張柔荑 張雨薇

[摘要]當(dāng)前，我國環(huán)境問題突出。如何發(fā)揮好憲法賦予檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，落實法律監(jiān)督在改善生態(tài)環(huán)境中的重要作用，成為檢察機關(guān)不可回避的問題。依據(jù)相關(guān)法律梳理了檢察機關(guān)生態(tài)保護(hù)的司法職責(zé)，分析了當(dāng)前檢察機關(guān)實施生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中面臨的困境，以?？悼h人民檢察院探索的生態(tài)環(huán)境保護(hù)機制為樣板，提出了構(gòu)建檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障體系的建議。

[關(guān)鍵詞]檢察機關(guān);職責(zé);生態(tài)保護(hù);司法保障

[中圖分類號]D926.3[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

1? ? 檢察機關(guān)生態(tài)保護(hù)的司法保障職責(zé)

首先，檢察機關(guān)基于監(jiān)督者身份，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)中可以采取民事行政檢察監(jiān)督、立案監(jiān)督、公益訴訟等途徑創(chuàng)造性開展法律監(jiān)督活動。一是對于偵查部門所屬案件，保障立案監(jiān)督過程“不缺席”?！缎淌略V訟法》第一百一十一條規(guī)定人民檢察院具有對公安機關(guān)進(jìn)行立案監(jiān)督的職能，有權(quán)對破壞生態(tài)環(huán)境刑事犯罪的立案活動進(jìn)行監(jiān)督和必要時的干預(yù);現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百六十四條規(guī)定人民檢察院依法對公安機關(guān)的偵查活動是否合法實行監(jiān)督。據(jù)此，檢察機關(guān)獲得線索并查證后，有權(quán)及時監(jiān)督立案或糾正偵查機關(guān)工作人員違法行為。二是可在民行環(huán)境案件中充分運用檢察建議。檢察建議作為前置手段，提高了監(jiān)督效率，節(jié)約了司法資源，且有公益訴訟作為后續(xù)手段的保障，檢察建議的效力明顯提升?！缎姓V訟法》第二十五條人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政機關(guān)違法致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，有權(quán)向行政機關(guān)提出檢察建議，督促其依法履行職責(zé)。《民事訴訟法》 第二百零八條規(guī)定已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定或調(diào)解書，損害國家利益、社會公共利益的，地方各級人民檢察院可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案。三是公益訴訟。檢察機關(guān)提起公益訴訟，有利于優(yōu)化司法職權(quán)配置、完善行政訴訟制度，也有利于推進(jìn)法治政府建設(shè)。《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定了發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)在收到檢察建議后仍不依法履行職責(zé)的，人民檢察院可以依法向人民法院提起訴訟?！睹袷略V訟法》第五十五條規(guī)定對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。在沒有前款規(guī)定的機關(guān)和組織或者前款規(guī)定的機關(guān)和組織不提起訴訟的情況下，人民檢察院可以向人民法院提起訴訟。對于執(zhí)法機關(guān)消極履職的案件，檢察機關(guān)可依法層報省院審查并為提起公益訴訟做必要準(zhǔn)備以維護(hù)國家利益與公眾利益。但要求審慎地行使公益訴訟，兼顧利益中立性，避免產(chǎn)生負(fù)面的制度意外，營造良好輿論氛圍。

其次，檢察機關(guān)有責(zé)任創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與方式，更好地履行法律賦予的職權(quán)。一是順應(yīng)立法體制改革，充分利用好頂層設(shè)計中創(chuàng)設(shè)的關(guān)于加強檢察機關(guān)行使法律監(jiān)督的相關(guān)職權(quán)，拓展和豐富檢察工作的渠道、手段，進(jìn)一步發(fā)揮國家干預(yù)在公益保護(hù)中的良性效果，維系好公益保護(hù)和私益處分之間的平衡;二是協(xié)調(diào)內(nèi)部組織，檢察機關(guān)內(nèi)部集合了專門的法律人才工作隊伍，處理重大案件可以快速組成跨部門專項組，為訴訟活動的開展提供充足的人員保障;三是加強外部聯(lián)動。檢察機關(guān)被賦予了法定的調(diào)查職權(quán)，依托“兩法銜接”平臺，形成執(zhí)法合力，便于開展刑事訴訟監(jiān)督。

2? ? 我國檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障面臨之困境

2.1? ? 打擊生態(tài)環(huán)境刑事犯罪案件力度有待加強

生態(tài)環(huán)境犯罪案件主要分為直接危害生態(tài)環(huán)境的犯罪以及間接危害生態(tài)環(huán)境的職務(wù)犯罪兩大類。其特點除了具有嚴(yán)重的自然社會危害性（不可再生與難以恢復(fù)），也表現(xiàn)出與行政機關(guān)密不可分的牽連關(guān)系。首先，生態(tài)環(huán)境犯罪是以違反法律法規(guī)為前提，環(huán)境違法的認(rèn)定且尚需環(huán)境主管部門作出相關(guān)行政行為。其次，認(rèn)定生態(tài)環(huán)境犯罪受制于專業(yè)的環(huán)保知識和客觀復(fù)雜的情勢變更。再者，對于此類犯罪，案發(fā)周期較長并且存在地方保護(hù)主義等情形使得犯罪行為不容易被發(fā)覺、追究。

在司法實踐中，由于違法成本較低，諸多生態(tài)環(huán)境犯罪行為僅僅佇足在行政處罰的層面，導(dǎo)致邊治理邊污染的惡性循環(huán)，且談不上審查起訴，假使進(jìn)入起訴審判階段，對于生效裁判的執(zhí)行也并沒有得到切實有效的落實。更令人細(xì)思極恐的則是，之所以此類犯罪屢禁不止，與蔭蔽著的幕后操手-國家機關(guān)工作人員的玩忽職守、濫用職權(quán)乃至徇私舞弊、官商勾結(jié)、權(quán)色交易有著直接關(guān)聯(lián)。這樣對于懲治犯罪就碼上了不可避免的阻力。

2.2? ? 地方保護(hù)主義、干預(yù)色彩濃厚

國民生產(chǎn)總值是衡量一個國家或者一個地區(qū)在一定時期內(nèi)所生產(chǎn)的價值總和，是考量各政府職能部門領(lǐng)導(dǎo)班子政務(wù)效益的標(biāo)準(zhǔn)之一。本質(zhì)上認(rèn)為促成經(jīng)濟又好又快發(fā)展是硬性指標(biāo)和追求，但往往為先實現(xiàn)“快”過于功利的最終落得個物極必反。一些生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件涉及到地方重大經(jīng)濟命脈時，地方黨委、政府紛紛出力干預(yù)司法，迫使司法機關(guān)與其為伍為地區(qū)穩(wěn)定、長遠(yuǎn)發(fā)展保駕護(hù)航。因為，拉動經(jīng)濟增長的三駕馬車中的其一就是“投資”，即使造成生態(tài)環(huán)境破壞，但只要能夠給當(dāng)?shù)貏?chuàng)收以及提供大量就業(yè)機會，功過相抵，也就睜一只眼閉一只眼，得過且過。更為甚者，會受到明里暗里的保護(hù)。如此看來，“地方保護(hù)”著實也是一法盲思想的霸凌。

2.3? ? 證據(jù)收集、鑒定評估困難

前文已提到生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件的案發(fā)周期較長，具有隱蔽性。對于污水、濁氣這樣的自然物質(zhì)隨時都會發(fā)生變化，帶來的影響就是來不及收集，收集到的也未必有證明力。所以，符合刑事訴訟要求的證據(jù)在此類案件中想要收集還是略為困難。

一般的犯罪構(gòu)成要件需要證明犯罪行為與實害結(jié)果之間有因果關(guān)系，破壞生態(tài)環(huán)境的犯罪也不例外。認(rèn)定環(huán)境污染犯罪，需要具備專業(yè)知識的鑒定評估機構(gòu)鑒定。目前，我國此類的鑒定機構(gòu)行業(yè)之間良莠不齊，不僅鑒定成本較高，還缺乏統(tǒng)一衡量尺度，這樣下來對于認(rèn)定犯罪過于粗糙。

2.4? ? 環(huán)境公益訴訟提起不易

對于環(huán)境污染，相關(guān)執(zhí)法部門除了積極落實中央“青山綠水，建設(shè)生態(tài)文明”的決心，還應(yīng)當(dāng)表見于行，大力阻斷污染源頭，提高違法成本，兼具誰執(zhí)法、誰普法的責(zé)任。然而，行政機關(guān)卻連連以身試法，違背法律法規(guī)賦予的使命。此時，檢察機關(guān)可就履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，造成國家、社會公共利益受損，由于沒有直接利害關(guān)系、無法提起訴訟的，向人民法院提起行政公益訴訟。

不過，無論是就總體還是個別來看，環(huán)境訴訟案件占比不重，環(huán)境公益訴訟那就更是少之又少。并且基于考慮與行政機關(guān)某些事項上的協(xié)調(diào)關(guān)系，檢察機關(guān)常習(xí)慣以檢察建議的形式前置于提起公益訴訟。

但是，檢察機關(guān)雖然是法律明文規(guī)定的提起公益訴訟的適格主體，且可對于損害國家利益和社會利益的行為支持受損害單位或個人向人民法院起訴并參與訴訟活動。然而，立法不夠精細(xì)化，檢察權(quán)不夠明確，導(dǎo)致檢察機關(guān)在具體適用時阻力較大，缺乏積極預(yù)防、提前介入功能，處于被動地位。且行政執(zhí)法屬于技術(shù)判斷，監(jiān)督底氣不足，建議無剛性，證據(jù)收集處理困難、成本高，無后手處理措施。面對行政自由裁量權(quán)的擴大、消極執(zhí)法、領(lǐng)導(dǎo)干預(yù)，進(jìn)一步反映司法保障手段欠缺，好的方面是媒體輿論可配合倒逼，但仍舊不是固本長遠(yuǎn)之計。

3? ? 檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障之?？禈颖?/p>

3.1? ? 創(chuàng)新監(jiān)督方法，強化檢察監(jiān)督

3.1.1? ? 設(shè)立檢察官辦公室?！熬G水青山就是金山銀山”。?？底鳛橐粋€山區(qū)縣，植被種類繁多、礦產(chǎn)資源豐富。保康檢察院為維護(hù)地區(qū)生物多樣性，避免生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展走樣，逐步將法律監(jiān)督的觸角延伸到打擊破壞生態(tài)環(huán)境犯罪的最前沿，并加大對偵查機關(guān)的監(jiān)督。2017年5月，?？禉z察院在縣森林公安局設(shè)立檢察官辦公室，成為全省首家派駐林業(yè)部門的檢察官辦公室。成立不到兩周，辦案檢察官從縣森林公安局提請批捕的李某涉嫌非法收購濫伐林木案中發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索，立即發(fā)出《要求說明不立案理由通知書》，監(jiān)督森林公安局對該案中6名涉嫌濫伐林木罪的嫌疑人立案，一次性監(jiān)督立案6件破壞生態(tài)環(huán)境的案件，起到了有力的震懾作用。今后將在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，將檢察官辦公室設(shè)立到環(huán)保、土地、林業(yè)等相關(guān)部門。

3.1.2? ? 檢察建議敦促履職。檢察院作為法定提起公益訴訟的適格主體，時刻擔(dān)負(fù)著保障國家、社會公共利益的責(zé)任。今年來，?？禉z察院深入縣環(huán)保、國土、住建、水務(wù)等單位，收集公益訴訟線索42件。作了相應(yīng)分析整理后，針對環(huán)境污染、資源保護(hù)等問題向有關(guān)行政執(zhí)法部門發(fā)出訴前檢察建議12件，敦促其依法履職盡責(zé)，強化奉公社會責(zé)任感，均得到采納回復(fù)，成為全市發(fā)出訴前檢察建議最多的檢察院。

3.1.3? ? 檢院考核，一票否決?！皟煞ㄣ暯印逼脚_是在行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作機制的框架下，利用政務(wù)網(wǎng)絡(luò)、大數(shù)據(jù)，實現(xiàn)行政機關(guān)與司法機關(guān)之間資源共享，達(dá)至懲罰犯罪的協(xié)作目的。保康縣人民檢察院申請將屬于“兩法銜接”平臺中生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作納入全縣各執(zhí)法單位年終考核內(nèi)容中，由該院進(jìn)行考核，實行一票否決制，嚴(yán)格規(guī)范行政機關(guān)的行政執(zhí)法行為。此項舉措受到縣政府及縣人大的高度首肯和支持，冠以“深耕主業(yè)有成效，兼顧各方工作有亮點”。

3.1.4? ? 強化破壞生態(tài)環(huán)境刑事訴訟監(jiān)督。今年來，?？禉z察院充分發(fā)揮檢察職能，依法辦理各類破壞生態(tài)資源環(huán)境類刑事案件共計29件。但仍深感資源用之不覺、失之難續(xù)，由此須不斷加強刑事立案監(jiān)督、擴大監(jiān)督渠道。年初，該院根據(jù)微信朋友圈的一段圍獵野豬視頻，發(fā)現(xiàn)了立案監(jiān)督線索，成功監(jiān)督森林公安局對本案立案偵查，犯罪嫌疑人落網(wǎng)后，感慨“沒想到在朋友圈發(fā)個視頻曬一曬都能成為帶上手銬的證據(jù)”。

3.2? ? 創(chuàng)新溝通機制，構(gòu)建聯(lián)動機制

3.2.1? ? 加強外部溝通協(xié)作。保康檢察院充分利用行政執(zhí)法與刑事司法銜接制度，“兩法銜接”信息平臺建設(shè)、運用，統(tǒng)一案件移送標(biāo)準(zhǔn)，使破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件正常進(jìn)入刑事訴訟程序，嚴(yán)禁在保護(hù)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域出現(xiàn)“有案不立，以罰代刑，有責(zé)不究”的情形。

3.2.2? ? 強化檢察系統(tǒng)內(nèi)部組織，部門間有效銜接。保康檢察院設(shè)立專項行動小組，以院分管領(lǐng)導(dǎo)帶頭，統(tǒng)籌具體到各職能部門檢察官工作部署。明確法律監(jiān)督工作開展實施方案，實行項目化、清單化、路徑化作戰(zhàn)。形成獨特“自偵+批捕+偵監(jiān)+公訴+民行”跨條線一體化辦案。并由相關(guān)責(zé)任部門安排專人負(fù)責(zé)部門間聯(lián)絡(luò)，案件線索共享，共抓監(jiān)督實效。形成上下一心，共同發(fā)力，扎實開展專項活動的良好工作氛圍。

3.3? ? 創(chuàng)新教育方法，探索教育模式

3.3.1? ? 干警教育。?？悼h人民檢察院結(jié)合縣城實際，層層開展動員，統(tǒng)一思想認(rèn)識。先后組織召開部門工作會、全院干警大會，重點學(xué)習(xí)省、市院開展“保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)綠色發(fā)展”專項法律監(jiān)督工作部署和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)在專項工作部署會上的講話精神。為檢察人員實際踐行法律監(jiān)督提供充足源動力。

組織集警示教育、犯罪分析、檢察建議等預(yù)防措施于一體的典型案件剖析，對檢察隊伍和檢察業(yè)務(wù)工作的風(fēng)貌、成效及時加以宣傳，引導(dǎo)干警爭創(chuàng)優(yōu)秀、樹標(biāo)桿的工作氛圍。

3.3.2? ? 行政部門教育。組織各機關(guān)一線執(zhí)法人員學(xué)習(xí)優(yōu)秀模范事跡，樹立生態(tài)環(huán)保事業(yè)新觀念。扎實推進(jìn)行政司法監(jiān)督公開，持續(xù)深入政治生態(tài)建設(shè)，遵守從嚴(yán)執(zhí)法，依法執(zhí)法要求，以法治教育為基礎(chǔ)，以監(jiān)督懲治為手段，積極探索預(yù)防行政部門環(huán)境保護(hù)違法新機制，為全縣營造盡職廉潔的干事環(huán)境，消除行政機關(guān)履職造成的二次負(fù)面影響。

3.3.3? ? 學(xué)生教育。組織院檢察官到全縣各學(xué)校廣泛開展“保護(hù)生態(tài)環(huán)境，打擊生態(tài)犯罪”的法治宣講活動，努力做到預(yù)防工作全覆蓋，增強學(xué)生法治觀念，樹立正確價值觀、世界觀、人生觀，既要知法懂法，明辨是非;又要守法用法，學(xué)會自我保護(hù)，遠(yuǎn)離犯罪。

4? ? 檢察機關(guān)生態(tài)環(huán)境保護(hù)司法保障體系之構(gòu)建

4.1? ? 加強立法、組織支撐，明確檢察機關(guān)參與環(huán)境保護(hù)職責(zé)

建立和完善檢察機關(guān)環(huán)境保護(hù)監(jiān)督機制，需要對檢察機關(guān)介入有關(guān)環(huán)境保護(hù)的行政執(zhí)法進(jìn)行法律授權(quán)，可以通過修改《環(huán)境保護(hù)法》、《民事訴訟法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)范賦予檢察機關(guān)參與環(huán)境監(jiān)督的主體資格和程序效力。對于成熟先進(jìn)的司法實踐經(jīng)驗，可予以立法確認(rèn)，為后續(xù)改革完善夯基壘臺。

政法委領(lǐng)導(dǎo)司法是具有我國特色，在發(fā)生重大生態(tài)環(huán)境案件后，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時向本級政法委匯報，發(fā)揮政法委的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用以提高其他行政部門的配合力度，減少自身工作開展的阻礙。

4.2? ? 建立健全司法執(zhí)法聯(lián)動機制，形成打擊合力

建立《行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作制度》、《生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作銜接機制》，探索生態(tài)環(huán)境保護(hù)聯(lián)動執(zhí)法工作模式。建立環(huán)境保護(hù)聯(lián)動執(zhí)法監(jiān)督工作機制，加強與法院聯(lián)系，及時了解涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)訴訟案件審理的情況，適時開展訴訟法律監(jiān)督。建立信息共享機制，積極推動綜合執(zhí)法，建立健全與公安、環(huán)保、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、城管、工商等行政職能部門交互協(xié)作，通過信息共享、線索移送等達(dá)到共同預(yù)防、共同配合懲治犯罪為目的的相關(guān)制度。并間接掌握有關(guān)行政機關(guān)調(diào)查處理的破壞生態(tài)環(huán)境的案件情況;探索完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)專家咨詢制度，在專家咨詢委員會下設(shè)立生態(tài)檢察分會，選聘生態(tài)環(huán)境保護(hù)類的專家充實專家咨詢庫，為重大生態(tài)環(huán)境保護(hù)檢察工作提供咨詢。

4.3? ? 開展公益訴訟，注意訴前程序與督促期

明確檢察機關(guān)在環(huán)境保護(hù)公益訴訟提起過程的職責(zé)，及時發(fā)揮國家干預(yù)在維護(hù)公益中發(fā)揮的重要作用，有效推進(jìn)行政機關(guān)的依法行政，彌補行政主體缺失的負(fù)面影響。同時，本著有限參與原則、最后與最佳救濟原則，把握訴與不訴的尺度，合理運用訴權(quán)，在行政機關(guān)不作為時，率先以檢察建議方式發(fā)出違法通知書，督促相關(guān)行政主體履行自身職責(zé)，引領(lǐng)社會公眾對環(huán)境資源保護(hù)的行為導(dǎo)向。

4.4? ? 堅持刑事公訴的主體作用，擴大訴訟成果

反貪部門在查辦相關(guān)部門貪污賄賂犯罪案件時，應(yīng)注意收集涉嫌危害生態(tài)環(huán)境保護(hù)瀆職的相關(guān)犯罪線索，一查到底，注意擴大案件成果，對關(guān)聯(lián)生態(tài)環(huán)境保護(hù)案件依法予以查清;及時介入偵查本機關(guān)公訴部門負(fù)責(zé)的危害生態(tài)環(huán)境保護(hù)瀆職犯罪案件，把握偵查取證主方向，就收集、固定、運用證據(jù)及有關(guān)程序問題實時向偵查部門提出意見和建議，提高辦案效率。

4.5? ? 發(fā)揮能動作用，加強環(huán)境破壞事前預(yù)防工作

生態(tài)環(huán)境若遭受污染和破壞，造成的危害后果是難以逆轉(zhuǎn)和恢復(fù)的。而刑法處罰往往具有后發(fā)性，當(dāng)其做出反應(yīng)時損害已成既定事實。因此，不僅要注重事后懲治，更要發(fā)揮預(yù)防犯罪的前期屏障作用，促使針對性轉(zhuǎn)變。應(yīng)向有關(guān)部門提出加強管理的司法建議，強化社會環(huán)保意識、普及環(huán)保知識，積極進(jìn)行法治宣傳，形成全民打擊犯罪、維系生態(tài)家園安定的共同導(dǎo)向，從源頭阻斷生態(tài)惡化趨勢。

[參考文獻(xiàn)]

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