馬麗華

[摘 要]土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一種模式創(chuàng)新，為推動(dòng)農(nóng)村土地從粗放式經(jīng)營(yíng)向精細(xì)化管理提供了必要的支持，成為我國(guó)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的重要推動(dòng)力。但是在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托實(shí)行過(guò)程中，由于委托人權(quán)責(zé)不清、缺乏有效的運(yùn)行監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民權(quán)益受損的情況也時(shí)有發(fā)生。因此，通過(guò)探究農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的運(yùn)行機(jī)制和實(shí)踐模式，可以更好地保障農(nóng)民權(quán)益，加快農(nóng)田土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，使農(nóng)民經(jīng)濟(jì)重新煥發(fā)活力。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村土地；承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；信托；實(shí)踐模式

[中圖分類號(hào)]F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

為切實(shí)保障農(nóng)民對(duì)承包土地的各項(xiàng)權(quán)利，北城街道于2013年12月成立了北城街道農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，致力于為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雙方提供供求信息、法律政策咨詢等服務(wù)性工作。文章首先概述了國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的幾種土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托模式，隨后對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行了分析，最后結(jié)合北城街道的工作經(jīng)驗(yàn)，分別從開(kāi)展宣傳、加強(qiáng)指導(dǎo)、健全機(jī)制等方面，就如何確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的落實(shí)提出了幾點(diǎn)建議。

1 國(guó)內(nèi)現(xiàn)行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托模式

1.1 紹興模式

紹興作為浙江省的經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，近年來(lái)隨著城鎮(zhèn)化的深入推進(jìn)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，越來(lái)越多的農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工，農(nóng)村地區(qū)的土地逐漸被撂荒。為了實(shí)現(xiàn)土地資源的合理利用，早在2001年紹興縣政府就嘗試開(kāi)展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托服務(wù)試點(diǎn)。例如，成立專管土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的服務(wù)機(jī)構(gòu)，并在下轄的各個(gè)村設(shè)立領(lǐng)導(dǎo)小組，以便于為農(nóng)村村民提供更加便捷的服務(wù)和指導(dǎo)。由村集體做擔(dān)保，與本村村民簽訂土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的租賃合同，這樣就將原本零散的土地塊重新聚合到一起。然后將這些成片的土地承包給經(jīng)營(yíng)大戶，實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，提高了農(nóng)民生產(chǎn)積極性和人均收入水平。

1.2 草尾模式

益陽(yáng)市草尾鎮(zhèn)是典型的農(nóng)業(yè)大鎮(zhèn)，由于本地區(qū)蔬菜產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，土地流轉(zhuǎn)相對(duì)頻繁，為了適應(yīng)蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，草尾鎮(zhèn)從2009年開(kāi)始推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托試點(diǎn)。其主要的經(jīng)驗(yàn)為：首先，由地方政府拿出專項(xiàng)資金，注冊(cè)成立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托公司，為轄區(qū)內(nèi)的村民提供土地信托流轉(zhuǎn)服務(wù)。對(duì)于有需要進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，可以與信托公司簽訂書(shū)面合同。由信托公司為政府出資，因此公信力較高，更容易打消村民的后顧之憂。根據(jù)流轉(zhuǎn)合同，信托公司一次性支付村民流轉(zhuǎn)資金，然后獲取最低5年的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。隨后，信托公司將這些土地重新劃片，以競(jìng)價(jià)方式出租給具有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)。

2 農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的運(yùn)行機(jī)制

2.1 信托的成立和生效

根據(jù)我國(guó)《信托法》中的相關(guān)規(guī)定，信托生效必須以信托財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移為首要條件，否則不能生效。具體來(lái)說(shuō)，信托的成立和法律效力的生成，至少需要具備3個(gè)條件：第一，當(dāng)事人必須具備相應(yīng)的權(quán)利能力，并且在自主、公正的環(huán)境下做出明確的意思表示，簽訂信托合同。合同內(nèi)容應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)確、簡(jiǎn)明，確保雙方權(quán)利的公平一致，不存在故意隱藏或是明顯侵害受益人的條款；第二，信托財(cái)產(chǎn)已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，即委托人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移給受托人，完成此流程后信托法律效力立即生效；第三，信托依法僅相關(guān)部門等級(jí)，且經(jīng)審查不會(huì)違背社會(huì)公共利益和相關(guān)法律法規(guī)。

2.2 信托的登記

為了切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民的利益，《信托法》中對(duì)于信托登記制度提出了嚴(yán)格要求。但是這樣一來(lái)，又會(huì)在一定程度上導(dǎo)致操作上的不便，影響了農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的積極性。除此之外，在信托登記過(guò)程中還能出現(xiàn)權(quán)責(zé)不一致、相互推諉的現(xiàn)象，使得農(nóng)戶的合法利益受到影響。為了提高信托登記操作的合法性，要求在信托登記過(guò)程中堅(jiān)持以下工作原則：首先，要明確信托登記流程，包括信托的目的、期限和雙方權(quán)限等，確保登記過(guò)程的順暢；其次，要維護(hù)雙方利益，既要確保農(nóng)民在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中拿到屬于自己的利益，又要杜絕農(nóng)戶不履行義務(wù)，給承包大戶造成損失的現(xiàn)象發(fā)生；最后，土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)權(quán)的等級(jí)應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)地方政府的行政審批，并且在登記結(jié)束后進(jìn)行公示，公示期內(nèi)無(wú)異議后方可生效使用。

2.3 信托的變更和終止

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的變更主要表現(xiàn)為以下形式：第一，合同當(dāng)事人發(fā)生變更。雖然土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期穩(wěn)定，但是委托人也可能發(fā)生變化，例如農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口，相應(yīng)地，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可能被調(diào)整，又如因?yàn)槲腥怂劳?，繼承人依法繼承土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。除此外，受托人和受益人還會(huì)因委托人的意愿而發(fā)生變更。第二，信托目的發(fā)生變更。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托以保持原有土地農(nóng)業(yè)用途不變?yōu)榍疤?，但是信托成立后，特殊情形下調(diào)整土地用途，則應(yīng)變更信托目的。

3 北城農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

3.1 重視推廣宣傳

北城街道自2003年《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》頒布以來(lái)，始終堅(jiān)持開(kāi)展普法宣傳工作，同時(shí)結(jié)合本地區(qū)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作的實(shí)際需要，將其納入到宣傳工作體系中，取得了顯著的成效。例如，利用每年的“三下鄉(xiāng)”活動(dòng)，累計(jì)向轄區(qū)內(nèi)村民發(fā)放宣傳材料6128份，在社區(qū)張貼宣傳標(biāo)語(yǔ)4000余條，舉辦大型的宣傳活動(dòng)50余次。同時(shí)，積極開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托相關(guān)活動(dòng)的培訓(xùn)講座，全街道參加培訓(xùn)的人員累計(jì)8340人次。通過(guò)這些活動(dòng)，本地農(nóng)民對(duì)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托有了更加深刻的認(rèn)識(shí)。

3.2 重視領(lǐng)導(dǎo)指導(dǎo)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)施是一項(xiàng)具有復(fù)雜性的工作，離不開(kāi)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)籌規(guī)劃和宏觀指導(dǎo)。北城街道建立了以“主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)抓、班子成員協(xié)助抓”的工作機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮主管領(lǐng)導(dǎo)在該項(xiàng)工作中的主體責(zé)任。同時(shí)，組建了以街道辦主任為組長(zhǎng)，以街道紀(jì)工委書(shū)記、分管農(nóng)業(yè)的街道副主任作為副組長(zhǎng)的領(lǐng)導(dǎo)小組，采取定期檢查和不定期抽查相結(jié)合的形式，重點(diǎn)監(jiān)督北城街道農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)情況。抽調(diào)相關(guān)部門的基層辦事人員，輪流到各社區(qū)開(kāi)展土地流轉(zhuǎn)工作的宣傳和引導(dǎo)工作，為農(nóng)戶提供信托咨詢服務(wù)。在各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的努力下，北城街道農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托的實(shí)踐活動(dòng)得以順利開(kāi)展。

3.3 建立工作新機(jī)制

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托試點(diǎn)運(yùn)行過(guò)程中，不可避免會(huì)遇到一些新問(wèn)題，或是走一些彎路。通過(guò)建立健全新的工作機(jī)制，可以最大限度地降低負(fù)面影響，從而在維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益的同時(shí)，推動(dòng)土地承包經(jīng)驗(yàn)信托的持續(xù)開(kāi)展。新機(jī)制的內(nèi)容至少應(yīng)包括以下幾方面：一是要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，始終與形勢(shì)發(fā)展相契合。例如，玉溪市近年來(lái)城鎮(zhèn)化步法逐漸加快，許多農(nóng)業(yè)用地被轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，這就導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)土地承包、流轉(zhuǎn)矛盾更加激烈。因此，北城街道根據(jù)這一客觀情況，出臺(tái)了“調(diào)節(jié)為主，仲裁為輔”的工作新機(jī)制，大大緩解了土地流轉(zhuǎn)和經(jīng)營(yíng)矛盾。二是要嚴(yán)格依法辦事。除了依照《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》中的內(nèi)容外，還可以根據(jù)本市的具體情況對(duì)這一法律進(jìn)行補(bǔ)充細(xì)化。

3.4 創(chuàng)新體制機(jī)制，土地流轉(zhuǎn)規(guī)范有序

2010年紅塔區(qū)成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，2013年，北城街道掛靠農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理服務(wù)中心也成立了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，兩個(gè)牌子，一套人馬，建立健全了規(guī)章制度、工作流程，確保全街道土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了公開(kāi)、規(guī)范、依法、有序。在促進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作中，街道確定了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的基本思路：以發(fā)展為主題，以經(jīng)濟(jì)效益為中心，培植龍頭企業(yè)；依靠經(jīng)營(yíng)體制和機(jī)制創(chuàng)新，調(diào)整優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)民收入。在流轉(zhuǎn)原則上，堅(jiān)持維護(hù)農(nóng)村集體土地所有權(quán)，長(zhǎng)期穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，依法流轉(zhuǎn)使用權(quán)。

4 結(jié)語(yǔ)

保障農(nóng)民獲得穩(wěn)定信托收益，不僅有利于刺激農(nóng)業(yè)進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的積極性，釋放土地生產(chǎn)獲利，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，而且也能夠使農(nóng)民更加專心地從事其他事業(yè)，對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)也有一定的幫助。地方政府要強(qiáng)化自身的責(zé)任意識(shí)，積極做好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托相關(guān)工作，保障農(nóng)民的合法權(quán)益。同時(shí)，也要根據(jù)本地區(qū)的客觀情況，不斷調(diào)整工作方向，確保土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托機(jī)制的穩(wěn)定運(yùn)行。

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