王貝貝

我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，在教育問題上，存在著教育資源分配不合理、教育公平難以保障的窘境。教師是極為關(guān)鍵的教育資源，但各地區(qū)師資配置及發(fā)展存在顯著差距。教師輪崗制在我國特殊的教育實情下便應(yīng)運(yùn)而生了。這一制度既是我國教育領(lǐng)域開展的一大重要探索、實驗，又是一項重要制度創(chuàng)新。教師輪崗制度在促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的政策文本中不斷發(fā)展演變并最終確立，但這一制度仍需不斷完善，同時在落實過程中也面臨諸多現(xiàn)實問題，值得我們?nèi)フJ(rèn)真思考。

一、教師輪崗制度的發(fā)展演變

教師輪崗制的全稱應(yīng)該是義務(wù)教育階段公立學(xué)校教師輪崗制度。它是由縣（市、區(qū)）級教育行政部門組織開展的，以實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)校際師資均衡配置為目標(biāo)，旨在推進(jìn)義務(wù)教育階段公立學(xué)校教師在城鎮(zhèn)學(xué)校和農(nóng)村（山區(qū)）學(xué)校、中心學(xué)校和周邊學(xué)校，優(yōu)質(zhì)學(xué)校和薄弱學(xué)校之間合理、有序流動的一種制度設(shè)計與安排。教師輪崗制度是在教育政策中逐步確立下來的。

（一）萌芽階段：確立援助農(nóng)村的旨向

1996年國家教育委員會下發(fā)《關(guān)于“九五”期間加強(qiáng)中小學(xué)教師隊伍建設(shè)的意見》，鼓勵教師從城市到農(nóng)村，從強(qiáng)校到薄弱學(xué)校任教，實行教師定期交流，從而打破教師使用方面的單位所有制和地區(qū)所有制，促進(jìn)中小學(xué)教師在學(xué)校和地區(qū)間交流，真正緩解農(nóng)村邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)對教師的需求。該《意見》在我國教育政策體系中首次提出“教師定期交流”的概念，是對教師合理流動在政策層面的規(guī)定和方向引導(dǎo)。

（二）發(fā)展階段：豐富內(nèi)涵形式

2005年頒布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的若干意見》，該文件頗具代表性地提出建立區(qū)域內(nèi)骨干教師巡回授課、緊缺專業(yè)教師流動教學(xué)、城鎮(zhèn)教師到農(nóng)村學(xué)校任教服務(wù)等項制度，旨在平衡教師資源的基礎(chǔ)上逐步提升農(nóng)村教師整體水平。其中“巡回授課”和“流動教學(xué)”是出現(xiàn)的新名詞，也是教師流動議題在發(fā)展中不斷細(xì)化的具體表現(xiàn)。

（三）完善階段：逐步落實教師輪崗制度化

2008年12月，《國家教育督導(dǎo)報告2008——關(guān)注義務(wù)教育教師》發(fā)布，該報告重點(diǎn)關(guān)注農(nóng)村教育及師資問題，建議縣級政府要根據(jù)國家法律法規(guī)及相關(guān)政策的規(guī)定，適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和學(xué)校布局的調(diào)整，統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)部教師編制和資源，完善教師聘任、調(diào)配、流動機(jī)制，積極解決農(nóng)村教師數(shù)量、質(zhì)量以及流動等問題。

2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》，到2013年11月，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，都強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)教育發(fā)展，推動并實現(xiàn)縣區(qū)域內(nèi)教師交流，并規(guī)定從財政、硬件設(shè)施、社會保障等配套措施方面給予保障。再到2014年8月13日，國家教育部、財政部、人力資源和社會保障部聯(lián)合出臺的《關(guān)于推進(jìn)縣（區(qū)）域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校校長教師交流輪崗的意見》，對教師交流輪崗工作進(jìn)行了部署。這是我國首個關(guān)于教師交流輪崗的專門性政策文件，教師輪崗逐漸制度化。

二、實施教師輪崗制度面臨的困境

教師輪崗制度從被提出那一刻開始就被賦予了神圣使命，最終目的是實現(xiàn)義務(wù)教育均衡發(fā)展。眾多學(xué)者、專家和教師等都對此給予深厚的期望。但這一制度設(shè)計尚不完善，在具體實施中還面臨較大困境。主要表現(xiàn)在：

（一）制度自身的合法性困境

教師輪崗制度在實施過程中面臨著自身合法性質(zhì)疑的困境，主要表現(xiàn)為執(zhí)行主體不合法、部分內(nèi)容違背相關(guān)教育法律法規(guī)以及政策受眾基礎(chǔ)薄弱等方面。首先，當(dāng)前我國各個地方教師輪崗制度的制定主體和執(zhí)行主體都是各級政府及其教育行政部門，而中小學(xué)教師是與學(xué)校簽訂聘任合同，合法的執(zhí)行主體應(yīng)該是學(xué)校。教育行政部門直接強(qiáng)制教師進(jìn)行輪崗，其作為制度執(zhí)行主體的地位是不合法的。其次，部分教師輪崗制度的內(nèi)容與我國《教師法》中關(guān)于教師聘任制的內(nèi)容相抵觸，現(xiàn)行的教師輪崗政策文本多屬于強(qiáng)制性規(guī)定，這與違背了《教師法》中“雙方地位平等原則”以及“雙向選擇”的成文法的規(guī)定，既是對已有法律的侵犯，也是對教師正當(dāng)權(quán)利的剝奪；同時部分內(nèi)容還與中小學(xué)教師職稱評審制度相抵觸。再次，目前教師輪崗政策相關(guān)規(guī)定多為強(qiáng)制教師進(jìn)行輪崗，并未得到作為政策受眾的教師、學(xué)校和學(xué)生及其家長的廣泛認(rèn)同和支持。

（二）教育行政部門的困境

教育行政部門在教師輪崗實施過程中也面臨一定的困境。首先，地方政府的教育財政壓力增大。地方政府為均衡義務(wù)教育發(fā)展，既要改善學(xué)校硬件設(shè)施，又要負(fù)責(zé)教職員工的工資，已是捉襟見肘。實行教師輪崗制度，單單教師收入差異問題就很難解決。加上過程中需要的行政費(fèi)用、輪崗教師的交通和食宿費(fèi)用等，原本不充裕的縣級財政更加負(fù)擔(dān)沉重。其次，派遣師資的制度規(guī)范缺乏。派出學(xué)校不愿派遣骨干教師外流，擔(dān)心影響自己學(xué)校的教育質(zhì)量和聲譽(yù)，因而派出水平一般的教師。還有一些學(xué)校將輪崗與教師職稱評定掛鉤，主動輪崗的教師追求個人名利而非幫助弱勢學(xué)校，這些都很難保證對接收學(xué)校的貢獻(xiàn)。如何選拔需要派遣的優(yōu)秀教師，需要進(jìn)一步規(guī)范化和制度化。最后，具有指導(dǎo)意義的統(tǒng)一原則尚未確立。教師輪崗的法律依據(jù)缺乏，同時本土化的可借鑒的經(jīng)驗相對空白，國家對教師輪崗的具有普遍意義的方式方法的指導(dǎo)還需加強(qiáng)。

（三）學(xué)校的困境

學(xué)校是教師、學(xué)生以及各種教育影響因素綜合作用的場所。教師輪崗制度在實施過程中，學(xué)校將受到一定的影響。一方面是學(xué)校特色的喪失。由于相關(guān)教師的輪崗，學(xué)校的聲譽(yù)、學(xué)科特色等會受到一定影響。這些無形資產(chǎn)的流失其實就是優(yōu)質(zhì)教育的流失。日本的經(jīng)驗告訴我們，由于教師輪崗制度而導(dǎo)致的平均主義，雖有利于均等，但同時又造成了整個教育制度的劃一和僵化。另一方面是學(xué)校管理壓力加大。首先，學(xué)校在管理教師個體方面壓力加大；其次，學(xué)校需要調(diào)節(jié)教師間的人際關(guān)系；最后，教師輪崗以后相應(yīng)的人事管理體制跟不上，致使輪崗教師的歸屬問題得不到落實。

三、教師輪崗制度的實施困境之源

教師輪崗制度實行過程中存在諸多困難，其形成是由多種因素共同作用的結(jié)果。這些因素包括人、物以及制度性因素。人的因素主要探討輪崗涉及到的主體，物的因素主要是和義務(wù)教育投入相關(guān)的一些因素，制度性因素則包括各項法律法規(guī)和制度機(jī)制等。物質(zhì)是基礎(chǔ)，人是主體，制度是保證。只有三者自身得到較好解決并建立起和諧的橋梁，教師輪崗制度才能順利實行。

（一）制度性因素的制約

制度性因素是制約教師輪崗制度實行的主要因素。首先，義務(wù)教育教師定期輪崗相關(guān)制度法規(guī)缺失，沒有專門的教師輪崗的法律文件，對教師輪崗制度中一些普遍適用的原則和細(xì)節(jié)，沒有一個具有全國意義的指導(dǎo)文件或參考方案，這樣加大了教師輪崗制度的探索實施難度。其次，教師聘任制度尚不完善，以及教師福利、保障制度不夠健全，這不利于輪崗教師合法權(quán)益的保護(hù)，大大削弱教師輪崗的積極性。最后，輪崗教師的教育教學(xué)監(jiān)督、評價機(jī)制尚未建立。教師在輪崗中發(fā)揮主體作用，合理的教育教學(xué)監(jiān)督、評價機(jī)制既是對學(xué)校教育教學(xué)質(zhì)量的保證，也是對輪崗教師工作成果的有效評價。

（二）經(jīng)濟(jì)性因素的制約

經(jīng)濟(jì)支持是教育發(fā)展的基礎(chǔ)，義務(wù)教育階段教師輪崗制度的推行如果缺少經(jīng)濟(jì)支撐便會受到制約。由于我國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)體制的影響，城鄉(xiāng)社會環(huán)境、教育資源差異顯著，對義務(wù)教育的投入也存在巨大差距。這種差距很大程度上反映到教師收入上，進(jìn)而影響著教師輪崗的順利推進(jìn)。另外，義務(wù)教育財政投入體制不夠完善，“以縣為主”的義務(wù)教育財政投入體制亟待解決。很多縣級財政缺少經(jīng)濟(jì)實體的支撐，尤其西部以農(nóng)業(yè)為主以及欠發(fā)達(dá)的縣區(qū)，無法負(fù)擔(dān)起教師輪崗帶需要的各種費(fèi)用。此外，教育整體投入不足和支出結(jié)構(gòu)不均衡，教育經(jīng)費(fèi)支出偏向高等教育，導(dǎo)致義務(wù)教育階段教育投入的相對不足。這樣嚴(yán)重?fù)p害了義務(wù)教育的發(fā)展，不利于教育的整體發(fā)展，也不利于教師輪崗的順利實施。

（三）人的因素的制約

這里的人不是指單個的對象，而是作為人的個體的復(fù)合。教師輪崗涉及到的主體有教師、校長和教育行政人員等。一方面，在當(dāng)下市場經(jīng)濟(jì)影響下，無論是教師、校長還是教育行政人員，都更加注重教育帶給自身的利益，功利性較強(qiáng)，對教育長遠(yuǎn)發(fā)展逐漸淡漠。另一方面，追求穩(wěn)定的社會觀念制約著教師輪崗的進(jìn)一步推進(jìn)。教師不愿打破習(xí)慣已久的穩(wěn)定狀態(tài)，對于校長和教育行政人員而言，為了學(xué)校和區(qū)域教育教學(xué)的穩(wěn)定，他們也囿于“求穩(wěn)”的陳舊觀念中。這樣長期發(fā)展可能很少有差錯，但是教師的熱情和活力會受到一定的磨損，學(xué)校不求創(chuàng)新和改變，最終學(xué)校將難以獲得長足發(fā)展。只有統(tǒng)一各方的思想，使其向著均衡義務(wù)教育發(fā)展的大方向，教師輪崗才能更順利。

四、優(yōu)化教師輪崗制度實施的建議

實施教師輪崗制度是均衡師資配置，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的重要舉措，對實現(xiàn)教育公平具有特殊的意義。它在實施過程中存在諸多困境，針對困境產(chǎn)生的原因，從制度、經(jīng)濟(jì)以及輪崗參與人員等多方面共同做出努力，保障教師輪崗制度的順利實行。

（一）建立制度保障

首先，重建教師輪崗制度的合法性。在認(rèn)可教師輪崗制度的合理性、正視教師輪崗成為各級政府必然的政策選擇的現(xiàn)實條件下，政府要努力消除教師輪崗制度內(nèi)容中與現(xiàn)行相關(guān)教育法律法規(guī)相違背的環(huán)節(jié)，在實施過程中不斷積累有效性，以期最大限度實現(xiàn)教師輪崗制度的價值目標(biāo)。其次，加強(qiáng)對教師輪崗制度的建設(shè)。再次，建立教師聘任新機(jī)制，對教師人事制度進(jìn)行調(diào)整和改革。然后，完善教師權(quán)益保障制度。最后建立輪崗教師教育教學(xué)監(jiān)督、評價機(jī)制等。

（二）增加教育投入

首先，區(qū)域內(nèi)義務(wù)教育的投入向農(nóng)村傾斜，實行差距補(bǔ)償，縮小城鄉(xiāng)義務(wù)教育在學(xué)校硬件設(shè)施和教師收入方面的巨大差異，以此吸引優(yōu)秀師資進(jìn)入農(nóng)村而逐步提高農(nóng)村教師素質(zhì)。其次，完善義務(wù)教育財政投入體制。增加省級政府的財政轉(zhuǎn)移支付力度，改善義務(wù)教育財政投入分擔(dān)結(jié)構(gòu)，針對省市具體經(jīng)濟(jì)實情，實行“以省為主”或“以省為主，省縣共擔(dān)”的分擔(dān)機(jī)制，改善縣級財政拮據(jù)狀況，促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育快速發(fā)展以及教育整體的均衡。最后，從整體上加大對教育的投入并增加對義務(wù)教育的支出份額。加大對教育的整體投入，提高義務(wù)教育財政投入所占比例，為義務(wù)教育均衡發(fā)展以及教師輪崗提供基礎(chǔ)和保障。

（三）減少個人的阻礙

首先，提高教師、校長和教育行政人員的思想素質(zhì)。教師方面，要加強(qiáng)對教師職業(yè)理想和師德的培養(yǎng)，加強(qiáng)教師職業(yè)認(rèn)同感，保持教師對教育教學(xué)的熱愛。校長和教育行政人員要樹立以人為本、以教師為本的理念，為輪崗教師提供支持性服務(wù)。其次，樹立動態(tài)的教育發(fā)展觀和教師管理觀。教師應(yīng)認(rèn)識到輪崗對義務(wù)教育整體發(fā)展具有重要意義，并對自身綜合素質(zhì)具有提升價值，自覺參與輪崗，積極幫扶薄弱學(xué)校教師。教育行政部門以及校長，要樹立整體的教育發(fā)展觀，共同推動城鄉(xiāng)不同水平學(xué)校之間教師的輪崗交流，推動義務(wù)教育的均衡發(fā)展。

（作者單位：首都師范大學(xué)）