劉素梅

摘 要：2012年11月財(cái)政部正式發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，于2014年1月1日起在行政事業(yè)單位范圍內(nèi)全面建立與實(shí)施內(nèi)部控制，促使行政事業(yè)單位不斷完善內(nèi)部控制體系，與此同時(shí)也顯露出一些突出問題。本文結(jié)合工作實(shí)際從基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制出發(fā)，探討目前事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的主要問題，并針對(duì)性地提出一些應(yīng)對(duì)的改善措施，以期對(duì)基層事業(yè)單位的內(nèi)控建設(shè)添磚加瓦。

關(guān)鍵詞：基層事業(yè)單位；內(nèi)部控制；現(xiàn)狀分析；解決對(duì)策

隨著《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的全面推行，各地方省市財(cái)政部門紛紛出臺(tái)相關(guān)實(shí)施方案，組織和開展培訓(xùn)，各基層行政事業(yè)單位亦都如火如荼地開展內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作，通過以評(píng)促建，逐步提升內(nèi)部控制體系。從目前基層事業(yè)單位的整體情況來看，在內(nèi)部管理制度完善和風(fēng)險(xiǎn)防控等方面都有所加強(qiáng)，但在內(nèi)部控制建設(shè)中還存在諸多現(xiàn)實(shí)問題，這些問題的存在也在一定程度上了約束了基層事業(yè)單位內(nèi)部控制管理的提升。

一、基層事業(yè)單位內(nèi)部控制體系現(xiàn)狀分析

1.內(nèi)部控制意識(shí)淡薄

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》總則的第六條明確了“單位負(fù)責(zé)人對(duì)本單位內(nèi)部控制的建立健全和有效實(shí)施負(fù)責(zé)”，在內(nèi)控評(píng)價(jià)指標(biāo)中也多次涉及單位領(lǐng)導(dǎo)組織、參與內(nèi)控情況。盡管如此，但基層事業(yè)單位仍然存在單位領(lǐng)導(dǎo)班子未真正重視內(nèi)部控制，領(lǐng)導(dǎo)班子的風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)不夠強(qiáng)，未能認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制對(duì)于單位健康持續(xù)發(fā)展的重要性。

在大部分基層事業(yè)單位，對(duì)于內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)不足，大部門人認(rèn)為內(nèi)控僅僅是財(cái)務(wù)部門需要承擔(dān)的工作，而與業(yè)務(wù)部門沒有太多關(guān)聯(lián)，以為只要財(cái)務(wù)核算沒有問題，內(nèi)部控制就是健全的，這種認(rèn)識(shí)導(dǎo)致基層事業(yè)單位無法營(yíng)造良好的內(nèi)部控制整體環(huán)境。對(duì)于內(nèi)部控制如果沒有“全員參與”這樣的意識(shí)，沒有全員普及內(nèi)部控制知識(shí)，沒有全員認(rèn)識(shí)到內(nèi)部控制的重要性，沒有全員參與內(nèi)部控制建設(shè)，這樣的背景下，自然導(dǎo)致部門人員內(nèi)部控制意識(shí)淡薄，難以有效開展內(nèi)部控制建設(shè)。

2.內(nèi)部管理制度設(shè)計(jì)不完整

一些基層事業(yè)單位的內(nèi)部管理制度是完整的，而不是健全的。完整，是指基層事業(yè)單位的單位層面決策制度和業(yè)務(wù)層面六類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理制度都是具備的。不健全，是指制度的涉及存在或多或少的缺陷。常見的制度涉及缺陷有如下幾種情況：一類制度為上級(jí)部門的制度復(fù)制或直接引用，這類制度雖然制度內(nèi)容可圈可點(diǎn)，但缺乏結(jié)合基層事業(yè)單位的實(shí)際情況，缺乏單位風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向及管控方法，難以對(duì)基層單位的業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行制約；一類制度雖考慮了基層單位的實(shí)際情況，但制度內(nèi)容比較籠統(tǒng)，對(duì)于業(yè)務(wù)流程闡述比較簡(jiǎn)單，未能細(xì)化各業(yè)務(wù)點(diǎn)的風(fēng)險(xiǎn)管控情況，對(duì)于內(nèi)控管理的效果不明顯；一類制度內(nèi)容比較完善，但是制度制定時(shí)間較久遠(yuǎn)，往往實(shí)際操作模式已經(jīng)變更而管理制度未同步更新，缺乏對(duì)內(nèi)部管理制度的動(dòng)態(tài)管理。

3.內(nèi)部管理制度執(zhí)行不到位

一些基層事業(yè)單位通過內(nèi)部控制建設(shè)健全了各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，但只是將制度匯編作為內(nèi)部控制建設(shè)的成果展示出來，制度流于形式，沒有真正執(zhí)行于具體的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，內(nèi)部控制的作用難以彰顯，違背了“剛性的制度約束、嚴(yán)格的制度執(zhí)行”的內(nèi)部控制建設(shè)初衷。在具體的業(yè)務(wù)管控環(huán)節(jié)，仍舊按照內(nèi)部控制建設(shè)前的慣性思維進(jìn)行操作，內(nèi)部管理制度束之高閣。

4.內(nèi)部控制信息化建設(shè)尚未建立

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》第三章的第十八條指出“單位應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段加強(qiáng)內(nèi)部控制。對(duì)信息系統(tǒng)建設(shè)實(shí)施歸口管理，將經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及其內(nèi)部控制流程嵌入單位信息系統(tǒng)中”，可見信息化對(duì)于內(nèi)部控制落地的重要性。搭建信息化管理平臺(tái)，減少人為的干預(yù)因素，保障各項(xiàng)制度有效落地，防范風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。多數(shù)基層事業(yè)單位都存在幾個(gè)信息管理系統(tǒng)，如預(yù)算業(yè)務(wù)的部門預(yù)算管理系統(tǒng)，支出業(yè)務(wù)的費(fèi)用報(bào)銷系統(tǒng)，資產(chǎn)業(yè)務(wù)的資產(chǎn)管理系統(tǒng)等，各業(yè)務(wù)系統(tǒng)處于分塊管理、信息分割、信息“孤島”的局面。有外部因素的影響，也有內(nèi)部因素的原因。對(duì)外，財(cái)政業(yè)務(wù)系統(tǒng)與資產(chǎn)管理系統(tǒng)沒有做統(tǒng)一接口，系統(tǒng)之間相互獨(dú)立。對(duì)內(nèi)，信息化建設(shè)過程中各業(yè)務(wù)模塊分批進(jìn)行，各類系統(tǒng)質(zhì)量參差不齊，系統(tǒng)之間接口不兼容。沒有信息化技術(shù)的應(yīng)用，則難以實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的程序化和常態(tài)化，大大降低了內(nèi)部控制管理的效率。

二、提升基層事業(yè)單位內(nèi)部控制質(zhì)量的思路

1.加強(qiáng)培訓(xùn)，提高內(nèi)控意識(shí)和人員素質(zhì)

財(cái)政部門或各主管部門組織對(duì)基層單位領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人和內(nèi)部控制負(fù)責(zé)人進(jìn)行培訓(xùn)，促使各單位領(lǐng)導(dǎo)班子增強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制重要性的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)基層事業(yè)單位提升內(nèi)部控制質(zhì)量的內(nèi)生動(dòng)力。

基層事業(yè)單位應(yīng)在單位內(nèi)部開展對(duì)內(nèi)部控制的宣傳和培訓(xùn)工作，提升全員對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)，熟悉內(nèi)部控制建設(shè)的要求和具體業(yè)務(wù)流程指引，同時(shí)注重單位內(nèi)控文化的建設(shè)，讓內(nèi)部控制的理念在單位內(nèi)部深入人心，為內(nèi)部控制體系的順利執(zhí)行建立良好的內(nèi)控環(huán)境。

對(duì)于六大類經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的主要參與者，即預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、基建、合同各業(yè)務(wù)模塊的主要負(fù)責(zé)人，尤其是財(cái)務(wù)人員，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制體系建設(shè)的業(yè)務(wù)流程和風(fēng)險(xiǎn)管控的學(xué)習(xí)，參加各類專業(yè)培訓(xùn)，深入理解內(nèi)部控制的原則、方法、流程，提高自身的業(yè)務(wù)水平和專業(yè)素質(zhì)，切實(shí)做好內(nèi)部控制規(guī)范的實(shí)施工作。

2.建立健全基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系

健全基層事業(yè)單位的內(nèi)部控制體系，并不是推倒重來、另起爐灶，而是在單位現(xiàn)有管理基礎(chǔ)上的提升，逐步優(yōu)化提升。基層單位需要全面梳理預(yù)算、收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、基建、合同等業(yè)務(wù)管理現(xiàn)狀，梳理當(dāng)前的流程體系框架，辨識(shí)各項(xiàng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估當(dāng)前管控措施的設(shè)計(jì)及執(zhí)行有效性，評(píng)價(jià)內(nèi)部控制缺陷。內(nèi)部控制涉及的專業(yè)知識(shí)比較復(fù)雜，通?；鶎邮聵I(yè)單位各業(yè)務(wù)模塊的負(fù)責(zé)人很難高效地對(duì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行識(shí)別，可以聘請(qǐng)外部第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行相關(guān)的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進(jìn)行專業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。

盡管內(nèi)部控制的原則和控制方法具有共性，但內(nèi)部控制卻是一項(xiàng)具有個(gè)性化的工作，各基層事業(yè)單位需從單位自身的實(shí)際情況出發(fā)，把握自身經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的特點(diǎn)，量體裁衣，制定出能使單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)運(yùn)行順暢、執(zhí)行有力的業(yè)務(wù)保障機(jī)制，能使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)降低、管理科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制，能使經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)權(quán)責(zé)對(duì)等、制衡有效的權(quán)責(zé)對(duì)等機(jī)制，走出符合自身特色的內(nèi)控管理之路。切忌照搬照抄，直接從第三方機(jī)構(gòu)引入完整的管理制度作為己用。

3.建立內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)管理制度

評(píng)價(jià)與監(jiān)督是內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)框架中不可或缺的關(guān)鍵內(nèi)容，監(jiān)督也是制衡理念的核心要素。如果只是依賴于上級(jí)部門或外部的監(jiān)督與審計(jì)，對(duì)于內(nèi)部控制失衡所產(chǎn)生的潛在風(fēng)險(xiǎn)難以及時(shí)識(shí)別，經(jīng)常是在發(fā)生舞弊行為后的一種事后監(jiān)督。為保證基層事業(yè)單位內(nèi)部管理制度的執(zhí)行有效性，內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)管理制度的建立必不可少。

作為基層事業(yè)單位，筆者認(rèn)為應(yīng)設(shè)立內(nèi)部控制管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)內(nèi)部控制工作日常監(jiān)督、進(jìn)行內(nèi)控評(píng)價(jià)工作等。定期組織對(duì)內(nèi)部控制建立的全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，以及對(duì)內(nèi)部控制的設(shè)計(jì)和執(zhí)行的有效性進(jìn)行評(píng)估，編制完整的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)報(bào)告，各業(yè)務(wù)部門應(yīng)根據(jù)評(píng)價(jià)報(bào)告，制定相應(yīng)的整改計(jì)劃，管理機(jī)構(gòu)定期跟蹤缺陷整改情況。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督的協(xié)同作用，內(nèi)部監(jiān)督應(yīng)配合外部部門對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，如實(shí)提供內(nèi)部監(jiān)督所獲取的情況，提高外部監(jiān)督的質(zhì)量和效果。

4.完善業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，提高信息化水平

與上級(jí)部門的管理信息系統(tǒng)的對(duì)接，則依賴于各部門的系統(tǒng)更新。而基層事業(yè)單位內(nèi)部的管理信息系統(tǒng)，需進(jìn)一步完善，主要從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：一是信息系統(tǒng)的全面性。多數(shù)基層事業(yè)單位的信息系統(tǒng)覆蓋面較窄，未涵蓋單位自身所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，欠缺預(yù)算、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同等一個(gè)或多個(gè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，單位需制定信息系統(tǒng)整體建設(shè)規(guī)劃，加大投入力度，有序組織系統(tǒng)開發(fā)、運(yùn)行與維護(hù)；二是將內(nèi)控流程和防控措施固化并融入業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，切實(shí)做到過程留痕、責(zé)任可追溯。結(jié)合內(nèi)部控制體系建設(shè)的相關(guān)成果，將內(nèi)部控制嵌入信息系統(tǒng)之中；三是聯(lián)結(jié)各業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。這需要各基層事業(yè)單位在信息系統(tǒng)整體建設(shè)規(guī)劃時(shí)需要考慮系統(tǒng)的接口，在選擇系統(tǒng)供應(yīng)商的過程中需考慮不同系統(tǒng)的技術(shù)兼容問題。通過這幾個(gè)方面完善單位的業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)，提高信息化水平。同時(shí)，也需要加強(qiáng)歸口部門的信息化知識(shí)的培訓(xùn)，提高相關(guān)人員的信息化素質(zhì)。

三、結(jié)語

綜上所述，行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制是一項(xiàng)長(zhǎng)期的復(fù)雜的系統(tǒng)工程，內(nèi)部控制管理的改進(jìn)和提升永遠(yuǎn)沒有終點(diǎn)。各基層事業(yè)單位需持續(xù)保持對(duì)自身內(nèi)部控制質(zhì)量的關(guān)注和探討，對(duì)內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)督與自我評(píng)價(jià)，為單位的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行保駕護(hù)航。

參考文獻(xiàn)

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（責(zé)任編輯：王文龍）