應曉春

浙江省積極探索支出型貧困救助模式，如杭州的分層分類多元幫困模式、舟山的“五位一體”貧困家庭救助模式和嘉興的因病致貧專項救助組合模武。通過對救助模武的總結與分析，提出支出型貧困救助路徑：充分發(fā)揮政府職能、加大救助資金投入、融合社會資源和完善救助信息化等，以饒化社會救助體系，提升社會求助水平。

支出型貧困 救助模式

救助路徑 浙江省

引言

支出型貧困是指由于家庭成員出現(xiàn)重大疾病、子女就學、突發(fā)事件等原因，導致家庭財力支出遠遠超出承受能力而造成的絕對生活貧困。它是相對于收入型貧困概念而提出的一種以支出為導向的貧困測定新標準，是社會經(jīng)濟發(fā)展到特定階段的產(chǎn)物，在社會保障實踐中時有發(fā)生。這些家庭可能人均收入高于當?shù)刈畹咨畋Ｕ?，無法納人低保救助體系，一旦遇到不測，往往比低保戶更困難，成為社會救助的“夾心層”，這種現(xiàn)象日益突出，不容忽視。提升支出型貧困救助水平有利于緩解社會矛盾，提高貧困人群生活水平，也是實現(xiàn)十九大提出的“按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權責清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系”的理要舉措。

浙江省依據(jù)國務院《社會救助暫行辦法》和有關法律法規(guī)，結合本省實際，制定了《浙江省社會救助條例》，并于2014年11月起正式實施?！稐l例》首次將支出型貧困救助對象納入到救助范圍中，正式開啟了支出型貧困救助之路。浙江省“支出型”貧困救助主要模式

浙江省不少地區(qū)在近些年都積極開展了“支出型”貧困救助試點工作，涌現(xiàn)了一些典型案例。如杭州市分層、分類多元幫困模式，寧波舟山的“五位一體”支出型貧困家庭救助體系和嘉興海寧的因病支出型貧困專項救助活動模式等，取得了一定的成效。

（1）杭州市建立以“支出”為導向的分層、分類多元幫困模式

2016年1月杭州出臺全國首部支出型貧困救助地方性政策《杭州市支出型貧困家庭基本生活救助辦法》，該項辦法堅持托底線、救急難、可持續(xù)，與其他保障制度相銜接，改變以往單一的以“收人”為核定標準的做法，探索以支出為導向的且更為精準、有效的新型核貧幫困機制。一是在核貧對象上實現(xiàn)三突破。突破以收入為標準的低保認定，將剛性支出納人核定標準。與以往以收入作為貧困衡量標準不同，杭州做出突破，將家庭剛性支出也納入到家庭困難救助標準考量范圍。因家庭的醫(yī)療、就學、重大意外事故等剛性支出費用較大，人均實際生活水平低于本市最低生活保障標準的，該家庭納入支出型貧困家庭基本生活救助范圍，申請救助的剛性支出費用主要包括醫(yī)療和就學方面的費用；突破低保戶籍框架，本市居民的配偶子（非本市）也適用。凡是具有杭州戶籍的城鄉(xiāng)居民，或與杭州戶籍城鄉(xiāng)居民共同生活的非杭州戶籍的配偶和子女中因出現(xiàn)以下情形，導致家庭的醫(yī)療、就學等剛性支出費用較大，人均實際生活水平低于本市最低生活保障標準，這樣的家庭就納人支出型貧困家庭基本生活救助范圍；突破家庭可支配收入收入計算教條化，新政在對居民家庭經(jīng)濟狀況核對和認定的相關規(guī)定計算中處處透露著人性化關懷。其中，家庭成員中有患重大疾病或住院治療、生活不能自理的，需照護該病患的1名家庭成員、家庭成員中有失能殘疾人和生活不能自理的精神滿足不同層次困（智力）殘疾人，需照護該殘疾人的1名家庭成員、單親家庭中，需撫養(yǎng)學前兒童的父或母、懷孕、哺乳或需照顧2周歲以下嬰兒的婦女等四類在勞動年齡段內有勞動能力但實際未就業(yè)的人員，不再按當?shù)刈畹凸べY標準計算其收入。二是對于符合條件的補助家庭按貧困程度進行分類補助。補助分為三個層次：全額救助、補差救助和最低補差，以難群體的多元需求。

（2）寧波舟山回應群眾訴求建立

“五位一體”支出型貧困家庭救助模式舟山市民政局2016年10月開始在全市開展“樹標桿、補短板、求突破、求前列”大行動，將“提升貧困對象應保盡保、應救盡救水平，對支出型貧困對象單獨施行低保政策機制”作為重要任務。具體表現(xiàn)在一是回應群眾訴求，補齊救助政策短板。舟山市政府辦公室印發(fā)《舟山市支出型貧困家庭救助暫行辦法》成為省內第一個實現(xiàn)全市范圍內建立支出型貧困家庭救助制度的地市。2016年舟山市民政局到基層街道、社區(qū)召開專題調研會近20次，入戶走訪困難群眾130余人次，充分聽取了基層干部和困難群眾對開展支出型貧困救助的意見建議。同時，選擇臨城、小沙、展茅、東沙、菜園等5個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）開展支出型貧困家庭救助模擬實施，覆蓋舟山戶籍人口15.12萬人。在充分調研和模擬實施的基礎上擬定了《辦法》，明確因支出醫(yī)療費用過大導致家庭人均實際收入在低保標準以下的該市戶籍家庭中的患病成員，可以單人戶納人低保救助，回應群眾訴求，補齊了救助政策短板。二是開展精準救助，形成救助合力。針對不同的困難狀態(tài)，提多種救助選擇，實施精準救助。生活救助方面，患病對象可按照低保標準單獨全額享受8632元/年的生活救助金；醫(yī)療救助方面，患病對象按照低保對象醫(yī)療救助標準享受70%比例，最高額度為80000元的醫(yī)療救助金；助學救助方面，患病對象家庭成員就讀國內大學（含大專、本科）的，享受第一學年6000元，第二學年起5000元的全程助學；臨時救助，在接受以上救助后仍有特殊困難的，可參照3-12個月低保標準給予一次性救助。除此之外，為拓展社會救助資金來源，舟山市民政局還推動設立了“千手公益”公募基金會，引入社會力量，解決支出型貧困家庭醫(yī)療“急難救助”和“二次救助”問題。通過以上方式，該市建立起了“生活救助+醫(yī)療救助+助學救助+臨時救助+社會力量幫扶”等“五位一體”的支出型貧困家庭救助模式。

（3）嘉興海寧市向因病致貧群體傾斜構建因病支出型貧困專項救助組合模式

海寧市患重大疾病致貧困占全市支出型貧困近70%，根據(jù)現(xiàn)實情況，在開展“因病致貧”救助專項工作上堅持“以民為本、為民解困、為民服務”理念，提出“不讓一個家庭因病致貧返貧”承諾，在全省率先實現(xiàn)了中央提出的“大病醫(yī)療保險要向困難人群傾斜”要求，有效化解因病支出型貧困救助難題，打出了支出型貧困救助的“組合拳”。具體表現(xiàn)出為一是政策先行，補齊救助短板。政府先后制定出臺了《困難群眾大病自費項目合理診療認定辦法》、《關于實施精準扶貧和化解因病因災致貧問題工作意見》等政策意見，加強頂層設計，提出“優(yōu)生優(yōu)育關愛行動”、“健康成長關愛行動”、“校園助學關愛行動”、“校外輔導關愛行動”和“就業(yè)援助關愛行動”五大“新希望”行動計劃，一系列政府配套措施為救助工作提供了強有力的保障。二是統(tǒng)籌、整合社會救助資源。除政府救助外，融合社會救助資源，明確社會慈善救助比例。以制度化的形式使慈善救助同步跟上，明確慈善救助的比例。符合條件的困難對象經(jīng)民政救助50%至80%后，市慈善總會根據(jù)比例配套落實救助資金，慈善還可救20%，實現(xiàn)低保家庭可全部救助、一般困難家庭可70%救助，從而既凸顯了政府救助的主導地位，又充分發(fā)揮了慈善救助的靈活性。三是精準救助，開出對癥藥方。主要是精準認定受助對象和診療項目。受助對象上除持證困難家庭外，海寧市把在一個年度內個人住院醫(yī)療總費用在5萬元以上，且醫(yī)療費用扣除各類醫(yī)療保險補償（報銷）、補助部分后，因病醫(yī)療自負（或自負加合理自費）費用超過家庭承受能力，自救尚不能有效解決困難，經(jīng)核查實際生活水平低于最低生活保障邊緣的家庭作為醫(yī)療救助對象。診療項目上，將全市醫(yī)院有副主任醫(yī)師以上職稱的人員全部納人合理診療認定專家?guī)?，組織專家（通過隨機抽簽的形式，每病種抽取不少于2名專家）按照認定原則進行評定，確定自費項目中合理診療的項目和費用，出具《大病自費項目合理診療認定意見書》。

優(yōu)化浙江省“支出型貧困”救助模式的路徑

通過對杭州、寧波舟山、嘉興海寧救助模式的觀察看出，目前浙江省支出型社會救助已具初特色和創(chuàng)新。2016年全省救助最低生活保障人數(shù)82.26萬人，保障資金總額35.10億元，醫(yī)療救助支出12.38億元，自然災害救濟支出3.6億元，都較之前有所增加和提升。

雖然救助已經(jīng)有了一定成效，但仍然面臨著諸多問題，如救助制度不夠系統(tǒng)、救助管理機制不夠完善和救助投入力度不夠等，都會阻礙救助工作開展，需要進一步優(yōu)化支出型社會救助模式，應當遵循以下路徑：

（1）充分發(fā)揮政府職能，完善社會救助體系。一是轉變觀念，系統(tǒng)設計社會救助體系。政府應以以需求為導向，將傳統(tǒng)的收入型社會救助制度與支出型貧困救助相結合，將社會救助體系中的基本生活救助與臨時救助、專項救助等支出型貧困救助相銜接，將救助標準與范圍與地方經(jīng)濟相適應，系統(tǒng)設計社會救助體系，提高整體救助水平，堅守社會保障網(wǎng)絡的最后一道防線。二是創(chuàng)新社會救助管理體系。在政府主導、民政部門主管的基礎上，協(xié)調人力資源和社會保障部門、衛(wèi)生部門、教育部門、司法部門等相關部門共同救助，分階段有重點地分解各部門任務，實現(xiàn)信息互通、資源共享和多方聯(lián)動，最大程度降低救助成本。三是加強基層人員培訓，提升社會救助水平。培養(yǎng)一支專業(yè)化的救助隊伍是支出型貧困救助面臨的新挑戰(zhàn)。政府部門應對救助服務人員的選拔、使用、考核、評價、繼續(xù)再教育等方面建立一套全面、科學的管理系統(tǒng)，建立一支涵蓋行政人員、專業(yè)技術人員在內且數(shù)量充足、結構合理、辦事高效的專業(yè)化救助隊伍，救助管理機構要配齊救助人員，確保有人辦事，保證救助工作順利進行。

（2）繼續(xù)加大對支出型貧困救助的投人力度，整合利用社會資源。對于支出型貧困的救助關鍵是要擴大救助的范圍，增加資金的投入。一是加大政府投人的力度。各級地方政府應重視支出型貧困群體，在中央補助金額有限的情況下，根據(jù)各地實際情況，適當增加地方救助預算，改變以往社會救助小范圍、低標準的狀態(tài)，多渠道籌集救助資金。對于因病致貧家庭應充分發(fā)揮救助與基本醫(yī)療保障的協(xié)同作用，提高重大疾病的救助比例，增加診療救助項目，降低或取消醫(yī)療救助的起付線。二是整合社會資源，鼓勵社會資本參與社會救助。支出型貧困救助的責任主體是政府，但受到地域經(jīng)濟發(fā)展水平落后和風險抵御能力不強的因素影響，有些地方財政難立獨立承擔龐大的救助支出，這就需要社會資本的參與和分擔，形成政府部門、社會組織、慈善機構、商業(yè)保險等共同參與的格局。

（3）完善社會救助信息化平臺，實現(xiàn)動態(tài)管理。實現(xiàn)救助對象的精準認定是開展支出型貧困的重要環(huán)節(jié)，也是救助工作的難點。相關部門可以通過建立和完善受助對象的信息平臺開展入戶調查、鄰里訪問、信函索證以及調取信息等工作，核對內容包括貧困對象的可支配收入、財產(chǎn)狀況和主要支出情況，實現(xiàn)信息查詢核對統(tǒng)一認證的功能。同時要加強對信息平臺的動態(tài)維護更新，不斷健全受助對象檔案管理、信息管理和跟蹤管理，利用信息網(wǎng)絡對支出型貧困家庭的經(jīng)濟狀況進行動態(tài)監(jiān)測和時時反饋，以確保救助的及時性。

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[2]李運華.魏毅娜.貧困衡量視角下“精準”救助的體制機制構建[J]東北大學學報，2017（1）：61-66

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