趙娜

[摘要] 公眾健康意識的不斷增強迫切要求營養(yǎng)食品的類型，同時也因食品成分缺乏信息等而存在著一定的安全隱患。該文先對基于公眾健康的食品營養(yǎng)干預(yù)立法理念進行分析，并在此基礎(chǔ)上就如何完善規(guī)制，提出建議。

[關(guān)鍵詞] 公眾健康；食品安全；食品營養(yǎng)；法律規(guī)制；研究

[中圖分類號] R19 [文獻標識碼] A [文章編號] 1672-5654（2018）09（b）-0146-02

膳食安排是人類抵抗疾病的一種有效途徑，同時也對食品的營養(yǎng)與健康提出了更高的要求。比如，因飲食不當而引發(fā)的各類營養(yǎng)問題已經(jīng)對人類健康造成了一定的威脅，健全和完善食品安全方面的法律法規(guī)具有非常重大的現(xiàn)實意義。

1 立法理念存在的缺陷與弊端

1.1 立法層面的經(jīng)驗

國內(nèi)立法一向遵循這一個基本的原則，即通過實踐探索成熟的法律規(guī)制就確定下來，食品安全領(lǐng)域的法律規(guī)制也不例外，食品衛(wèi)生法在定義概念時主要集中于對食品衛(wèi)生方面的認知與考量，關(guān)注點沒有放在食品衛(wèi)生、營養(yǎng)等方面，而且概念、營養(yǎng)安全之間缺乏關(guān)聯(lián)度。食品營養(yǎng)是物質(zhì)源泉以及基礎(chǔ)，關(guān)乎著食品安全以及人體保健，同時也因不斷增長的需求而作為競爭力。食品安全、食品質(zhì)量概念以及規(guī)制等方面的差異說明政府干預(yù)至關(guān)重要，又鼓勵私人推動，從而豐富營養(yǎng)食品的類型，以滿足廣大消費者的偏好與訴求。

1.2 就事立法

從國內(nèi)以及國外食品安全領(lǐng)域的立法情況以及演變來看，該領(lǐng)域的法規(guī)制度完善方式是食品方面的安全立法應(yīng)對和措施。從實踐來看，就事立法模式下的法律規(guī)制，在應(yīng)對頻繁發(fā)生的食品安全問題時，顯得力不從心。比如，歐盟國家和地區(qū)在經(jīng)歷了瘋牛病危機以后，對食品安全立法改革過程中，最為顯著的一個特點在于引入基本法，并利用法規(guī)進行整治。從這一層面來看，目前國內(nèi)《食品安全法》已整合了食品安全方面的最先進監(jiān)督管理理念，同時也說明我國食品安全方面的立法已得到長足長進，然營養(yǎng)安全與改善方面卻沒有以體系化的形式形成組織化、有序化以及制度化和規(guī)范化的良好態(tài)勢?；趯崉?wù)的視角來看，從營養(yǎng)視角來看，雖然政府層面的營養(yǎng)改善已經(jīng)確立了行動方案，但是營養(yǎng)立法以及相關(guān)法律規(guī)制的支撐不到位，以致于相關(guān)工作無法有效落實到實處。早在2010年，國家出臺并實施了人體營養(yǎng)改善法律法規(guī)，然其立法層級相對較低，未能配置相關(guān)的法律法規(guī)和落實措施與制度，各法律規(guī)制之間的銜接并不理想。

1.3 缺乏營養(yǎng)過剩方面的立法規(guī)范

基于營養(yǎng)規(guī)制的角度分析研究，根據(jù)2015年我國做出的居民營養(yǎng)與慢性病狀況報告，雖然改善了居民膳食營養(yǎng)狀況，但是問題不僅僅局限于貧困區(qū)域的兒童營養(yǎng)問題，部分地區(qū)營養(yǎng)過剩以及人體超重和肥胖等問題未能提到記事日程之上。從消費結(jié)構(gòu)和人們的日常飲食習慣方面來看，如果不能及時給出正確的輿論引導，若結(jié)構(gòu)與習慣不合理，則會妨礙人類整體素質(zhì)，并且因疾病消耗社會發(fā)展成果?！吨袊澄锱c營養(yǎng)發(fā)展綱要（2014—2020年）》中提出采用法制化手段應(yīng)對存在的營養(yǎng)問題，比如對消費者進行營養(yǎng)宣傳教育，保護他們的知情選擇。

2 公眾健康視角下的食品營養(yǎng)安全規(guī)制完善策略

2.1 食品安全法中的安全營養(yǎng)規(guī)范與要求

基于《食品安全法》的規(guī)定，為確保公眾健康以及生命安全，工作的落腳點在于保證食物沒有毒害，能夠有效滿足應(yīng)然營養(yǎng)要求，對人體健康不會產(chǎn)生急性或者各種慢性危害。實踐中可以看到，我國食品安全以及管理工作的重心都放在了食品衛(wèi)生方面，不管是食物產(chǎn)品的清潔度還是食品生產(chǎn)制作過程中環(huán)境衛(wèi)生狀況，不只是食品本身沒有毒害性，對人體健康有益，更為重要的是食品鏈上的各個點都要確保食品安全可靠性。對此，食品安全法律法規(guī)對食品生產(chǎn)以及加工和銷售全過程進行嚴格要求，根據(jù)食品生產(chǎn)方面的通用規(guī)范以及衛(wèi)生要求與標準，對食品安全標準的實施進行強制實施；同時，還進一步規(guī)范和細化食品原料采購與包裝等一系列各環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理工作，既要對人員、場所進行規(guī)范，又要對所采用的設(shè)施進行細化。食品安全并非單一的要求食品衛(wèi)生，其與營養(yǎng)要求之間存在著密切的關(guān)聯(lián)性，基于食物的攝取來獲得營養(yǎng)素，并以此作為人體健康的物質(zhì)基礎(chǔ)；需要注意的是，在營養(yǎng)攝取過程中，一定要把握度，以適量為宜。

營養(yǎng)缺乏、過剩均會造成營養(yǎng)方面的疾病，比如維生素缺乏癥、肥胖癥以及由此而造成的各種非傳染性疾病等。就健康層面來講，其包含兩層含義，即包括各種疾病的診治以及預(yù)防疾病，確保人體健康安全。從當前的現(xiàn)狀來看，目前國內(nèi)對人類以及人體健康的關(guān)注點已從以往的治療逐漸轉(zhuǎn)移到現(xiàn)在的預(yù)防，特別是在促進健康方面的積極作用不可忽略更不能小覷。通過科學研究發(fā)現(xiàn)，人類飲食與人體健康和營養(yǎng)之間三者關(guān)系密切，比如通過膳食補充劑的應(yīng)用和市面上出現(xiàn)的各種保健品等，面對人體健康都有一定的幫助，所以受到公眾的信賴與認可。食品安全法律法規(guī)中關(guān)于營養(yǎng)方面的要求涉及到幾個層面。①對特定人群攝取的食品營養(yǎng)成分進行了嚴格規(guī)定。②明確了營養(yǎng)安全可靠性，并對其進行了明確的規(guī)定，必須明確標簽、標志，而且還要配上說明書之類的文字。③嚴厲打擊市面上存在的各種摻假摻雜現(xiàn)象，避免沒有營養(yǎng)價值甚至有不良反應(yīng)的物品大量應(yīng)用在食物制作以及加工過程中。同時，也不得抽取食品中的營養(yǎng)成分，更不能因加入雜物或者增香增稠添加劑而降低食品品質(zhì)。④保健品是一種特殊的食品，適合于一部分人群，對此強調(diào)的是食品安全方面的營養(yǎng)要求。近年來，隨著食品供需基本飽和，國內(nèi)食品安全狀況好轉(zhuǎn)的同時與營養(yǎng)相關(guān)的安全問題日漸凸現(xiàn)出來，比如營養(yǎng)不足或者過剩等問題，而且缺乏健康與營養(yǎng)方面的知識。從這一層面來講，食物營養(yǎng)引導以及干預(yù)過程中，應(yīng)當全面推進食物及其營養(yǎng)法制化建設(shè)與管理。

2.2 營養(yǎng)干預(yù)

營養(yǎng)干預(yù)方面的細化，具體分析如下：①營養(yǎng)規(guī)劃。國民經(jīng)濟以及社會發(fā)展規(guī)劃是國家和政府履行公共服務(wù)職責的重要參考，規(guī)劃編制應(yīng)當確保規(guī)范化、科學化以及制度化。作為反映現(xiàn)階段國內(nèi)社會經(jīng)濟發(fā)展水平和人民日常生活水準的重要指標，營養(yǎng)規(guī)劃是非常重要的，有利于實現(xiàn)國家和社會經(jīng)濟發(fā)展目標。體能以及智能是人的重要特征和機體要求，營養(yǎng)是物質(zhì)基礎(chǔ)，也是必不可少的一部分。通過國家制定的各類發(fā)展綱要來看，對重點生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)、人群以及區(qū)域范圍等進行廣泛關(guān)注，指導食物供給和社會和公眾營養(yǎng)的攝取情況改善。針對國內(nèi)行政規(guī)劃過程中存在著的民主參與缺乏、執(zhí)行大打折扣以及各規(guī)劃銜接不到位等問題。一方面，營養(yǎng)改善并非一蹴而就的，需要立足實際，嚴格按照人群特點以及本地區(qū)的環(huán)境條件和人文習慣差異進行，特別是貧困地區(qū)青少年的營養(yǎng)健康非常重要。值得一提的是，從食材源頭到日常餐桌，整個供應(yīng)鏈上的營養(yǎng)規(guī)劃都基本實現(xiàn)了供應(yīng)以及膳食指導，并且應(yīng)當與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)以及食品工業(yè)等行業(yè)加強協(xié)作。

②營養(yǎng)物質(zhì)及其食品領(lǐng)域的立法。若想確保營養(yǎng)安全，飲食必須保持充足和平衡，特殊的營養(yǎng)需求以及物質(zhì)和食品供給應(yīng)當滿足以下形式要求。通過強化食品來有效解決營養(yǎng)素快發(fā)所致的疾病，通過增補營養(yǎng)來促進健康以及食源性疾病預(yù)防，這關(guān)系著公眾的健康意識；同時，針對特殊的人群營養(yǎng)需求，對營養(yǎng)配方提出了特殊的要求。通過強化以及補充營養(yǎng)，可以有效豐富食品類型和品質(zhì)，以此來有效滿足廣大消費者的需求。在食物中添加適量的新物質(zhì)，并且以片劑、藥丸等形式呈現(xiàn)的保健食品，加劇了食品的識別難度，給監(jiān)管工作造成了很大的壓力。事實上，雖然食品最終都要被人體還原成蛋白質(zhì)以及脂肪和其他營養(yǎng)素，但是在命名食品時所依據(jù)的主要是原料、配料組合。對于“食譜”式的食品成分識別標準而言，目前已經(jīng)成為確保食品安全的重要手段。

③營養(yǎng)信息。早期營養(yǎng)食品進入市場時，主要因為其功能性而備受消費者青睞，比如營養(yǎng)強化食品可預(yù)防某種疾病等。然而，由于缺乏嚴格的法律規(guī)制要求，加之言論自由等，因此錯誤的營養(yǎng)信息隨處可見，而且缺乏追責依據(jù)。近年來，隨著私人營養(yǎng)標識的不斷增多，食品藥品監(jiān)管部門引入了營養(yǎng)標識規(guī)制方式，其目的在于規(guī)范信息發(fā)布形式和內(nèi)容。比如，以某種格式告知公眾食品中的蛋白質(zhì)、熱量以及碳水化合物等元素的含量，不但可以提高公眾營養(yǎng)意識，而且能夠有效避免非常有營養(yǎng)等廣告誤導。本質(zhì)上來講，政府對食品中的營養(yǎng)信息披露規(guī)制與廠家所提供信息的自由性之間并不矛盾，當規(guī)制是為了更好地鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營者提供更為準確、全面和有用的信息時，后者利用信息不對稱欺詐消費的行為使得保證信息真實性的職責轉(zhuǎn)移到了政府，以便保護消費者的利益。

④教育與指導。風險交流成為現(xiàn)代食品安全管理過程中的重要制度，交流主體在對消費者食品安全教育過程中應(yīng)納入營養(yǎng)學方面的內(nèi)容。實現(xiàn)治安與廣大消費者保護的執(zhí)法，教育具有補充作用。執(zhí)法的目的在于守法，而守法是實現(xiàn)消費者保護的主要目標，守法源于知法而知法又來源于教育通過教育實現(xiàn)廣大公眾膳食選擇的科學合理性是緩慢的過程，要改善預(yù)防營養(yǎng)性疾病，離不開營養(yǎng)干預(yù)立法和強制措施。

3 結(jié)語

綜上所述，基于公眾健康的食品營養(yǎng)規(guī)制需多管齊下，發(fā)揮協(xié)同作用。對此政府及有關(guān)部門已經(jīng)對食品營養(yǎng)采取了法律干預(yù)手段，比如營養(yǎng)改善與標識立法，嚴格監(jiān)管特殊食品等。立法總以問題作為導向，而且其內(nèi)容也呈現(xiàn)出碎片化特點，有必要進一步梳理營養(yǎng)規(guī)制。

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（收稿日期：2018-06-16）