公丕潛 楊帆

[摘 要]行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是彰顯中國(guó)司法智慧的制度創(chuàng)舉。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是行政機(jī)關(guān)積極主動(dòng)參與行政訴訟的法定義務(wù)，是行政機(jī)關(guān)樹立自身良好形象的必要之舉，又是司法機(jī)關(guān)參與社會(huì)治理的有益嘗試，更是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是建設(shè)法治政府，打造誠(chéng)信政府，型構(gòu)行政法治秩序的制度創(chuàng)新之產(chǎn)物。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是建設(shè)法治政府的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。當(dāng)前，行政機(jī)關(guān)出庭應(yīng)訴制度在實(shí)際運(yùn)行過程中，存在運(yùn)動(dòng)化、形式化、數(shù)字化的理念迷失、程序空轉(zhuǎn)、功能失調(diào)、宗旨懸置等問題。從厘定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型、提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)效、對(duì)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治思維錘煉等方面著手，激活行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度潛能、釋放行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度紅利、豐富行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的制度形式是反思與重構(gòu)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的必由之路。

[關(guān)鍵詞]行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人；出庭應(yīng)訴；法治政府

[中圖分類號(hào)]D90 [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A [文章編號(hào)]1000-8284（2018）01-0043-07

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是深具中國(guó)特色的行政訴訟法律制度，其發(fā)端于個(gè)別基層法院的自發(fā)實(shí)踐，成型于浙江、湖南等省份的地方政法實(shí)驗(yàn)，定型于2015年修訂并施行的《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第3條關(guān)于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定。作為一項(xiàng)政法制度創(chuàng)新產(chǎn)物，其在中國(guó)推進(jìn)法治政府建設(shè)進(jìn)程中發(fā)揮了內(nèi)在驅(qū)動(dòng)作用，累積了建設(shè)法治政府的寶貴經(jīng)驗(yàn)。從制度變遷的角度來看，行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度經(jīng)歷了一個(gè)從地方政策試驗(yàn)到中央立法吸納的過程[1]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是“執(zhí)政為民的試金石”“法治政府的風(fēng)向標(biāo)”“公正司法的助推器”。近年來，黑龍江省法院系統(tǒng)為推進(jìn)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作而展開的司法競(jìng)爭(zhēng)有力地助推了法治龍江的建設(shè)進(jìn)程。因此，從黑龍江省法院系統(tǒng)推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的視角考察法治政府建設(shè)，以小見大，問題意識(shí)突出，實(shí)踐指向明確，彰顯出行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的中國(guó)智慧與實(shí)踐理性。

一、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的法治意義

改革開放以來，打造法治政府成為歷屆政府的既定施政目標(biāo)予以明示與推行。2014年中共十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》更是因應(yīng)了歷史發(fā)展的必然邏輯，適時(shí)地提出并詳細(xì)描繪了我國(guó)法治建設(shè)的藍(lán)圖[2]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不僅是行政訴訟法課予被訴行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，更是現(xiàn)代服務(wù)行政與合作行政所內(nèi)蘊(yùn)的行政倫理之應(yīng)然要求。質(zhì)言之，我國(guó)憲法所確立的“行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”是行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的理論基礎(chǔ)[3]。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是執(zhí)政為民的試金石

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)現(xiàn)“民告官能見官”的立法為公、執(zhí)政為民的必然要求，也是提升與規(guī)訓(xùn)公民政治參與能力的必要途徑。行政立案難、審理難、執(zhí)行難等“三難”問題是長(zhǎng)期困擾行政審判的頑疾，當(dāng)事人在跨越了行政立案難的鴻溝后，往往會(huì)陷于“民告官不見官”“法官審案不見官”的雙重困境?！懊窀婀俨灰姽佟钡男姓徟衼y象，一方面，造成原告的心理失望情緒加劇，原告往往會(huì)認(rèn)為“民告官不見官”是被訴行政機(jī)關(guān)對(duì)其權(quán)益的二次傷害；另一方面，作為居中裁判者的法官也會(huì)感覺被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的缺席是對(duì)司法權(quán)威的蔑視，法官的職業(yè)尊榮感也會(huì)蒙羞。因此，“民告官不見官”“法官審案不見官”的行政審判困境是對(duì)原告與法官的雙重傷害。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是對(duì)作為訴訟對(duì)手的原告的尊重，也是對(duì)作為審理者、裁判者的法官的敬意，更是顯示行政機(jī)關(guān)自信的一種有益形式，這對(duì)原告的被訴行政行為所扭曲或傷害的心理是一種撫慰。質(zhì)言之，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是立法為公、執(zhí)政為民的試金石。

（二）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的催化劑

化解行政爭(zhēng)議作為現(xiàn)行行政訴訟制度的基礎(chǔ)功能，在社會(huì)矛盾化解和社會(huì)管理創(chuàng)新方面發(fā)揮著越來越重要的作用?！傲挤ㄉ埔睆母旧象w現(xiàn)為實(shí)質(zhì)法冶，而非形式法冶；是解決問題，而非程序空轉(zhuǎn)。”[4]因此，行政訴訟雖然以審查被訴行政行為的合法性為旨?xì)w，但審查行政行為合法性的最終目的是走出因行政行為而招致的權(quán)益失衡狀態(tài)，修復(fù)受損的權(quán)益關(guān)系，建構(gòu)和諧的行政法治秩序。在某些案件中，作為被訴行政機(jī)關(guān)“一把手”的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的催化劑，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的積極出庭應(yīng)訴，不僅是對(duì)涉案行政管理事項(xiàng)的重視，也是對(duì)該行政機(jī)關(guān)自身管理方面存在問題的自我審視，更是顯示出了實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議的誠(chéng)意。司法實(shí)踐表明，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的行政案件，和解與撤訴率會(huì)很高，這就是“老大難、老大重視就不難”的組織社會(huì)學(xué)真諦[5]。

（三）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是打造法治政府的風(fēng)向標(biāo)

法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)共享共建是全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)涵。法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)建設(shè)的相互關(guān)系是： 建設(shè)法治國(guó)家是建設(shè)法治政府的前提，建設(shè)法治政府是建設(shè)法治國(guó)家的關(guān)鍵； 建設(shè)法治國(guó)家是建設(shè)法治社會(huì)的基礎(chǔ)，建設(shè)法治社會(huì)是建設(shè)法治國(guó)家的條件； 建設(shè)法治政府是建設(shè)法治社會(huì)的保障，建設(shè)法治社會(huì)是打造法治政府的重要目標(biāo)[6]。作為連接、融貫法治國(guó)家與法治社會(huì)中間性、媒介性制度架構(gòu)的法治政府，其重要性比以往任何一個(gè)時(shí)期都顯得更為迫切。近年來，因政府舊城區(qū)改造、征地拆遷、大項(xiàng)目建設(shè)等政府重點(diǎn)工程而引發(fā)的行政訴訟乃至信訪案件呈井噴之勢(shì)，這反映出政府在進(jìn)行影響公共利益的重大決策過程中，忽視甚至漠視利益受損群體知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)的行政違法行為大量存在。作為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面是對(duì)政府科學(xué)正確決策的政策宣講，另一方面也是對(duì)行政違法行為的自我剖析。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴彰顯出我國(guó)建設(shè)法治政府的勇氣與決心，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是以自我剖析、自揭家丑、壯士斷腕的形式對(duì)法治政府的生動(dòng)詮釋，行政機(jī)關(guān)勇于展示與承認(rèn)其在履行法定職權(quán)過程中存在問題是責(zé)任政府的應(yīng)有之義，也是打造誠(chéng)信政府的必要舉措。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度是法治政府建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。

（四）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的指示器

法治是治國(guó)理政的基本形式[7]。加快法治建設(shè)對(duì)于全面推進(jìn)依法治國(guó)、促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有決定性意義[8]。司法作為現(xiàn)代社會(huì)治理體系的重要組成部分，其在現(xiàn)代社會(huì)中發(fā)揮著解決社會(huì)糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)、維護(hù)社會(huì)秩序、型構(gòu)法治政府等功能。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，因社會(huì)轉(zhuǎn)型而引發(fā)的社會(huì)糾紛矛盾以訴訟的形式涌入法院，我國(guó)已然進(jìn)入訴訟社會(huì)[9]，案多人少的矛盾在法院系統(tǒng)尤其是基層法院日漸凸顯[10]。司法在治理體系中的地位從來沒有今天這樣重要，同樣，司法解紛止?fàn)幍哪芰Φ拖屡c現(xiàn)代法治秩序建構(gòu)之間的矛盾日益顯現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴不僅是行政權(quán)接受司法權(quán)審查的憲政架構(gòu)使然，更是司法權(quán)對(duì)行政權(quán)尊讓的集中體現(xiàn)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，一方面是行政機(jī)關(guān)提升自身治理能力，健全治理體系的重要形式，另一方面是司法機(jī)關(guān)提升自身參與社會(huì)治理與社會(huì)管理創(chuàng)新的有益嘗試。因此，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴頻次與質(zhì)量是治理能力和治理體系現(xiàn)代化的指示器。

二、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的黑龍江法院實(shí)踐

浙江、湖南、江蘇等省份在踐行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作方面走在全國(guó)前列，為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。作為后發(fā)趕超的省份的黑龍江省，全省法院系統(tǒng)為落實(shí)黨的十八屆四中全會(huì)“健全行政機(jī)關(guān)依法出庭應(yīng)訴、支持法院受理行政案件、尊重并執(zhí)行法院生效裁判的制度”，根據(jù)《行政訴訟法》關(guān)于被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴的規(guī)定和國(guó)務(wù)院、最高人民法院相關(guān)意見、黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政審判工作的決定》，印發(fā)黑龍江省高級(jí)人民法院《關(guān)于對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況進(jìn)行通報(bào)的通知》，黑龍江省法院系統(tǒng)踐行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度已經(jīng)取得了較好的社會(huì)效果[11]。

（一）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)范性文件的制定

（二）全省各中級(jí)人民法院針對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴司法競(jìng)爭(zhēng)

法院之間為創(chuàng)新而競(jìng)爭(zhēng)是推動(dòng)中國(guó)法治事業(yè)的重要驅(qū)動(dòng)力量。法院之間良性的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)促進(jìn)制度創(chuàng)新，進(jìn)而創(chuàng)生出具有中國(guó)適應(yīng)性的法律制度。競(jìng)爭(zhēng)是中國(guó)地方人民法院重要的行為方式。其體現(xiàn)出發(fā)展目標(biāo)、審判質(zhì)效、服務(wù)地方、制度創(chuàng)新、司法知識(shí)等五類競(jìng)爭(zhēng)樣態(tài)[12]。但任何制度競(jìng)爭(zhēng)都可能具有外部性，或者說任何制度競(jìng)爭(zhēng)都會(huì)衍生出非預(yù)期的“意外后果”。當(dāng)前，我國(guó)人民法院之間展開的司法競(jìng)爭(zhēng)深深地嵌入在法院所處的上下左右的權(quán)力關(guān)系網(wǎng)之中，行政化的行為邏輯通行于法院權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。上下級(jí)法院之間關(guān)系的日漸加劇行政化趨勢(shì)在某種程度上強(qiáng)化了各級(jí)法院之間司法競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)[13]。全省各級(jí)人民法院在推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度過程中，每一個(gè)法院作為理性的主體，必然會(huì)趨利避害，力求自身利益最大化。在司法競(jìng)爭(zhēng)中往往會(huì)沉迷于“數(shù)字游戲”，只關(guān)注被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴頻次，而忽視出庭應(yīng)訴的實(shí)際效果，致使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度面臨理念迷失、程序空轉(zhuǎn)、功能失調(diào)、宗旨懸置的困境。

三、行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度實(shí)際運(yùn)行存在的問題

縱然行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴取得了法律文本上的規(guī)范認(rèn)定與符號(hào)權(quán)威，但并非表明其在司法實(shí)踐層面得到了實(shí)際的遵守，獲致合法性與正當(dāng)性。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在實(shí)際運(yùn)行中存在但并不限于以下問題：

（一）出庭應(yīng)訴的運(yùn)動(dòng)化導(dǎo)致法治動(dòng)員泛濫

從各地關(guān)于行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的政策文本出發(fā)，不難發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定壓力與地方法制競(jìng)爭(zhēng)的外部因素影響，而且行政首長(zhǎng)出庭應(yīng)訴制度的實(shí)踐運(yùn)作，也主要依賴于數(shù)字考核的指標(biāo)控制而非行政法治的自我拘束。當(dāng)常規(guī)司法資源不足以應(yīng)對(duì)高發(fā)的社會(huì)矛盾時(shí)，司法政策就會(huì)從法治化偏向治理化，地方司法實(shí)踐就很容易出現(xiàn)“運(yùn)動(dòng)化”現(xiàn)象[14]。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一項(xiàng)新近正式建構(gòu)的制度，在該制度建立初期，采取運(yùn)動(dòng)化的形式在全國(guó)法院系統(tǒng)全面推行具有目的上的正確性，但目的上的正確性并不能完全證明手段上的合法性。因?yàn)椋\(yùn)動(dòng)化的治理模式恰恰反映出該制度存在著極大的不確定性，其不能按部就班地按照制度的原初功能設(shè)定自行運(yùn)行，而是需要外力不斷地施加推力，其才能運(yùn)轉(zhuǎn)。在我國(guó)的治理體系和治理能力現(xiàn)代化過程中，運(yùn)動(dòng)化的治理模式曾經(jīng)發(fā)揮著難以替代的作用。但運(yùn)動(dòng)化的治理內(nèi)含著治理體系不完備與治理能力低下的前提預(yù)設(shè)。反觀我國(guó)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的演進(jìn)歷程，運(yùn)動(dòng)化的推進(jìn)路徑折射出該制度的發(fā)展極具隨意性，相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)注意力轉(zhuǎn)移、中心工作的轉(zhuǎn)換、治理模式的更迭都會(huì)引發(fā)該制度的急剎車乃至猝死，而這種運(yùn)動(dòng)化的治理模式最終的結(jié)果是造成法治動(dòng)員的泛濫，侵蝕著公眾對(duì)法律確定性的追尋與信仰，陷入司法過程的“知情祛魅”困境[15]。

（二）出庭應(yīng)訴的形式化源于應(yīng)訴能力低下

與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴采取的運(yùn)動(dòng)化模式導(dǎo)致法治動(dòng)員泛濫相伴生的是出庭應(yīng)訴的形式化，而出庭應(yīng)訴形式化的背后則隱含著行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴能力低下的短板。經(jīng)驗(yàn)研究顯示，行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人極少出庭，即使出庭也限于部分類型案件，副職負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴已成常態(tài)，且副職負(fù)責(zé)人與委托代理人在訴訟中多為一人[16]。之所以會(huì)出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的形式化，一方面是因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人確非法律專業(yè)人士，對(duì)出庭應(yīng)訴工作確實(shí)不熟悉，致使其不敢發(fā)聲，不會(huì)發(fā)聲；另一方面則是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人礙于人情面子，覺得自己坐在被告席上很無辜，不愿發(fā)聲，害怕自己的發(fā)言會(huì)招致不利于自己的流言。無論是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不會(huì)發(fā)聲、不愿發(fā)聲、還是不敢發(fā)聲，無法隱藏的則是其自身應(yīng)訴能力的低下，其法律素養(yǎng)和法治思維還難以勝任法治政府的參與者、建設(shè)者、見證者的歷史重任。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴或依法行政的能力低下已然成為制約法治政府建設(shè)的主體困境。

（三）出庭應(yīng)訴的數(shù)字化導(dǎo)致合法性危機(jī)

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的文本規(guī)定與出庭實(shí)踐之間背離與失序集中表現(xiàn)為出庭應(yīng)訴的數(shù)字統(tǒng)計(jì)看上去很美，而該制度的實(shí)際運(yùn)作則是與表面的光鮮數(shù)字形成鮮明反差。這種文本表達(dá)與司法實(shí)踐的悖論蘊(yùn)含著該制度所面臨的合法性危機(jī)。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的數(shù)字化并不必然導(dǎo)致該制度的合法性危機(jī)，只有拋棄制度實(shí)質(zhì)功能而片面追求數(shù)字好看時(shí)，該制度才面臨被數(shù)字化遮蔽的風(fēng)險(xiǎn)。法院作為一個(gè)具有自身利益追求的組織體，其在追求自身利益最大化的過程中，會(huì)做出一些偏離其組織功能的外溢性行為，如果沒有外部監(jiān)督力量的介入，其會(huì)持續(xù)延續(xù)這種外溢行為直至外部權(quán)力介入。由于目前我國(guó)各級(jí)法院在考核該制度時(shí)沒有設(shè)計(jì)出科學(xué)合理的考核體系，僅以出庭應(yīng)訴率作為該制度的考核指標(biāo)，難免會(huì)限于數(shù)字化的野蠻生長(zhǎng)境地。出庭應(yīng)訴的數(shù)字化生存導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度面臨制度原初功能難以發(fā)揮、現(xiàn)行制度功能背離的合法性危機(jī)。

四、完善行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的相應(yīng)配套措施

對(duì)于法院來說，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴有利于優(yōu)化司法外部環(huán)境、弘揚(yáng)法治精神、提髙司法權(quán)威、解決行政訴訟諸多難題，尤其是信訪難、執(zhí)行難問題。對(duì)行政機(jī)關(guān)而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴可以展示本機(jī)關(guān)的良好形象，規(guī)訓(xùn)本機(jī)關(guān)工作人員執(zhí)法行為。對(duì)當(dāng)事人而言，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，可以在很大程度上紓解其對(duì)行政機(jī)關(guān)的怨氣，滿足其參與行政訴訟“民告官能見官”的夙愿，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性解決行政爭(zhēng)議之目的。因此，對(duì)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，不僅要堅(jiān)持并保持制度自信，更要不斷完善與該制度相配套的制度措施。

（一）厘定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型

我國(guó)《行政訴訟法》及相應(yīng)司法解釋對(duì)被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度規(guī)定的較為原則、模糊。這為行政法官在審理行政案件過程中留下較大的自由裁量空間，但是同時(shí)也給該制度的實(shí)際運(yùn)行內(nèi)含了很大的不確定性，致使該制度面臨被虛置的危險(xiǎn)。因此，明確被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在哪類案件必須出庭應(yīng)訴當(dāng)屬必要之舉?！逗邶埥⌒姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴規(guī)定》中規(guī)定對(duì)涉及重大公共利益等八類案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴。該規(guī)定雖然也相對(duì)寬泛地規(guī)定了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人必須出庭應(yīng)訴的案件類型，但這種不完全列舉方式并不能涵蓋所有客觀上需要被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴案件類型，但這種列舉方式無疑為深處自由裁量之海的中國(guó)行政法官以指路明燈之功效。

（二）提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴質(zhì)效

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度雖然取得了形式上的合法性，但是考察該制度的實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)，大量的經(jīng)驗(yàn)事實(shí)表明，與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率屢創(chuàng)新高的漂亮數(shù)字統(tǒng)計(jì)形成鮮明對(duì)照的是，實(shí)際出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)訴能力低下，僅出庭不發(fā)聲的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人占很高的比重，有些負(fù)責(zé)人雖出庭發(fā)聲，但是由于其并非法律專業(yè)人士，其發(fā)聲質(zhì)量、參與程度并不理想。相對(duì)理想的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度不僅要求行政負(fù)責(zé)人“不僅出庭，而且要理性發(fā)聲”，而不是違反法律規(guī)定濫發(fā)言、亂承諾。因?yàn)椋姓C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的言談舉止代表著這個(gè)行政機(jī)關(guān)的外在形象與內(nèi)在氣質(zhì)。因此，提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人自身法治思維與出庭應(yīng)訴質(zhì)效躍升為激活該制度活力與紅利的當(dāng)務(wù)之急。

（三）對(duì)出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治培訓(xùn)

因行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人并非法律專業(yè)人士，對(duì)出庭應(yīng)訴工作并不一定熟悉，在短時(shí)期內(nèi)，唯有加強(qiáng)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治思維的錘煉，培訓(xùn)其運(yùn)用法治思維和法治方式進(jìn)行思考能力，才能滿足當(dāng)前法治政府建設(shè)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人法治素養(yǎng)的需求?！胺傻臋?quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰?！睂?duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行法治培訓(xùn)，首先需要讓他們樹立對(duì)法治的信仰與法律的信任，因?yàn)樾叛鍪欠ㄖ蔚木褚馓N(yùn)[17]。其次需要通過研習(xí)訴訟實(shí)戰(zhàn)案例，來提升出庭應(yīng)訴能力，因?yàn)閷?shí)踐是最好的老師，需要是最大的動(dòng)力。再次可以邀請(qǐng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人現(xiàn)場(chǎng)觀摩庭審。美國(guó)最高法院大法官霍姆斯曾言：“法律的生命從來不是邏輯，而是經(jīng)驗(yàn)?！爆F(xiàn)場(chǎng)觀摩行政訴訟案件庭審過程是提升行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力的最有效方式，因?yàn)槿藗兺茉趧e人的失敗故事里發(fā)現(xiàn)自己的影子，這種心理現(xiàn)象印證了同理心正義理論在實(shí)現(xiàn)司法公正過程中的比較優(yōu)勢(shì)[18]。最后可以組織法官與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人進(jìn)行定期會(huì)晤座談，針對(duì)依法行政及出庭應(yīng)訴工作進(jìn)行交流，增進(jìn)雙方的互信與了解，能夠有效地溝通，共同營(yíng)造和諧的行政法治生態(tài)環(huán)境。

五、結(jié)語

行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度作為一項(xiàng)深具中國(guó)特色的政法制度，其深深地根植于法治中國(guó)的生態(tài)環(huán)境之中。對(duì)本土的司法制度，我們應(yīng)該秉持同情地理解態(tài)度，不因其不符合西方法治形式要件而自慚形穢、妄自菲薄，對(duì)其制度功能應(yīng)該放置于中國(guó)現(xiàn)實(shí)語境下進(jìn)行情景式關(guān)照。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度在法律層面的確立為司法實(shí)踐中實(shí)際施行該制度提供了合法性依據(jù)與實(shí)踐理由，當(dāng)前該制度在實(shí)際運(yùn)行過程中存在的諸多問題并不能否定該制度的合法性與正當(dāng)性。對(duì)新生的制度，我們應(yīng)該秉持開放包容的態(tài)度，正如培根所言：“對(duì)于一切事物，尤其是最艱難的事物，人們不應(yīng)期望播種與收獲同時(shí)進(jìn)行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個(gè)培育的過程?！比绻鳛榉ㄖ沃袊?guó)大廈基石的微觀法律制度日臻完善了，法治中國(guó)的中國(guó)夢(mèng)還會(huì)遠(yuǎn)嗎？

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