石濤

摘 要： 伴隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，不管是在經(jīng)濟領(lǐng)域還是在社會領(lǐng)域，不同的國家陸續(xù)出現(xiàn)了大量的監(jiān)管機構(gòu)。一方面，這些監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)受到所在國家具體國情、政治架構(gòu)、文化傳統(tǒng)等因素的影響而表現(xiàn)出一定的差異性；另一方面，這些監(jiān)管機構(gòu)在保障公共利益、厘清政府和市場邊界、解決時間不一致性、提高專業(yè)化水平以及降低社會交易成本等方面發(fā)揮了重要的作用。雖然這些監(jiān)管機構(gòu)的類型不同，但都表現(xiàn)出依法成立、獨立程度高、針對性強、權(quán)威性高、專業(yè)化突出以及透明度高等一般性特征。對當(dāng)前處于改革時期的中國而言，需要建立與基本國情相符合的、結(jié)構(gòu)合理的監(jiān)管機構(gòu)體系，在政府行政機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)之間合理進行權(quán)力配置，厘清規(guī)制機構(gòu)和競爭機構(gòu)的邊界，并有效監(jiān)督監(jiān)管者。

關(guān)鍵詞： 監(jiān)管機構(gòu)； 制度安排；改革；市場經(jīng)濟

中圖分類號： F27 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-3176（2018）03-064-（10）

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，在19世紀末20世紀初，美國建立了最早的現(xiàn)代監(jiān)管機構(gòu)。隨后在20世紀80年代左右，伴隨著私有化過程，英國相應(yīng)建立了一些監(jiān)管機構(gòu)。自20世紀90年代以來，澳大利亞、新西蘭等西方發(fā)達國家以及一些發(fā)展中國家先后在不同的行業(yè)陸續(xù)建立起一系列的監(jiān)管機構(gòu)。這些監(jiān)管機構(gòu)在價格、質(zhì)量、服務(wù)水平等方面對包括公益類國有企業(yè)在內(nèi)的許多類型的企業(yè)實施了廣泛的監(jiān)管，有效地實現(xiàn)了效率和公平的平衡發(fā)展，使監(jiān)管機構(gòu)成為市場經(jīng)濟發(fā)展中不可或缺的制度性基礎(chǔ)設(shè)施。這些監(jiān)管機構(gòu)給經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展提供了有效的制度供給，在市場經(jīng)濟中發(fā)揮了重要的作用。因此，在今后的監(jiān)管體制改革中，積極借鑒吸收類似的制度經(jīng)驗，有助于社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷完善。

一、典型國家監(jiān)管機構(gòu)的演變

與發(fā)達國家掀起的規(guī)制改革運動相伴隨的是大量的監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)，這些監(jiān)管機構(gòu)在不同國家的經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了不同的、甚至截然相反的作用，從而不同程度上影響了市場經(jīng)濟的演變。

1.美國監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展簡介

隨著快速工業(yè)化和城市化發(fā)展，經(jīng)濟激烈競爭引致的腐敗，以及長途運輸引發(fā)的不當(dāng)經(jīng)濟行為等引發(fā)了對政治和行政分開的需求，專業(yè)的行政管理者被委托從而與選舉政治隔離（Wilson，1887）。從這個角度來看，美國監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)是對于行政定位的一個自然選擇。1887年，美國最早的聯(lián)邦獨立規(guī)制委員會——州際商務(wù)委員會（Interstate Commerce Commission，簡稱ICC）成立①，標(biāo)志著現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機構(gòu)正式出現(xiàn)。隨著美國1933年經(jīng)濟大蕭條的發(fā)生，羅斯福為了維護經(jīng)濟穩(wěn)定和發(fā)展，相繼推出了許多公共工程和社會保險項目，政府成為經(jīng)濟社會發(fā)展最后的業(yè)主和保險人（Rabin， 1986）。在這段特殊時期，先后成立了諸如聯(lián)邦通訊委員會（The Federal Communications Commission，F(xiàn)CC）、聯(lián)邦動力委員會（The Federal Power Commission， FPC）等60多個新的監(jiān)管機構(gòu)來執(zhí)行政府政策目標(biāo)。20世紀70年代早期，伴隨經(jīng)濟發(fā)展引發(fā)出更多的社會問題，對于安全、空氣和水污染、職業(yè)健康等領(lǐng)域的關(guān)注成為社會議題，隨之成立了許多社會性監(jiān)管機構(gòu)來解決這些問題②。到了70年代晚期，在羅斯福新政時期成立的一些監(jiān)管機構(gòu)的弊端開始顯現(xiàn)。同時，這些監(jiān)管機構(gòu)陷入了法律主義和沉重的對抗程序（Stewart，1988），從而導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。從卡特政府開始著手解決獨立監(jiān)管機構(gòu)的弊端，在隨后的幾十年中，通過對獨立監(jiān)管機構(gòu)的撤銷、新建、調(diào)整功能等一系列的改革，到目前為止，美國依然還有25個獨立監(jiān)管機構(gòu)在經(jīng)濟社會領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用③。應(yīng)該指出的是，美國獨立監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展模式是與美國司法模式緊密聯(lián)系的④。同時，1946年的行政程序法（APA）的出臺，對獨立監(jiān)管機構(gòu)的程序和活動產(chǎn)生了重要影響。

2. 英國監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展簡介

英國獨立監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展歷史可以追溯到19世紀。對私人公共事業(yè)監(jiān)管的一個類似機構(gòu)從19世紀中期到20世紀中期持續(xù)存在，但英國大規(guī)模出現(xiàn)獨立監(jiān)管機構(gòu)還是在20世紀80年代以后。撒切爾夫人開始推行私有化運動，一方面是大量國有企業(yè)被私有化，另一方面則相應(yīng)成立了獨立監(jiān)管機構(gòu)?！鞍言瓉碛烧苯痈深A(yù)國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的規(guī)制體制，改革成為由相對獨立的專門政府規(guī)制機構(gòu)通過一定的政策措施對企業(yè)實行間接規(guī)制?！盵1]經(jīng)過規(guī)制放松運動之后，“英國規(guī)制的總體框架大致由政府規(guī)制立法、確認各個規(guī)制機構(gòu)的權(quán)力與責(zé)任、各規(guī)制機構(gòu)之間的運作關(guān)系等部分組成”[2]。這一時期成立的獨立監(jiān)管機構(gòu)包括電信辦公室（The Office of Telecommunications，Oftel，1984）、煤氣供應(yīng)辦公室（The Office of Gas Supply，Ofgas，1986）、電力監(jiān)管辦公室（The Office of Electricity Regulation，OFFER，1989）、水供應(yīng)辦公室（The Office of Water Services ，Ofwat，1989）以及鐵路監(jiān)管辦公室（The Office of the Rail Regulator，ORR，1993）等諸多有影響力的獨立監(jiān)管機構(gòu)。英國在建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的時候并沒有模仿美國的監(jiān)管模式，而是根據(jù)本國的制度稟賦，在權(quán)力來源、獨立性、競爭和價格公平性等方面按照英國競爭機構(gòu)（The Office of Fair Trading， OFT）的模式來進行制度安排。英國建立獨立監(jiān)管機構(gòu)的主要目標(biāo)是為了防止私有化后的企業(yè)進行不正當(dāng)?shù)母偁幓顒?，例如壟斷、合謀等。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，伴隨英國改革的不斷深入，在分配領(lǐng)域、消費領(lǐng)域以及社會領(lǐng)域等都建立了一些社會性的監(jiān)管機構(gòu)，以此尋求社會福利改善和確保社會公平。英國的獨立監(jiān)管機構(gòu)是英國公共事業(yè)監(jiān)管整體制度和法律框架的一部分，但法律審查的重要性相對美國來說，并不對自由裁量權(quán)構(gòu)成重要約束。

3. 其他國家監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展

日本雖然在政治結(jié)構(gòu)上與美英相似，但由于長期倡導(dǎo)政府主導(dǎo)型發(fā)展模式，其監(jiān)管機構(gòu)的獨立性不強，通常隸屬于行政機構(gòu)。同時，并不依照法律而是按照行政機構(gòu)的“行政指導(dǎo)”來實施監(jiān)管。因此，總的來看，日本的監(jiān)管機構(gòu)主要是行政主導(dǎo)框架的一部分，從而受到來自行政的嚴重干預(yù)。隨著日本政府主導(dǎo)模式向市場主導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變，監(jiān)管機構(gòu)的獨立性不斷增強。歐盟在20世紀90年代之前存在少數(shù)的監(jiān)管機構(gòu)，到90年代中后期開始，在電信、能源領(lǐng)域涌現(xiàn)出大量的監(jiān)管機構(gòu)，這一勢頭逐步蔓延到其他領(lǐng)域。歐盟監(jiān)管機構(gòu)的成立主要是確保歐盟一體化的順利進行，并推動監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)分離。長期以來，澳大利亞政府一直控制和擁有公共事業(yè)。隨著放松規(guī)制運動的興起，特別是競爭的日趨激烈，企業(yè)本身的所有者角色和監(jiān)管者角色日益沖突，從而推動監(jiān)管功能從商業(yè)功能中分離出來成為重要的政策選項。在20世紀90年代中期，澳大利亞競爭和消費者委員會（ACCC）成立，作為一個獨立的多部門規(guī)制機構(gòu)來管理和實施全國性競爭政策。新西蘭在早期主要是依靠一般性競爭法律來推行公共事業(yè)改革，但效果不佳，現(xiàn)在是由競爭機構(gòu)——商業(yè)委員會來負責(zé)電信、能源等領(lǐng)域監(jiān)管。發(fā)展中國家從20世紀80年代開始進行公共事業(yè)改革，主要是通過國有企業(yè)私有化和對外開放來推進改革。同時，世界銀行和國際貨幣基金組織也積極鼓勵推進私有化進程。雖然發(fā)展中國家也成立了功能類似于英美獨立監(jiān)管機構(gòu)的一些組織，但問題很多，效果也不理想⑤。規(guī)制機構(gòu)被認為不能夠提供預(yù)期的可信承諾來鼓勵新的或者額外的投資。

二、監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)的原因和存在的基本依據(jù)

隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，發(fā)達國家和發(fā)展中國家都陸續(xù)建立起許多功能不同的監(jiān)管機構(gòu)，建立這些監(jiān)管機構(gòu)的重要目標(biāo)之一就是在效率和公平之間實現(xiàn)適當(dāng)?shù)钠胶?，從建立的效果來看，這些監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮的作用迥異，甚至在發(fā)達國家和發(fā)展中國家之間出現(xiàn)了截然相反的效果。因此，需要進一步了解不同國家出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的原因，并分析這些監(jiān)管機構(gòu)存在的合理性，這有助于加深對監(jiān)管改革的認識。

1.不同國家監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)的原因

美國最早開始建立現(xiàn)代意義上的監(jiān)管機構(gòu)，而英國則將監(jiān)管機構(gòu)的建立推向一個新的高度，這兩個國家成立的不同類型的監(jiān)管機構(gòu)給其他國家的改革帶來了強烈的示范效應(yīng)，越來越多的發(fā)達國家和發(fā)展中國家采納了這一制度安排，使之成為市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的一道亮麗風(fēng)景。雖然眾多國家在不同領(lǐng)域建立了類型多樣的監(jiān)管機構(gòu)，但事實上這些國家成立監(jiān)管機構(gòu)的原因有很大的差異，都是一國在經(jīng)濟社會發(fā)展過程中根據(jù)所面臨的不同問題和挑戰(zhàn)而建立的，因此，這種背景的差異性決定了監(jiān)管機構(gòu)這一共同產(chǎn)物背后的不同。

（1）美國監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)的原因分析

美國的獨立監(jiān)管機構(gòu)是美國市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是對早期市場競爭混亂的一種反應(yīng)。在經(jīng)濟大蕭條出現(xiàn)后，監(jiān)管機構(gòu)則成為政府維護經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展的一種制度安排，是對美國立法、行政以及司法本身存在缺陷的一種重要補充。其本身具有的準立法、準司法和準行政的特征在規(guī)制改革的過程中基本保持不變，從而確保了規(guī)制政策的穩(wěn)定性和持續(xù)性。同時，在監(jiān)管機構(gòu)發(fā)展過程中逐步形成了一系列的專業(yè)化團隊，從而實現(xiàn)了對行政管理的重要補充。

（2）英國監(jiān)管機構(gòu)出現(xiàn)的原因分析

英國獨立監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展則完全不同于美國。隨著英國推進國有企業(yè)私有化改革，一些具有壟斷性質(zhì)的業(yè)務(wù)或者環(huán)節(jié)逐步獨立成為單獨的企業(yè)或者成為私有化后一些企業(yè)的重要組成部分，這些企業(yè)可能會憑借壟斷勢力來獲取不當(dāng)?shù)氖袌隼?。因此，為了確保消費者的利益不受這些壟斷企業(yè)的潛在威脅，維護市場公平競爭，陸續(xù)成立了許多行業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)，這些監(jiān)管機構(gòu)負責(zé)在微觀領(lǐng)域?qū)μ囟ㄆ髽I(yè)的一些行為進行干預(yù)，從而確保社會利益不受損失。

（3）其他國家和組織出現(xiàn)監(jiān)管機構(gòu)的原因

歐盟在成立之初，許多成員國之間的經(jīng)濟社會發(fā)展存在很大的差異，因此，歐盟陸續(xù)發(fā)布了一系列指令來進行協(xié)調(diào)，這一點在公共事業(yè)中體現(xiàn)尤為明顯，一方面試圖通過引入競爭來消除公共事業(yè)內(nèi)部影響歐盟統(tǒng)一市場發(fā)展的各種障礙，另一方面則建立了獨立的監(jiān)管機構(gòu)來對歐盟發(fā)布的指令和要求進行響應(yīng)。當(dāng)然，部分原因也在于公共事業(yè)改革過程中，監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)分離的需求。在一些國家，隨著競爭政策的推行，在一些與社會公眾有著密切關(guān)系的產(chǎn)業(yè)，例如水、電、燃氣以及水務(wù)產(chǎn)業(yè)，由于這些產(chǎn)業(yè)的所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)統(tǒng)一，容易引發(fā)問題。因此，這些產(chǎn)業(yè)在競爭過程中迫切需要實現(xiàn)監(jiān)管權(quán)和所有權(quán)的分離，以此來提高資源配置效率和維護社會公平，新西蘭、澳大利亞等國家監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)就是類似原因所致。

許多發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)型國家，為了提高經(jīng)濟發(fā)展水平，先后對公共事業(yè)進行了改革，主要的方式就是私有化和吸引外來投資。同時，國際組織也積極鼓勵這些國家借鑒美國、英國等國家的經(jīng)驗。獨立監(jiān)管機構(gòu)的成立可以為吸引外來投資提供一個可信的制度性承諾，并防止政府不當(dāng)干預(yù)和影響。但事實上，由于一些發(fā)展中國家缺乏美英等發(fā)達國家建立監(jiān)管機構(gòu)的環(huán)境和必要制度，例如成熟的市場經(jīng)濟、完善的法律體系、良好的知識產(chǎn)權(quán)保護體系等，從而導(dǎo)致了這些國家的監(jiān)管機構(gòu)并沒有發(fā)揮出預(yù)期的效果，甚至在一定程度上阻礙了經(jīng)濟社會的發(fā)展。雖然監(jiān)管機構(gòu)在形式上有類似的地方，但由于監(jiān)管制度與其他制度稟賦的不匹配，最終導(dǎo)致了監(jiān)管效果大相徑庭，一些發(fā)展中國家為此付出了代價。

2.監(jiān)管機構(gòu)存在的合理性依據(jù)

從市場經(jīng)濟發(fā)展和市場機制完善的角度來看，監(jiān)管機構(gòu)的存在有利于不斷提高市場經(jīng)濟配置資源的能力，有利于更好發(fā)揮政府作用。

（1）有利于確保公共利益

監(jiān)管機構(gòu)的建立在制度安排上有利于確保公共利益不受損害。監(jiān)管機構(gòu)的建立可以確保市場經(jīng)濟中分散化的消費者以及社會弱者能夠集中表達訴求，在與產(chǎn)業(yè)集團的博弈中體現(xiàn)影響力，從而在一定程度上防止利益集團對社會公共利益的損害，在承兌規(guī)制者和集團的利益清單時，公共利益也因利益集團接受規(guī)制而達到[3]。監(jiān)管機構(gòu)所遵循的法律、法規(guī)，在規(guī)制制定過程中的公開化、透明化的程序等都有助于社會各界實現(xiàn)共識，從而保證了社會公共利益的取向不發(fā)生偏離。在發(fā)展公共利益的“新社會價值”方面，規(guī)制機構(gòu)扮演著重要角色，理論和實踐表明規(guī)制機構(gòu)能夠?qū)⒓瘓F利益轉(zhuǎn)化為公共或更大眾化利益[4]。

（2）有助于政府邊界清晰化

政府邊界的清晰化是市場經(jīng)濟更好發(fā)揮配置資源作用的重要前提。但事實上政府的邊界時常隨著經(jīng)濟社會發(fā)展的實際情況而不斷調(diào)整，這就潛在地導(dǎo)致了政府對于市場經(jīng)濟的干預(yù)，從而對市場經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生很大的波動性。由于任何監(jiān)管機構(gòu)的建立都需要有相應(yīng)的法律來遵循，而這些法律則在具體監(jiān)管范圍上明確了監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，可以做什么、不可以做什么都給予了明確的規(guī)定，因此，從這個角度看，監(jiān)管機構(gòu)的存在在一定程度和范圍內(nèi)明確了以往政府行為的模糊地帶，使其行為有限化，從而使政府邊界和政府行為更加清晰，這為市場經(jīng)濟的發(fā)展提供了一個可預(yù)期的明確空間，使政府和市場邊界趨于一定程度的清晰化。

（3）解決時間不一致性

從動態(tài)發(fā)展的角度看，現(xiàn)在時間和未來時間之間的不確定性對于企業(yè)發(fā)展來說具有很大的風(fēng)險性，顯著影響到企業(yè)的決策行為和對未來的預(yù)期[5]。由于企業(yè)的投資等市場行為嚴重依賴于對未來政策決策或者政府行為的期望上[6]，因此，企業(yè)更加希望降低這種前后時間不確定性引發(fā)的風(fēng)險。監(jiān)管機構(gòu)的建立一定程度上降低了這種時間不一致引發(fā)的各種風(fēng)險，因為從監(jiān)管機構(gòu)的建立到遵照的法律、法規(guī)，再到規(guī)制政策的執(zhí)行等環(huán)節(jié)，一切都是公開、透明和可預(yù)期的，從而在一定程度上“熨平”了由于不確定性引發(fā)的風(fēng)險波動，特別是對未來政府偏好波動的一種緩沖。企業(yè)對于未來預(yù)期能力的提升，為企業(yè)對自身行為的判斷提供了明確的依據(jù)，從而對現(xiàn)在時間和未來時間之間的不一致性有了更好的認識。

（4）可以獲得專業(yè)化益處和專業(yè)知識

一般來說，政府行政機構(gòu)從事的都是一般常規(guī)性和大量瑣碎性的日常事務(wù)，在遇見專業(yè)性問題的時候，往往無法有效給予解決，通常求助于專業(yè)人士，一事一策。然而，一個具體的產(chǎn)業(yè)往往會出現(xiàn)大量問題，這種解決問題的方式就顯得“捉襟見肘”“力不從心”，無法有效、及時地解決問題。監(jiān)管機構(gòu)的存在恰好彌補了政府行政機構(gòu)解決問題的局限性。由于監(jiān)管機構(gòu)所面對的通常都是一個或者若干個具體的產(chǎn)業(yè)，需要解決的都是大量專業(yè)性較強的問題，因此，很大程度上講，監(jiān)管機構(gòu)的成立推動了政府日常目標(biāo)、行為與具體目標(biāo)、專業(yè)化行為的一定程度的隔離。監(jiān)管機構(gòu)集中了一批在專業(yè)領(lǐng)域有所專長的專業(yè)人士，這些專業(yè)人士能夠憑借著專業(yè)知識來解決經(jīng)濟社會發(fā)展中可能出現(xiàn)的各種“疑難雜癥”，大大提高了監(jiān)管效率。這種專業(yè)化特點保證了監(jiān)管機構(gòu)能夠在很大程度上形成與政府行政機構(gòu)的互補關(guān)系。

（5）有效降低了社會交易成本

監(jiān)管機構(gòu)的存在可以提高可預(yù)期性，降低各種風(fēng)險，從而有效降低社會交易成本。監(jiān)管機構(gòu)的成立，在一定范圍和程度上明確了政府行為，確保了政府行為的可預(yù)期性，這就大大降低了政府行為的不確定、多樣性帶來的風(fēng)險，可以有效提高預(yù)期收益，降低不確定帶來的成本。監(jiān)管機構(gòu)的成立，也降低了市場經(jīng)濟發(fā)展中的信息不對稱問題引發(fā)的風(fēng)險。監(jiān)管機構(gòu)本身的“一言一行”都具有透明性，任何信息按照相關(guān)的規(guī)定都會給予公開，從而涉及的利益各方都可以獲取相關(guān)信息，這就降低了信息不對稱引發(fā)的風(fēng)險。監(jiān)管機構(gòu)對被監(jiān)管企業(yè)的行為都提供了明確的規(guī)定，如果違反，將會受到嚴格的懲罰，因此，在市場實踐中，被監(jiān)管企業(yè)的最優(yōu)行為就是遵照監(jiān)管機構(gòu)的要求來規(guī)范自身的經(jīng)營行為，這也會部分地降低社會交易成本。

三、監(jiān)管機構(gòu)的類型及基本特征

由于不同國家發(fā)展的情況存在很大的差異性，因此，監(jiān)管機構(gòu)的類型也表現(xiàn)出了很大的不同。雖然監(jiān)管機構(gòu)在組織結(jié)構(gòu)、分布領(lǐng)域等方面都存在很大的差異性，但發(fā)達國家的監(jiān)管機構(gòu)依然表現(xiàn)出若干一般性特征。

1.監(jiān)管機構(gòu)的類型

對于監(jiān)管機構(gòu)類型的認識，由于受到國情、市場等客觀因素的影響，存在不同的視角，因此，有必要了解不同的劃分類型。一種劃分方式把監(jiān)管機構(gòu)劃分為兩種類型：一類是能夠在政府內(nèi)部協(xié)調(diào)規(guī)制政策的中央監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)（central oversight body）；一類是按照公開、透明、專業(yè)、問責(zé)的原則以專業(yè)、獨立為導(dǎo)向的規(guī)制機構(gòu)[7]。一種劃分的方式則將監(jiān)管機構(gòu)劃分為三種類型：一是獨立的、權(quán)力集中型的規(guī)制機構(gòu)；二是政府相關(guān)部門下設(shè)相對獨立的規(guī)制機構(gòu)；三是政府部門直接承擔(dān)規(guī)制職能即政府下屬部門與規(guī)制機構(gòu)合一的規(guī)制模式[8]。同樣的劃分則是先將監(jiān)管機構(gòu)劃分為中央監(jiān)督協(xié)調(diào)機構(gòu)和專業(yè)監(jiān)管機構(gòu)，然后在這個基礎(chǔ)上根據(jù)獨立性程度劃分為獨立于傳統(tǒng)行政部門的規(guī)制機構(gòu)和雖隸屬于傳統(tǒng)行政部門但具有獨立規(guī)制權(quán)的規(guī)制機構(gòu)這兩類[9]。一種觀點則將規(guī)制機構(gòu)的類型劃分為以下四類：一是機構(gòu)屬于（中央或地方）政府的一部分；二是半自治機構(gòu)，即機構(gòu)獨立于政府之外，向政府負責(zé)，政府負責(zé)人事安排，以確保規(guī)制政策與政府宏觀決策的一致性；三是獨立于政府之外的產(chǎn)業(yè)自律性公共機構(gòu)，依據(jù)法律，按照專業(yè)化導(dǎo)向來設(shè)置；四是獨立于政府之外的自我規(guī)制機構(gòu)[10]。

應(yīng)該看到上述劃分類型的角度存在差異，既有從功能作用的角度來劃分，也有按照獨立性的程度來劃分，以及從隸屬關(guān)系等角度來劃分，這些劃分都為認識監(jiān)管機構(gòu)的特征提供了很好的視角。由于不同國家存在巨大的差異，要想將監(jiān)管機構(gòu)按照同一標(biāo)準進行劃分看來是有爭議的，但這并不妨礙對于監(jiān)管機構(gòu)一般性特征的認識。

2.發(fā)達國家監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的一般性特征[11]

一是依法成立、依法監(jiān)管。美英等國監(jiān)管機構(gòu)成立之初，都是先制定具體的法律、法規(guī)，然后依法成立。法律對于監(jiān)管機構(gòu)的地位、職能、監(jiān)管范圍等都給予明確的規(guī)定，監(jiān)管機構(gòu)則依法履行相關(guān)的職責(zé)，對于法律上沒有規(guī)定的監(jiān)管范圍則禁止進入。當(dāng)然，由于法律在制定的過程中充分吸收了各利益方的意見、建議，并允許各方充分合法博弈，從而擬議中的法律基本上平衡了各方利益，一旦制定通過，各方基本滿意，這就保證了監(jiān)管機構(gòu)的執(zhí)法相對順利。

二是獨立程度高。雖然不同國家的行政架構(gòu)存在差異性，監(jiān)管機構(gòu)受到行政、司法等的影響程度不同，但始終保持相對的獨立性。這種獨立性體現(xiàn)在能夠在一定權(quán)限范圍內(nèi)自由進行裁決而不受行政當(dāng)局的干預(yù)。當(dāng)然，最重要的是，由于法律對于監(jiān)管機構(gòu)的職能進行了明確的規(guī)定，任何其他外部影響力量都無法撼動，除非修改法律或者進行司法審查，這就為監(jiān)管機構(gòu)的獨立性提供了防護盾牌。

三是針對性強。一般來說，雖然不同國家成立監(jiān)管機構(gòu)的背景存在很大的差異，但監(jiān)管機構(gòu)的成立更多是針對某一個具體行業(yè)或者某一類問題。從目前的實際情況來看，在與社會公眾生活有關(guān)的一些行業(yè)、在自然壟斷特征顯著的行業(yè)以及信息存在不對稱的行業(yè)中建立的經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)比較多，而在健康、安全以及環(huán)境等領(lǐng)域社會性監(jiān)管機構(gòu)比較多。

四是權(quán)威性相對較高。由于法律授權(quán)、地位獨特、職能明確，監(jiān)管機構(gòu)相對一般性行政機構(gòu)具有更高的權(quán)威性，這種權(quán)威性在調(diào)解經(jīng)濟社會發(fā)展過程中出現(xiàn)的各種問題中逐步得以確定。一般來說，在眾多國家的監(jiān)管機構(gòu)中，由于美國的監(jiān)管機構(gòu)兼具準立法、準司法和準行政的特征而表現(xiàn)出權(quán)威性較高，其他國家監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)威性程度則差異較大，但總的來看，都表現(xiàn)出了程度不等的權(quán)威性。

五是專業(yè)性突出。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，行政機構(gòu)的能力受到嚴重挑戰(zhàn)。在實際工作中，處理一般性事務(wù)的能力還可以，但在面對更加復(fù)雜問題的時候，顯得力不從心，而監(jiān)管機構(gòu)的成立則彌補了這一缺陷。其專業(yè)化團隊、處理復(fù)雜問題的豐富經(jīng)驗等，都比行政機構(gòu)具有優(yōu)勢。同時，“規(guī)?；碧幚韱栴}的方式也大大提高了效率。隨著社會日益復(fù)雜化，對處理問題能力的專業(yè)化要求越來越高，監(jiān)管機構(gòu)的成立則是對這種趨勢的一種自然反應(yīng)。

六是透明度高。從監(jiān)管機構(gòu)成立的時候需要遵循的各種法律、法規(guī)的制定，到監(jiān)管決策程序以及反饋等環(huán)節(jié)，都依法給予公開。這種高透明的過程保證了社會各方都能夠積極參與進來，確保自身的利益不受損害，有利于利益各方在激烈的博弈過程中保持平穩(wěn)、有序，防止出現(xiàn)尋租、設(shè)租等扭曲資源配置行為的現(xiàn)象出現(xiàn)，提高了資源配置效率。由于自始至終的透明性，規(guī)制的結(jié)果更加能被社會各方所接受，使得規(guī)制機構(gòu)的權(quán)威性不斷提高。

七是經(jīng)濟性規(guī)制和社會性規(guī)制緊密聯(lián)系。肇始于發(fā)達國家的監(jiān)管改革席卷全球，不同國家陸續(xù)建立起眾多的監(jiān)管機構(gòu)，這些監(jiān)管機構(gòu)既包括了經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)，也包括了社會性監(jiān)管機構(gòu)，從而實現(xiàn)了對經(jīng)濟社會問題的協(xié)同監(jiān)管。在具體實踐中，既使用了經(jīng)濟性監(jiān)管的手段，同時也使用了社會性監(jiān)管的手段，價格、特許經(jīng)營、許可交易、標(biāo)準制定、信息披露等相互配合、相互滲透，共同確保監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。從發(fā)達國家改革過程來看，經(jīng)濟性監(jiān)管和社會性監(jiān)管協(xié)調(diào)、各種監(jiān)管手段和方式密切配合已經(jīng)成為監(jiān)管改革的基本特征。

四、對中國改革完善監(jiān)管機構(gòu)的啟示

發(fā)達國家監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展及其在經(jīng)濟社會發(fā)展中所發(fā)揮的作用表明了專業(yè)性監(jiān)管機構(gòu)的出現(xiàn)有其必然性和合理性，是市場經(jīng)濟發(fā)展的一種內(nèi)在要求和必然產(chǎn)物，從而具有積極的借鑒作用。

1.建立與符合基本國情的、結(jié)構(gòu)合理的、有效的監(jiān)管機構(gòu)體系

監(jiān)管機構(gòu)的結(jié)構(gòu)安排主要表現(xiàn)為兩個方面：一方面，監(jiān)管機構(gòu)設(shè)置的水平安排要合理。由于不同行業(yè)的情況都有所不同，究竟是針對具體行業(yè)設(shè)置一個監(jiān)管機構(gòu)，還是針對幾個行業(yè)來設(shè)置一個監(jiān)管機構(gòu)，即建立單一行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)還是多行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)？建立單一行業(yè)監(jiān)管機構(gòu)的好處就是可以集中資源展開針對性強的監(jiān)管活動，但這種制度安排可能需要大量的資源來支撐?？缧袠I(yè)監(jiān)管機構(gòu)可以分享共同的經(jīng)驗和專業(yè)知識，但被俘獲的風(fēng)險也很大。從不同國家的經(jīng)驗來看，并沒有一個統(tǒng)一的標(biāo)準，往往都是根據(jù)本國改革的實際情況來進行制度設(shè)計。例如，德國聯(lián)邦網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管局（Bundesnetzagentur）負責(zé)對電力、天然氣、電信、郵政和鐵路中的具有自然壟斷性的網(wǎng)絡(luò)部分進行獨立性監(jiān)管，以確保網(wǎng)絡(luò)部分互連互通和網(wǎng)絡(luò)進入自由。美國是在聯(lián)邦層面成立具體行業(yè)監(jiān)管部門，在州層面，監(jiān)管機構(gòu)則負責(zé)更多的具體行業(yè)。在早期的監(jiān)管改革中，英國針對公共事業(yè)中一些具體行業(yè)成立了具體的監(jiān)管機構(gòu)，近年來則開始將單一監(jiān)管機構(gòu)進行合并，從而建立跨行業(yè)的綜合性監(jiān)管機構(gòu)。另一方面，監(jiān)管機構(gòu)業(yè)務(wù)的縱向安排要有效。例如，對于水、電、燃氣等公共事業(yè)行業(yè)，一些聯(lián)邦國家如美國、加拿大等，由聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)來負責(zé)州際間的市場活動，州內(nèi)的活動則由州公共事務(wù)委員會（PUCs）來負責(zé)。一般來說，大多數(shù)國家都是把跨區(qū)域的活動納入國家監(jiān)管機構(gòu)層面來進行監(jiān)管，涉及本地化業(yè)務(wù)的則由州一級監(jiān)管機構(gòu)來負責(zé)。因此，在對監(jiān)管機構(gòu)體系的不斷改革和完善過程中，需要不斷推動結(jié)構(gòu)合理化，并不斷提高監(jiān)管制度有效性。

2.政府和監(jiān)管機構(gòu)之間需要進行合理的權(quán)力配置

明確行政機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力范圍，設(shè)置權(quán)力清單，有效配置相關(guān)的權(quán)力。一般來說，政府部門制定的政策更加宏觀，側(cè)重于戰(zhàn)略方面，例如行業(yè)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策等。監(jiān)管部門則針對具體產(chǎn)業(yè)執(zhí)行更加寬泛的目標(biāo)，例如價格規(guī)制、進入選擇等。但在實踐中，“部門選擇政策和監(jiān)管機構(gòu)實施政策，逐漸被認為是簡單化了，在實踐中，政策選擇和政策執(zhí)行的邊界是一個灰色地帶”[12]（Alesina and Tabellini ，2007）。從短期來看，政府部門和監(jiān)管機構(gòu)按照不同的目標(biāo)在活動，但從長期看，監(jiān)管部門對產(chǎn)業(yè)的一些微觀干預(yù)將逐步影響到宏觀層面，例如，進入限制可能在長期導(dǎo)致投資變化，從而影響到產(chǎn)業(yè)的未來發(fā)展。從更一般性角度來看，政府和監(jiān)管機構(gòu)之間的權(quán)力配置更多地表現(xiàn)為監(jiān)管機構(gòu)相對于政府而言有沒有或者有多大的獨立性。在日常事務(wù)的處理中，監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)該有自己自由決策的范圍，而不必事事都需要行政機構(gòu)的許可。當(dāng)然，這種獨立性并不意味著監(jiān)管機構(gòu)與行政機構(gòu)完全隔離，在實際中，許多國家的監(jiān)管機構(gòu)是在一個大的行政指導(dǎo)框架下工作的。但是，“監(jiān)管和政治系統(tǒng)更加寬闊的框架能影響現(xiàn)實中的規(guī)制機構(gòu)的獨立性”[13]，由于獨立監(jiān)管機構(gòu)和相關(guān)行政機構(gòu)或政治家之間的關(guān)系處于緊張的狀態(tài)，因此，雖然有相關(guān)法律的明確，但兩者之間的關(guān)系經(jīng)常處于潛在微妙狀態(tài)。中國監(jiān)管機構(gòu)的發(fā)展過程將是政府和監(jiān)管機構(gòu)之間不斷優(yōu)化權(quán)力配置的過程，在這個互動變遷的過程中，應(yīng)逐步增強監(jiān)管機構(gòu)的獨立性。

3.厘清監(jiān)管機構(gòu)和競爭執(zhí)法機構(gòu)的邊界

要在市場經(jīng)濟發(fā)展的過程中，明確規(guī)制機構(gòu)、反壟斷機構(gòu)的權(quán)力邊界和職責(zé)范圍，發(fā)揮兩者的合力，有效確保市場競爭秩序的平穩(wěn)。一般來說，兩者的關(guān)系主要就是兩種類型，一種類型是將監(jiān)管機構(gòu)放在競爭和反壟斷執(zhí)法機構(gòu)內(nèi)，分別負責(zé)競爭政策和監(jiān)管政策。例如，澳大利亞的競爭與消費者委員會（ACCC）。這種將競爭機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)放在同一個機構(gòu)內(nèi)的還有新西蘭、荷蘭、西班牙等國家。超國家層面來看，歐盟的競爭總司也有類似的功能⑦。一種類型則是將競爭機構(gòu)和監(jiān)管機構(gòu)分開進行獨立設(shè)置。在美國、英國等發(fā)達國家，則針對具體行業(yè)獨立設(shè)置相應(yīng)的監(jiān)管機構(gòu)。例如美國聯(lián)邦能源監(jiān)管機構(gòu)（FERC）、聯(lián)邦通信監(jiān)管機構(gòu)（FCC）等都屬于獨立監(jiān)管具體行業(yè)的監(jiān)管機構(gòu)。由于競爭領(lǐng)域和監(jiān)管領(lǐng)域有的時候是相互影響，甚至出現(xiàn)分屬同一事物的不同環(huán)節(jié)或者業(yè)務(wù)，因此，一般來說需要在法律中給予明確界定。同時，在具體實踐中則通過相互提出各自意見、相互征詢意見等多種方式來施加影響⑧，但主導(dǎo)事務(wù)的一定是一個機構(gòu)而不是兩個或以上機構(gòu)。這就要求中國的監(jiān)管機構(gòu)和競爭執(zhí)法機構(gòu)隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷進行動態(tài)調(diào)整，以適應(yīng)市場經(jīng)濟內(nèi)生的各種新情況、新變化。

4.有效監(jiān)督監(jiān)管者

通過公正合理的程序和相應(yīng)的組織機構(gòu)的持續(xù)完善來不斷有效地監(jiān)督監(jiān)管者，確保監(jiān)管機構(gòu)在既定軌道上規(guī)范、高效、公平運行，以有利于推進市場經(jīng)濟的正常演進。雖然在監(jiān)管機構(gòu)成立之初，有關(guān)的法律已經(jīng)明確規(guī)定了監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)、行為以及違規(guī)后的處罰，但在實踐中，在監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)的過程中，主要從以下方面入手進行監(jiān)管：一是程序或監(jiān)管內(nèi)容的訴訟以及司法審查。對于監(jiān)管機構(gòu)所實施的監(jiān)管影響，被監(jiān)管方則有權(quán)利依照某項法律的依據(jù)提請進行程序方面的或者監(jiān)管決策內(nèi)容方面的司法審查。由于監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)管決策會對一個產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、投資狀況等產(chǎn)生重大影響，因此，被監(jiān)管方有權(quán)利深入和全面地對監(jiān)管決策進行訴訟。被監(jiān)管方通過訴訟提高了自信心，避免了監(jiān)管的機會主義行為。但同時，這種訴訟往往也會激勵被監(jiān)管方頻繁地對監(jiān)管機構(gòu)提出司法審查，可能會鼓勵一種上訴文化，導(dǎo)致監(jiān)管機構(gòu)的成本不斷增加，并加劇司法體系的負擔(dān)。當(dāng)然，監(jiān)管機構(gòu)為了避免這種情況的發(fā)生，將不得不提高監(jiān)管效率來試圖避免該類事件發(fā)生。二是通過建立或利用相應(yīng)的上訴機構(gòu)來反映被監(jiān)管方的訴求。通常來說，對于被監(jiān)管方提出的司法審查或者訴訟，往往可以選擇專家、專業(yè)法庭或者普通法庭來接受。在許多國家包括英國和澳大利亞，建立了永久的專家型法庭和審查機構(gòu)來審查經(jīng)濟性規(guī)制機構(gòu)的決策⑨。三是一般性機構(gòu)對監(jiān)管機構(gòu)的監(jiān)督。雖然監(jiān)管機構(gòu)與行政機構(gòu)保持一定的距離，但事實上往往受到有關(guān)的行政機構(gòu)的監(jiān)督。同時，監(jiān)管機構(gòu)也需要向人大或者下屬的相關(guān)委員會遞交報告，該報告反映了監(jiān)管機構(gòu)的履職情況。除了上述正式的監(jiān)管方式或者機構(gòu)之外，一些非正式組織也可以監(jiān)督監(jiān)管機構(gòu)。

監(jiān)管機構(gòu)是市場經(jīng)濟發(fā)展到一定階段，社會高度分工到一定水平所出現(xiàn)的一種經(jīng)濟社會現(xiàn)象。監(jiān)管機構(gòu)的制度設(shè)計必須從本國的國情出發(fā)，切忌理論移植，照搬照抄。監(jiān)管機構(gòu)與其他機構(gòu)的權(quán)力配置必須符合所在國家政治權(quán)力架構(gòu)的安排，否則監(jiān)管機構(gòu)將無法發(fā)揮積極作用。通過構(gòu)建有多方參與的監(jiān)督體系，確保監(jiān)管機構(gòu)合理使用自由裁量權(quán)，規(guī)范自身的監(jiān)管行為，從而確保監(jiān)管目標(biāo)的順利實現(xiàn)。

注釋：

當(dāng)時的ICC的一部分職能是負責(zé)州際鐵路貨運費率的監(jiān)管，1889年ICC則完全獨立。在1995年，美國國會通過了《州際商務(wù)委員會終止法案》（ ICC Termination Act，簡稱ICCTA ） 。該法撤銷了已經(jīng)存在108年的州際商務(wù)委員會，并于1996 年1 月1 日成立了地面運輸委員會（ Surface Transportation Bord）。地面運輸委員會是美國運輸部的一個獨立監(jiān)管機構(gòu)，負責(zé)美國運輸業(yè)的經(jīng)濟管制。該委員會執(zhí)行對美國的鐵路公司、貨運汽車公司、公共汽車公司、水運公司、煤漿管道公司、貨運代理商和運輸經(jīng)紀人等約兩萬家運輸企業(yè)有權(quán)仲裁。

社會性監(jiān)管機構(gòu)的目標(biāo)是維護公共利益最大化，當(dāng)時成立的社會性監(jiān)管機構(gòu)包括就業(yè)機會平等委員會、職業(yè)安全與健康檢查委員會、消費者產(chǎn)品安全委員會等。

這25個獨立監(jiān)管機構(gòu)包括了12個經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)、13個社會性監(jiān)管機構(gòu)。其中，經(jīng)濟性監(jiān)管機構(gòu)包括了聯(lián)邦儲備系統(tǒng)、聯(lián)邦貿(mào)易委員會、農(nóng)業(yè)信貸局、聯(lián)邦通訊委員會、證券交易委員會、聯(lián)邦海事委員會、國家信用合作社管理局、郵政監(jiān)管委員會、美國國際貿(mào)易委員會、商品期貨交易委員會、聯(lián)邦退休儲蓄投資委員會以及廣播理事會。參考來源：王湘軍、邱倩：《大部制視野下美國獨立監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)置與鏡鑒》，《中國行政管理》2016年第6期，第145-149頁。

美國最早的聯(lián)邦監(jiān)管機構(gòu)——州際商務(wù)委員會的第一任主席是法官，其仿照司法，將ICC作為一個行政性法庭來對爭議進行裁決，雖然ICC成立的目標(biāo)之一是克服司法程序的不足，但這種制度安排為后來的監(jiān)管機構(gòu)提供了一個樣本。

一種觀點認為，無效率的制度選擇的來源在于殖民移植（La Porta等，1997、1998），因為絕大多數(shù)國家的法律和監(jiān)管制度都不是內(nèi)生的，而是由它們的殖民遺產(chǎn)塑造的。參見：安德烈·施萊弗：《理解監(jiān)管》，《比較》2005年第1輯，北京：中信出版社，第103-120頁。

澳大利亞競爭和消費者委員會是獨立的聯(lián)邦法定機構(gòu)，是由原來的貿(mào)易委員會（TPC）和監(jiān)管監(jiān)督局（PSA）合并而成，主要負責(zé)執(zhí)行《貿(mào)易實踐法》（1974）、《價格監(jiān)管條例》（1983）和其他相關(guān)條例。澳大利亞還有一個保護消費者權(quán)益的聯(lián)邦級最高機構(gòu)是消費者事務(wù)部長級理事會。地方則由各州的公平交易辦公室或消費者事務(wù)委員會負責(zé)。一方面負責(zé)促進競爭和維護公平貿(mào)易，保護消費者權(quán)益不受侵犯；同時，在委員會下面分別設(shè)立對基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管（Infrastructure Regulation）和能源監(jiān)管（Australian Energy Regulator）的兩個部門，對基礎(chǔ)設(shè)施和運輸?shù)倪M入和價格、電信、水以及能源市場進行監(jiān)管。

澳大利亞競爭和消費者委員會網(wǎng)站：https：//www.accc.gov.au/about-us/australian-competition-consumer-commission/organisation-structure#accc-organisation-structure.

例如，在歐盟層面，歐盟競爭總司（the Competition Directorate of the European Commission）負責(zé)執(zhí)行競爭和反壟斷的有關(guān)法律，同時，在下面分別針對能源、郵政、銀行和保險業(yè)設(shè)立各自的監(jiān)管機構(gòu)。

例如，在美國聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會關(guān)于第三方進入運輸線路的咨詢中，美國聯(lián)邦競爭機構(gòu)（司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會）都遞交廣泛的意見，然而，在有關(guān)網(wǎng)絡(luò)訴訟中立問題中，聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）給聯(lián)邦通信委員會遞交了意見書。

例如，在英國，競爭訴訟法庭（the Competition Appeals Tribunal，CAT）自身定位于專業(yè)司法機構(gòu)和具有跨專業(yè)的專業(yè)知識，包括法律、經(jīng)濟、商業(yè)和會計。一些國家，例如新西蘭、加拿大和法國，為了監(jiān)管決策的訴訟，一般法庭是作為論壇（forum）來使用，即法院往往派代表到訴訟現(xiàn)場進行旁聽（hear）。例如，在新西蘭，對商業(yè)委員會作出的監(jiān)管決策的訴訟是由高等法庭（high court）旁聽。美國，在訴訟提出之前，監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)部由法官先行進行內(nèi)部審查。

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