王志睿

提升中國(guó)城市治理水平是目前新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重大理論與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。提升城市治理水平離不開(kāi)有效的政府治理，而有效的政府治理離不開(kāi)有效的公民參與。

城市治理中公眾參與主體的界定與分類

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)政府為了全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化，大力推動(dòng)城市化進(jìn)程。一方面，原有城市的規(guī)模和功能在不斷擴(kuò)張，另一方面，新型城市的發(fā)展速度十分驚人。城市化當(dāng)然少不了城市建設(shè)，但城市建設(shè)顯然不是城市化的全部。城市化不應(yīng)該僅僅是物質(zhì)條件上的現(xiàn)代化，更應(yīng)該是治理上的現(xiàn)代化，所以公眾參與便是城市治理現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義，研究城市治理也就自然需要明確公眾參與主體。南昌大學(xué)的肖萍、盧群教授認(rèn)為“公眾”是城市多元治理的主體之一，“公眾參與”是實(shí)現(xiàn)城市多元治理的一種制度，并將參與我國(guó)政府主導(dǎo)的城市治理的公眾界定為除國(guó)家黨政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員和法律授予行政職權(quán)的個(gè)人或組織、私人企業(yè)及其代表以外，利益受政府項(xiàng)目影響的人群，或者利益雖不受項(xiàng)目影響，但對(duì)此表示積極關(guān)注的人群?；谶@個(gè)定義，公眾參與主體涉及“利益相關(guān)人”“利益關(guān)系人”和“一般社會(huì)公眾”之間的關(guān)系，以及專家是否應(yīng)當(dāng)屬于“公眾”的范疇問(wèn)題。由于“利益關(guān)系人”屬于“利益相關(guān)人”的子概念，且如密爾所言“一般來(lái)說(shuō)，凡辦理一項(xiàng)事業(yè)或決定怎樣來(lái)辦和由誰(shuí)來(lái)辦那項(xiàng)事業(yè)，最適宜的人莫若在那項(xiàng)事業(yè)上有切身利害關(guān)系的人”，“公眾”所涵的一般社會(huì)公眾、利害相關(guān)人、利害關(guān)系人都應(yīng)當(dāng)被給予充分的參與決策和執(zhí)行的權(quán)利。

城市治理中公眾參與方式的探究與評(píng)述

參與方式的選擇與適用對(duì)公眾參與的廣度和深度有直接的影響。目前，我國(guó)法律僅對(duì)必須適用聽(tīng)證程序（如價(jià)格聽(tīng)證）或座談會(huì)等參與方式進(jìn)行了規(guī)定，并未對(duì)參與方式的使用事項(xiàng)及其類型作具體的規(guī)定，所以在方式的選擇和適用上，政府有絕對(duì)的自由裁量權(quán)。

盧群與肖萍教授以公眾參與政府特許經(jīng)營(yíng)的PPP項(xiàng)目為例，指出在我國(guó)城市治理過(guò)程中，根據(jù)不同參與方式的特點(diǎn)，參與pPP項(xiàng)目決策或執(zhí)行較為合適的方式有：

（1）聽(tīng)證會(huì)

聽(tīng)證會(huì)制度在某種程度上能夠保障行政活動(dòng)的科學(xué)性、民主性，保障利害關(guān)系人的權(quán)利，并對(duì)行政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。聽(tīng)證程序是的核心，相比于其他參與方式更具有程序規(guī)范性，并且法律規(guī)定必須將聽(tīng)證會(huì)的意見(jiàn)作為決策的參考，而且聽(tīng)證會(huì)的參與主體集中在黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或者有一定社會(huì)地位的人士，利害關(guān)系人極少能夠參與聽(tīng)證會(huì)，即使參與其中也是人微言輕。可見(jiàn)，聽(tīng)證會(huì)更為適用于行政效率和行政成本要求較高的事項(xiàng)，例如，政府特許經(jīng)營(yíng)的垃圾焚燒發(fā)電廠的建設(shè)規(guī)劃聽(tīng)證。

（2）座淡會(huì)和論證會(huì)

座談會(huì)主要是聽(tīng)取參加人（主要是有直接利害關(guān)系的普通公眾）的觀點(diǎn)意見(jiàn)，促進(jìn)政府與公民之間的溝通，比較適用于需要提升公民對(duì)政府和行政決策有認(rèn)同感的參與事項(xiàng)。論證會(huì)具有專業(yè)性、科學(xué)性、客觀性的要求，參與主體限定于相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者，適用于具有高度專業(yè)技術(shù)要求的參與事項(xiàng)。

（3）公開(kāi)征集意見(jiàn)

這是政府機(jī)關(guān)公開(kāi)向社會(huì)公眾征集相關(guān)事項(xiàng)的意見(jiàn)和建議，參考其中最具合理性內(nèi)容的一種公眾參與方式總體而言，公開(kāi)征集意見(jiàn)的方式能夠較為廣泛地收集公眾的意見(jiàn)，但是網(wǎng)絡(luò)意見(jiàn)發(fā)表較為開(kāi)放，有效言論較難迅速?gòu)暮Ａ康男畔⒅姓鐒e出來(lái)，可能因信息較為零散而難以聚焦關(guān)鍵問(wèn)題。

以上三類參與方式各有優(yōu)缺，適合參與的事項(xiàng)也有所交叉，在實(shí)際生活中，公眾參與方式的選擇還應(yīng)該根據(jù)針對(duì)事項(xiàng)、參與主體類型、參與權(quán)限等因素來(lái)進(jìn)行權(quán)宜。

國(guó)外城市治理中公眾參與的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

（1）新加坡城市治理中公眾參與的特點(diǎn)與經(jīng)驗(yàn)

新加坡是個(gè)城市國(guó)家，它的國(guó)家治理也就是城市治理。新加坡的城市治理相當(dāng)完善，其重要特點(diǎn)之一就是公民的廣泛參與。

首先，新加坡保障公民參與城市治理的組織結(jié)構(gòu)相當(dāng)完善，并未公眾的全稱參與提供了制度框架，從其組成部門來(lái)看，新加坡的城市管理部門包括公同及康樂(lè)局、市鎮(zhèn)理事會(huì)、環(huán)境衛(wèi)生局等，各部門分工明確，責(zé)任清晰。以公民參與城市治理資金的經(jīng)營(yíng)管理為例，新加坡規(guī)定，城市治理資金由市鎮(zhèn)理事會(huì)具體負(fù)責(zé)運(yùn)營(yíng)管理，但市鎮(zhèn)理事會(huì)的重大決策與日常管理都必須有公眾參與，這就使得資金的投向不是完全由政府與專家決定，一定程度上實(shí)現(xiàn)了公眾利益與城市治理目標(biāo)的結(jié)合，從而保證城市管理資金運(yùn)營(yíng)高效合理的同時(shí)，使得各方利益達(dá)到統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

總的說(shuō)來(lái)，新加坡公民廣泛參與到城市生活、城鎮(zhèn)管理、環(huán)境衛(wèi)生等各方面的決策和執(zhí)行之中，其成功經(jīng)驗(yàn)主要有：

1.建管分離，權(quán)界分明

新加坡規(guī)定，因城市規(guī)劃、建設(shè)與管理特點(diǎn)不同，領(lǐng)域不同，因此應(yīng)由不同的部門來(lái)承擔(dān)。各部門相互分離，權(quán)責(zé)明確，各司其職，互不干涉。

2.完善機(jī)制，有效溝通

新加坡公民參與城市治理方面的另一重要經(jīng)驗(yàn)是建立和完善溝通機(jī)制和平臺(tái)，暢通溝通渠道，實(shí)現(xiàn)有效溝通。一是城市管理部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間的溝通，二是城市管理部門和機(jī)構(gòu)與相關(guān)單位和個(gè)人之間的溝通，尤其是城市管理部門與民眾的溝通。

3.重視法制，嚴(yán)格執(zhí)法

新加坡可以說(shuō)是“全面立法”。完備的法律制度也成為公民有效參與城市治理的重要保障和基礎(chǔ)。

4.隊(duì)伍高質(zhì)，廣泛參與

新加坡?lián)碛幸恢Ц咚刭|(zhì)的法紀(jì)執(zhí)行和監(jiān)督稽查隊(duì)伍，這些執(zhí)法人員都經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的篩選和執(zhí)法培訓(xùn)，既做到有法必依，也能夠執(zhí)法必嚴(yán)。新加坡的城市治理還有賴于廣泛的、遍及社會(huì)各階層的群眾性的參與與監(jiān)督，既包括國(guó)會(huì)議員，也包括社區(qū)領(lǐng)袖，而更多的則是普通民眾。

（2）國(guó)外公民參與城市治理的基本特點(diǎn)

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究院孫彩虹博士在“國(guó)外公敏參與城市治理的案例與借鑒價(jià)值”一文中總結(jié)出國(guó)外公民參與城市治理的基本特點(diǎn)有：一是，公民參與城市治理有城市政府的引導(dǎo)；二是，公民參與城市治理具有廣度、深度和完整鏈條；三是，公民參與由法律基礎(chǔ)和制度保障；四是，公民參與手段不斷現(xiàn)代化。

（3）英國(guó)城市復(fù)興中的“政策悖論”

英國(guó)采取社區(qū)賦權(quán)的政策來(lái)提高公眾參與城市治理的積極性與效果，社區(qū)賦權(quán)在城市復(fù)興中發(fā)揮了不可替代的重要作用，但也不是靈丹妙藥。這是因?yàn)檎缯疄榱私鉀Q經(jīng)濟(jì)危機(jī)而采取的改革措施常常產(chǎn)生新的問(wèn)題一樣，在城市復(fù)興政策實(shí)施過(guò)程中，最初賦權(quán)于社區(qū)、自下而上的參與設(shè)想也在一定程度上成為少數(shù)人操縱的項(xiàng)目。

中國(guó)城市治理中公眾參與的不足與展望

（l）公眾參與效力方面

要想公眾參與高效的實(shí)現(xiàn)，一是，要對(duì)基于明確的行政目的對(duì)參與效力進(jìn)行界定，于我國(guó)實(shí)踐而言，還可細(xì)分為以下四類：其一，以科普宣傳教育為目的，公眾被動(dòng)接受即可；其二，以收集公眾對(duì)參與事項(xiàng)的反饋信息為目的，公眾參與即可；其三，以與公眾就參與事項(xiàng)進(jìn)行協(xié)商互動(dòng)，共同決策或者獲得公眾對(duì)政府的決策支持為目的，行政機(jī)構(gòu)仍保留最終決定權(quán)；其四，以實(shí)現(xiàn)公眾主導(dǎo)自主決策為目的。二是，要保障公眾參與主體的理想數(shù)量與代表性，主要從以下三個(gè)方面進(jìn)行考慮：其一，職業(yè)構(gòu)成，其二，產(chǎn)生方式，其三，利害關(guān)系人的范圍。三是，在保留政府的決策或執(zhí)行的最終決定權(quán)的前提下，公眾參與主體具備代表性和公眾參與效力等級(jí)劃分不足以保障參與效力，必須對(duì)參與效力予以法律的強(qiáng)制保障。四是，還需要對(duì)政府的違法行為和公眾濫用參與權(quán)利實(shí)施的違法行為進(jìn)行追責(zé)，這是對(duì)公眾參與過(guò)程和效力的保障。

（2）我國(guó)城市治理中公民參與現(xiàn)狀與問(wèn)題

我國(guó)公民參與城市治理的制度和機(jī)制建設(shè)，甚至包括城市治理觀念、政治與社會(huì)環(huán)境建設(shè)仍然存在諸多問(wèn)題，如；一是，公民參與的法制化程度不高；二是，公民參與的角色定位單一，主要是限定為城市決策信息的提供者或城市公共服務(wù)的消費(fèi)者；三是，公民參與的形式主義嚴(yán)重；四是，公民參與的領(lǐng)域不平衡。

（3）中國(guó)城市治理公民參與問(wèn)題之展望

1.發(fā)展公民參與應(yīng)堅(jiān)持以公民為中心的理念和原則，正確認(rèn)識(shí)公民參與

在推進(jìn)公民治理的實(shí)踐中，要改變以政府為中心的現(xiàn)狀，城市政府應(yīng)堅(jiān)持的理念必須是以公民為中心或者公民導(dǎo)向，突出公民主體地位。人民是推動(dòng)歷史前進(jìn)的原動(dòng)力，只有以公民為中心，才能避免公民參與流于形式，真正把公民放到行政決策議程的中心來(lái)，更好地為廣大的人民群眾服務(wù)。此外，還要堅(jiān)持以人為本與合作的理念，堅(jiān)持公民參與過(guò)程中的協(xié)商。

2.培養(yǎng)現(xiàn)代公民素質(zhì)

作為參與城市治理的現(xiàn)代公民，必須具備一些基本的素質(zhì)。首先必須具備參與治理的意愿和必要的參與能力。培養(yǎng)公民城市治理的意愿，首要的是要消除他們的政治與社會(huì)冷漠，培養(yǎng)他們的社會(huì)責(zé)任感和現(xiàn)代公民權(quán)利意識(shí)，同時(shí)讓他們真切感受到參與的真實(shí)性和利益相關(guān)性。

3.建設(shè)現(xiàn)代公民社會(huì)

公民參與的前提是公民社會(huì)的完善和成熟，提供公民人格前提，營(yíng)造公民參與的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)組織基礎(chǔ)，要求加強(qiáng)非政府性、非盈利性社會(huì)組織的建設(shè)。這既需要有完善的社團(tuán)立法，也需要有提供社會(huì)組織參與的渠道和平臺(tái)，以及提升社會(huì)組織參與功能的有效機(jī)制，為公眾參與城市治理營(yíng)造必要的社會(huì)環(huán)境。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，只有適當(dāng)放松社會(huì)管制，促進(jìn)社會(huì)的自組織化程度和社會(huì)的自治能力，才能真正推動(dòng)現(xiàn)代公民社會(huì)建設(shè)，為公民參與城市治理提供可能。美國(guó)公眾參與的組織機(jī)構(gòu)有很多種，既有政府安排的，也有民間組織的各種委員會(huì)。只有創(chuàng)造了組織條件，并且延伸和拓寬公民參與的鏈條和領(lǐng)域才能讓城市治理中的公民參與真正發(fā)揮作用。

4.健全公民參與制度

實(shí)現(xiàn)城市治理中公民的有效參與，重要保障就是建立健全公民參與制度，將公民參與體系化、法制化，通過(guò)完善的制度和法規(guī)確保公眾在城市治理中全過(guò)程和全方面參與。如將公眾的知情權(quán)、參與決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、輿論權(quán)、結(jié)社權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)等進(jìn)一步立法細(xì)化并形成體系，以構(gòu)成完整的公眾參與權(quán)，并在程序上互相呼應(yīng)和支撐，同時(shí)之以切實(shí)可行的、具有可操作性的機(jī)制建設(shè)，使公眾參與有章可循，行之有效。為保證公民參與的貫徹落實(shí)，公民參與制度必須具有法律的剛性，規(guī)定相應(yīng)的法律責(zé)任，建立違反公民參與權(quán)的司法審查和救濟(jì)制度。這就要求政府轉(zhuǎn)變城市治理的思路和模式，提高決策的透明度，擴(kuò)大城市治理的主體范圍，主動(dòng)自覺(jué)地為民眾參與城市治理提供可行路徑與必要平臺(tái)；暢通溝通渠道，使民智得以充分發(fā)揮和利用，民意得到充分表達(dá)和尊重，真正實(shí)現(xiàn)城市治理的科學(xué)化、民主化，推動(dòng)城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。同時(shí)，要為公民參與提供完善的法律基礎(chǔ)。對(duì)于已有法律中關(guān)于公民參與的條款進(jìn)行細(xì)化和可操作化，設(shè)計(jì)專門的公民參與政府管理法，從主體、程序、制度和范圍等多層面來(lái)規(guī)定，為公民參與城市政府治理提供較為全面的法律法規(guī)基礎(chǔ)。

5.借鑒和運(yùn)用公民參與的技術(shù)與策略

參與形式應(yīng)該簡(jiǎn)單透明、結(jié)果要公開(kāi)，主義使用普通公眾易理解的日常語(yǔ)言，避免過(guò)于書面化、術(shù)語(yǔ)化、專業(yè)化的陳述。每一次參與都應(yīng)根據(jù)具體情況和實(shí)際需要進(jìn)行設(shè)計(jì)，不能用同一套模式應(yīng)對(duì)所有場(chǎng)合。整個(gè)公眾參與過(guò)程都應(yīng)當(dāng)用文件形式正式記錄，包括在過(guò)程中的意見(jiàn)和最終結(jié)果，還要向公眾進(jìn)行反饋或回復(fù)。

6.我國(guó)城市治理中的公民參與“現(xiàn)路艱辛，前景依明”

盡管我國(guó)目前的城市治理水平以及公民參與效力較發(fā)達(dá)國(guó)家還有較大差距，但反窺中國(guó)城市建設(shè)、規(guī)劃、治理進(jìn)程以及英國(guó)“社區(qū)賦權(quán)”所發(fā)生的“政策悖論”情況，我們有理由相信中國(guó)城市治理中的公民參與問(wèn)題會(huì)得到進(jìn)一步的妥善解決，西方城市治理的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，但不宜盲目崇拜或照搬。英國(guó)城市復(fù)興中社區(qū)賦權(quán)的政策悖論說(shuō)明西方民主政治體制存在著自身無(wú)法克服的弊端。相對(duì)于西方民主政治體制，中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治更加有利于促進(jìn)與保證城市治理中的公民參與。我們應(yīng)堅(jiān)持道路自信、理論自信和制度自信，探索符合中國(guó)國(guó)情的城市治理與公民參與的有效途徑與方法。只有立足于社會(huì)主義民主政治的實(shí)際條件，才能增強(qiáng)城市公共事務(wù)中的公民參與實(shí)效，促進(jìn)我國(guó)城市治理體系和政府治理能力的現(xiàn)代化。

[1]韋如梅，城市治理中的公民參與：新加坡經(jīng)驗(yàn)的中國(guó)借鑒.湖北社會(huì)科學(xué)，2014（08）：第51-54頁(yè).

[2]肖萍與盧群，城市治理過(guò)程中公眾參與問(wèn)題研究一一以政府特許經(jīng)營(yíng)PPP項(xiàng)目為對(duì)象.南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2016（06）：第89-94頁(yè).

[3]孫彩紅，國(guó)外公民參與城市治理的案例與借鑒價(jià)值.中共天津市委黨校學(xué)報(bào)，2016（01）：第65-71頁(yè).

[4]周晨虹，英國(guó)城市復(fù)興中社區(qū)賦權(quán)的“政策悖論”及其借鑒.城市發(fā)展研究，2014（10）：第92-97+106頁(yè).