劉陽陽，黃穎烽，秦良玉

(1廣州醫(yī)科大學(xué)衛(wèi)生管理學(xué)院，廣東　廣州　511436, 1285829123@qq.com；2廣州市第十二人民醫(yī)院，廣東廣州　510620)

20 世紀(jì)末我國邁入老齡化社會行列，老齡人口數(shù)量逐年攀升，且老齡化中高齡化和失能化現(xiàn)象凸顯，失能、半失能老年人的護(hù)理型養(yǎng)老服務(wù)需要陡增[1]。加之我國有大量失獨(dú)家庭，這都對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式造成沖擊，使我國家庭養(yǎng)老功能弱化，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老開始蓬勃發(fā)展。

但是，隨著失能老人數(shù)量的猛增，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)存在嚴(yán)重不足，導(dǎo)致大量需要機(jī)構(gòu)長期照護(hù)的失能老人無法進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接受照護(hù)或者得到的照護(hù)服務(wù)水平比較低，失能老人的養(yǎng)老困境越來越突出。據(jù)廣州市老齡網(wǎng)公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2015年底，廣州市戶籍人口854.50萬人，其中60歲及以上老年人口147.53萬人，占戶籍人口的17.27%[2]，廣州市面臨嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的需求也日益增加，對廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給能力提出了更高的要求。本文主要研究廣州市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老供給能力的現(xiàn)狀和存在的問題，為廣州市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的發(fā)展提供參考。

1　廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給現(xiàn)狀

廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)和每千名老年人所擁有的養(yǎng)老床位數(shù)均逐年增多，但增長速度緩慢；養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)量不穩(wěn)定、波動大；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)和床位數(shù)均遠(yuǎn)高于公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；2015年全市老年人口數(shù)與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)和2020年預(yù)測以及政府目標(biāo)還存在較大差距。

1.1　廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量統(tǒng)計

2012年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)158家(不包括五保村)，2013年167家(不包括五保村)，較2012年增加9家，年增長率5.7%；2014年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)170家(不包括五保村)，較前一年增加3家，年增長率1.8%；2014年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)年增長率較前一年下降3.9%；2015年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)177家，較2014年增加7家，年增長率約為4.1%；2016年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)183家，較前一年增加6家，年增長率3.39%；2012—2016年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)整體呈逐年上升趨勢，2013—2014年稍平緩；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年增長率起伏較大，其中2013年年增長率最高5.7%；2014年年增長率最低1.8%；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年增長率可能與老年人口比例增加、老齡化的加快有關(guān)。

1.2　廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)統(tǒng)計

2013年全市老年人口數(shù)較2012年增加了6.61萬人，年增長率0.52%；2014年全市老年人口較前一年增加了7.61萬人，年增長率0.57%；2012—2015年老年人口數(shù)呈逐年增長趨勢。

2013年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)較2012年增加4913張，年增長率14.4%；2014年較前一年增加4293張，年增長率11.0%；2014年年增長率較前年下降3.4%。2015年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)48511張，較前一年增加5269張，年增長率12.2%，較前一年升高1.2%；2012—2015年全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)整體呈逐年勻速上升趨勢。

2012年全市每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)27張，2013年為29張，較2012年增加2張，年增長率7.4%；2014年全市每千名老人擁有養(yǎng)老院床位數(shù)31張，較前一年增加2張，年增率6.9%，較前一年下降0.5%，年增長率稍有下降，2015年全市每千名老人擁有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)33張，較前一年增加1張，年增長率6.4%，年增長率下降0.5%；2012—2015年每千名老人擁有床位數(shù)整體呈逐年勻速上升趨勢，但年增長率整體呈緩慢下降趨勢，說明養(yǎng)老床位數(shù)的增長速度沒有達(dá)到老年人口數(shù)的增長速度。

圖1　2012—2015年廣州市老年人口數(shù)和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)情況

對比圖1，2013年、2014年和2015年每千名老人擁有養(yǎng)老院床位數(shù)的年增長率均高于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)的年增長率，說明雖然養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)的年增長率相對較低，但由于現(xiàn)有養(yǎng)老院床位數(shù)的增多，每千名老人擁有養(yǎng)老院的床位數(shù)一直呈緩慢增加趨勢。

1.3　廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展趨勢

2015 年廣州市老年人口數(shù)為1475313 人，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)有48511張。根據(jù)年齡移算法測算出2020年廣州市老年人口數(shù)1882915人，該預(yù)測與廣州市老齡委根據(jù)發(fā)展趨勢預(yù)測的2020年老年人口數(shù)185萬人較一致[3]。2015年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)每千名老人擁有床位數(shù)為33張，與廣州市政府目標(biāo)“2020 年實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老床位達(dá)到7.2萬張，每千名戶籍老人40張”仍有一定距離[4]。見表1。這表明隨著老年人口增長，廣州市急需增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位數(shù)。

表1　預(yù)測2020年老年人口數(shù)及與政府目標(biāo)差距

注：數(shù)據(jù)來源于廣州市老齡網(wǎng)。

1.4　廣州市養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)統(tǒng)計

2013年全市養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)比2012年減少324人，年增長率-8.8%；2014年全市養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)比2013年增加685人，年增長率20.5%，2014年養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)年增長率高2013年29.3%，增幅大大提高。2015年全市養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)4472人，較前一年增加444人，年增長率11.0%；年增長率較2014年下降9.5%，年增長率 有所放緩。根據(jù)表2,2012—2013年護(hù)理員與老年人的比例下降，2013—2015年又逐年升高，2015年比例達(dá)到1∶5.2。國家對機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的護(hù)理要求為：一級護(hù)理、二級護(hù)理、三級護(hù)理，養(yǎng)老護(hù)理員與老人的比例分別為1∶3、 1∶6和1∶10[5]。根據(jù)實(shí)地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣州市多數(shù)養(yǎng)老院護(hù)理員屬于混合排班制，即一個護(hù)理員既負(fù)責(zé)一級護(hù)理，又負(fù)責(zé)二、三級護(hù)理，這樣安排有利于減輕養(yǎng)老護(hù)理員的負(fù)擔(dān)，體現(xiàn)養(yǎng)老護(hù)理員之間的公平性，容易被養(yǎng)老護(hù)理員所接受。所以這樣的排班制無法評價2015年廣州市護(hù)理員與老年人的比例是否達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)，但實(shí)地走訪的10家養(yǎng)老院養(yǎng)老護(hù)理員與老年人的比例差距非常大，其中養(yǎng)老護(hù)理員與老人的比例最高的養(yǎng)老院為1∶2.6，而最低的養(yǎng)老院為1∶9.8，養(yǎng)老護(hù)理員配比非常不合理。

表2　2012—2015年廣州市養(yǎng)老護(hù)理員與老年人的比例

注： 2013年、2014年數(shù)據(jù)來源于廣州市老年人口和老齡事業(yè)數(shù)據(jù)手冊，2015年數(shù)據(jù)來源于廣州市民政局。

1.5　發(fā)展趨勢總結(jié)

綜上，2012—2015年廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)和每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)年增長率變化不大，床位數(shù)年增長率>每千名老人擁有養(yǎng)老床位數(shù)年增長率>養(yǎng)老機(jī)構(gòu)年增長率，三者年增長率整體趨勢比較一致；養(yǎng)老護(hù)理員數(shù)波動非常大，2013年年增長率-8.8%，2013—2014年護(hù)理員數(shù)快速增加，年增長率高達(dá)20.5%，2015年又下降至11.0%。原因是護(hù)理員工作特殊，待遇不高，流動性大，易受外部因素影響。

圖2　2012—2015年各年增長率的比較

1.6　2015年廣州市公立與民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)情況對比

根據(jù)廣州市民政局2015年的數(shù)據(jù)可知，廣州市共有177家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和7個五保村，其中公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占35.3%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占60.9%。說明民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在數(shù)量上已占絕對優(yōu)勢，遠(yuǎn)多于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位總數(shù)48511張，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占23.0%，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)占73.0%，集體制五保村床位數(shù)占3.7%。提示民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)和集體制五保村床位數(shù)，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不管是在數(shù)量上還是在床位數(shù)方面都占據(jù)絕對優(yōu)勢，為廣州市的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)。集體制五保村床位數(shù)主要集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較落后的郊區(qū)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在各區(qū)的分布數(shù)量和床位數(shù)差別都比較大，養(yǎng)老資源在各區(qū)的分布具有不平衡性。

表3　2015年廣州市公辦和民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)的比較

注：表中數(shù)據(jù)來源于廣州市民政局。

2　討論及建議

2.1　廣州市現(xiàn)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給能力遠(yuǎn)不能滿足需求

2015年廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)48511萬張， “到2017年廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)達(dá)到6.5萬張，2020年預(yù)計達(dá)到7.2萬張”[6]，2015年養(yǎng)老機(jī)構(gòu)千名老人床位數(shù)為33張，與廣州市政府目標(biāo)“每千名戶籍老人40張”仍有一定距離[4]。廣州市仍需加大對養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的投入，鼓勵社會資本投入養(yǎng)老行業(yè)，放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策，以滿足全市日益增長的養(yǎng)老需求。

2.2　 公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)比重低，管理制度落后

截至2015年，廣州市共有177家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)有65家公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)占養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總數(shù)的35.3%，遠(yuǎn)低于民營養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所占比63.3%；在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)方面，民營占74%，公辦占23.3%，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場份額遠(yuǎn)低于民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)該承擔(dān)更多的社會責(zé)任，承擔(dān)更多的保障性供給。此外，國家或集體主辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的資金來源單一，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)較少，或因缺乏競爭機(jī)制而效率低下，服務(wù)水平較低[6]。 實(shí)地調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，如某大型公立養(yǎng)老院內(nèi)許多老年人神情冷漠，缺少溝通，且消毒水味刺鼻，這樣的環(huán)境不利于老年人的身心健康。政府放開對公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管制，簡化優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相關(guān)審批手續(xù)，提高辦事效率[7]，將刺激養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其對公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)來說，政府加大簡政放權(quán)力度，有利于公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，引入市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多渠道融資，改變管理激勵制度，提高工作效率和服務(wù)水平。

2.3　民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)已成為廣州市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的支柱

截至2015年，廣州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)占廣州市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的60.9%，民辦養(yǎng)老床位數(shù)占全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位數(shù)的73.0%。民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)無論是機(jī)構(gòu)數(shù)還是床位數(shù)都占絕對優(yōu)勢，成為廣州市機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的支柱，為廣州市的養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展作出了重大貢獻(xiàn)[8]?！笆濉逼陂g養(yǎng)老體系建設(shè)指標(biāo)中要求政府運(yùn)營的養(yǎng)老床位數(shù)的占比不能超過50%，廣州市的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位占比符合國家“十三五”規(guī)劃的指標(biāo)，廣州市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的發(fā)展呈現(xiàn)良好態(tài)勢[9]。因此，國家應(yīng)進(jìn)一步放寬養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場[10]，采用多種方式鼓勵社會資本投入養(yǎng)老行業(yè)，對民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在投資、稅收、用地和人才等方面落實(shí)好相關(guān)鼓勵政策，鼓勵私人資本興辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，繁榮養(yǎng)老市場，為廣州市老年人提供更多、更優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)。

2.4　養(yǎng)老護(hù)理員供給不足且資源分布不合理

2015年廣州市老年人口數(shù)為147.53萬人，若按照“9064”的養(yǎng)老模式，選擇機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的老年人應(yīng)占廣州市老年人口的4%[10]，為59012人[11]。按照廣州市行業(yè)的習(xí)慣以1∶5來計算，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)需要11802名護(hù)理員； 根據(jù)表3，2015年廣州市護(hù)理員數(shù)為4472人，缺口數(shù)為7330人。由此看來，廣州市養(yǎng)老護(hù)理員遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有滿足養(yǎng)老需求，護(hù)理人員短缺仍然是各個養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都面臨的難題。而從實(shí)際走訪的10家養(yǎng)老院來看，養(yǎng)老護(hù)理員配備比較充足的養(yǎng)老院護(hù)理員與老人的比例為1∶2.6和1∶3.3，而護(hù)理員配備較差的醫(yī)院比例為1∶9.8。護(hù)理員配備不足的原因可能跟市場上護(hù)理員普遍短缺有關(guān)；另外，可能是因?yàn)椴糠逐B(yǎng)老院護(hù)理員待遇較差很難留住人或有的養(yǎng)老院為了節(jié)約人力成本減少使護(hù)理員配備數(shù)量。

（4）著者號取號復(fù)雜，外包書商沒有編目基礎(chǔ)和經(jīng)驗(yàn)，編目工作難度大，因此，編目外包受限制。例如：《蛙》（莫言著），其索書號：I247.5/M718.1-18(1)，查重結(jié)果顯示是莫言著的第18本書，取著者號要加“-18”，而且又是修訂版，又要加“(1)”。外包書商一般沒有圖書情報專業(yè)知識，又不了解我館的編目原則，而且對我館取著者號的“漢語拼音著者號碼表”又不熟悉,編目質(zhì)量很難符合一定的要求。所以，書商編目外包有困難。

因此，為解決護(hù)理員供給不足問題，政府應(yīng)當(dāng)適當(dāng)調(diào)整養(yǎng)老護(hù)理員的最低工資標(biāo)準(zhǔn)，對養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行社保補(bǔ)貼和崗位補(bǔ)貼，提高養(yǎng)老護(hù)理員的薪資待遇。另外，應(yīng)該大力宣揚(yáng)勞動光榮的傳統(tǒng)美德，對優(yōu)秀養(yǎng)老護(hù)理員進(jìn)行表揚(yáng)獎勵，在全社會形成尊重勞動、尊重養(yǎng)老護(hù)理員的良好氛圍，提供養(yǎng)老護(hù)理員的職業(yè)認(rèn)同感。最后，政府應(yīng)該積極解決外地護(hù)理員的子女入學(xué)問題，放開外來務(wù)工人員子女的入學(xué)條件，解決外來務(wù)工養(yǎng)老護(hù)理員的后顧之憂。