值，還應(yīng)當計算生態(tài)價值、社會價值甚至文化價值。事實上，有些地區(qū)也開展了一些探索，例如，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值評估。目前看來，這些評估的技術(shù)手段不統(tǒng)一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)不扎實，評估結(jié)果難以橫向比較，很難作為政策依據(jù)。但是這種評估確確實實提出了一個問題，一些重要的生態(tài)系統(tǒng)，為我們提供著難以估算的生態(tài)服務(wù)，要比其他地區(qū)放棄更多的發(fā)展機會，統(tǒng)一的資產(chǎn)核算很難真正反映這個問題。可是，如果要把這些生態(tài)價值、社會價值、文化價值都核算進去，且不說核算難度有多大，即便核算出來，這些資源高昂的有償使用成本和稅額，有多少企業(yè)和社會組織承擔得起？會不會反而限制生態(tài)好欠發(fā)達地區(qū)的發(fā)展？

4.全面小康目標：怎么下好全國一盤棋？

從全國一盤棋的角度講，不同區(qū)域要承擔不同的功能定位和發(fā)展使命，要走不同的發(fā)展路徑。不同的發(fā)展路徑不等于弱化部分地區(qū)的發(fā)展權(quán)。全民擁有平等的發(fā)展權(quán)，全面小康是全民的小康，是所有地區(qū)的小康。

一個非?，F(xiàn)實的問題，就是“資源詛咒”——絕大部分保護地和資源富集區(qū)都是欠發(fā)達地區(qū)。也正因此，在未來幾年的全面小康建設(shè)中，自然資源管理被寄予厚望。

專家認為，自然資源資產(chǎn)核算和有償使用不必是萬金油，對那些重要的生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)好欠發(fā)達地區(qū)，還是要配合生態(tài)補償。整合現(xiàn)有的各類生態(tài)補償，再合理分配；將來等自然資源稅收制度建立起來后，針對不同地區(qū)，合理分割中央與地方收益，再從中央財政的大盤子里劃撥出合理的生態(tài)補償經(jīng)費。

另外，還要探索保護地周邊和資源富集區(qū)的社區(qū)發(fā)展模式，積極接納社會資本和社會組織的參與。黑龍江國有林場改革、云南國家公園運營等都開展了有益探索，值得研究推廣。

誰損害，誰負責(zé)；誰破壞，誰治理。自然資源的使用權(quán)出了問題，應(yīng)該追究使用者的責(zé)任；監(jiān)管權(quán)出了問題，就該追究監(jiān)管者的責(zé)任。責(zé)任的明晰，需要法律來保障。從這個角度看，推動以優(yōu)先保護和合理利用為原則、權(quán)責(zé)明確、處罰嚴厲的統(tǒng)一的自然資源法立法，應(yīng)進入工作的優(yōu)先范疇。

三、保護與損害，責(zé)任是否明晰？

沒有一項改革能解決所有問題，機構(gòu)改革解決了自然資源管理的突出問題，為新時代自然資源管理理念的落實奠定了體制基礎(chǔ)。相信其他一些問題，會隨著機構(gòu)改革的推進，在全面深化改革的進程中逐步得到解決。

比如備受關(guān)注的責(zé)任問題。自然資源的所有者職責(zé)由自然資源部統(tǒng)一行使，是不是意味著自然資源出了問題就是自然資源部的責(zé)任？

誰損害，誰負責(zé)；誰破壞，誰治理。自然資源的使用權(quán)出了問題，應(yīng)該追究使用者的責(zé)任；監(jiān)管權(quán)出了問題，就該追究監(jiān)管者的責(zé)任。責(zé)任的明晰，需要法律來保障。從這個角度看，推動以優(yōu)先保護和合理利用為原則、權(quán)責(zé)明確、處罰嚴厲的統(tǒng)一的自然資源法立法，應(yīng)進入工作的優(yōu)先范疇。

落實監(jiān)管責(zé)任，離不開執(zhí)法。自然資源部或?qū)⒄显瓏痢⒘謽I(yè)、草原等的執(zhí)法職能，建立統(tǒng)一的執(zhí)法隊伍，加強執(zhí)法效率和力度。

新部門所面臨的問題，其實還是老問題。例如一條河，水質(zhì)惡化往往與生態(tài)徑流量減少有關(guān)，改善水質(zhì)，就需要不同部門協(xié)調(diào)配合，現(xiàn)階段至少要數(shù)據(jù)共享。自然資源和生態(tài)環(huán)境關(guān)系十分密切，未來或許需要一個圍繞自然資源與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)機制。這個機制要能協(xié)調(diào)各部門，最好還能協(xié)調(diào)各省份，讓新一輪機構(gòu)改革高效協(xié)調(diào)的精神貫穿始終。

自然資源管理未來可能還有一項重要工作，就是協(xié)調(diào)配合統(tǒng)計部門，推動編制自然資源資產(chǎn)負債表，并逐步將土地、林木、水以外的自然資源納入統(tǒng)計。在此基礎(chǔ)上，推動落實領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究，并通過自然資源法，使制度法制化，給地方政府戴上緊箍咒。

自然資源管理，尤其要重視信息公開和公益訴訟。自然資源部管理的是全民所有自然資源，必須保障公民獲知資產(chǎn)被保護和使用情況的權(quán)力。應(yīng)該在自然資源立法中給信息空開、公益訴訟以保障，自然資源管理部門有義務(wù)為公眾提供自然資源資產(chǎn)信息，有義務(wù)為公益訴訟提供支持。

此外，還有一些問題備受關(guān)注，例如：集體所有自然資源資產(chǎn)如何監(jiān)管？聯(lián)系緊密的自然資源與生態(tài)環(huán)境如何統(tǒng)一或協(xié)同監(jiān)管？管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)如何適當分離？等等。期待改革的不斷深化，逐一破解難題。