諸常初

摘 要：近年以來，高等學(xué)校在辦學(xué)規(guī)模、辦學(xué)方向、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等方面取得了長(zhǎng)足的發(fā)展。隨著高校合并與擴(kuò)張，高校原有傳統(tǒng)科層制結(jié)構(gòu)弊端日益顯現(xiàn)，去科層化和職能綜合化成為高校機(jī)構(gòu)改革的方向。簡(jiǎn)要分析我國(guó)高校機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀，試將政府大部制改革理念引入到高校機(jī)構(gòu)改革實(shí)踐中，探索高校機(jī)構(gòu)改革的可行路徑。

關(guān)鍵詞：高校；大部制；機(jī)構(gòu)改革

中圖分類號(hào)：G649.21 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-7394（2018）01-0100-04

一、問題的提出

“大部制”改革這是我國(guó)行政管理體制改革在新的歷史條件下適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)新舉措，它可以化解政府部門中存在的機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的矛盾以及權(quán)限沖突，有助于減少和規(guī)范行政審批，簡(jiǎn)化公務(wù)手續(xù)和環(huán)節(jié)，提高政策執(zhí)行效能。與政府機(jī)構(gòu)一直在努力精簡(jiǎn)不同，機(jī)構(gòu)龐大并日益臃腫已經(jīng)成為我國(guó)高校的通病。高校機(jī)構(gòu)政府化、高校組織科層化的趨向愈加明顯，龐大的行政管理隊(duì)伍帶來很多問題，首先，巨大的行政開支擠壓了有限的教育經(jīng)費(fèi)；其次，重疊機(jī)構(gòu)帶來了效率低下等問題；最后，現(xiàn)代大學(xué)作為一個(gè)功能日益綜合的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，需要平衡學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力，實(shí)行學(xué)術(shù)本位的管理。然而，目前很多高校都存在政治權(quán)力和行政權(quán)力獨(dú)大的情況：教育和學(xué)術(shù)問題的決策，各項(xiàng)資源的配置，基本上通過校長(zhǎng)辦公會(huì)進(jìn)行；學(xué)校常設(shè)的學(xué)術(shù)委員會(huì)、學(xué)位委員會(huì)、職稱職務(wù)評(píng)聘委員會(huì)，很少能在教育與學(xué)術(shù)決策中發(fā)揮作用。

二、我國(guó)高校機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀

（一）大學(xué)膨脹凸現(xiàn)了傳統(tǒng)科層制的弊端

高校植根于社會(huì)，它的管理體制是社會(huì)管理體制的一部分，同時(shí)，它又受“高?！边@一概念的限定。因此，它既具有社會(huì)管理體制的基本特征，又屬于部門管理或者行業(yè)管理，具有教育工作的特點(diǎn)。科層制組織模式和管理體系，是我國(guó)現(xiàn)階段高等教育管理的基本組織形式。隨著高校規(guī)模的擴(kuò)大，科層分工愈加精細(xì)，管理愈加復(fù)雜，高校傳統(tǒng)的科層制管理模式受到前所未有的挑戰(zhàn)，并暴露出了一系列的弊端，人們對(duì)其質(zhì)疑聲不斷。首先，社會(huì)功能的增多和職權(quán)范圍的擴(kuò)大使高?？茖訖C(jī)構(gòu)越來越臃腫，這樣龐大的管理結(jié)構(gòu)會(huì)帶來了兩方面的問題：一是層級(jí)增加使處于金字塔上層的領(lǐng)導(dǎo)難以了解實(shí)際情況，使高層決策的主觀性和盲目性更加明顯；二是龐大的機(jī)構(gòu)增加了高校管理成本，降低了工作效率，產(chǎn)生嚴(yán)重的浪費(fèi)，并容易滋生腐敗。其次，科層制機(jī)構(gòu)訴諸集權(quán)控制，金字塔上層掌握著決策權(quán)和大量資源的調(diào)配權(quán)，處于金字塔底層的基層組織和工作人員只能被動(dòng)地服從和執(zhí)行，降低了他們服務(wù)的適應(yīng)性、靈活性、創(chuàng)造性。再次，就高校的管理體制而言，在管理中除了基礎(chǔ)的行政管理外，還存在學(xué)科發(fā)展，學(xué)術(shù)管理等更高層的管理要求，它們是高校區(qū)別于其他企事業(yè)單位最明顯的管理特征。科層制難以適應(yīng)學(xué)術(shù)管理的要求，它提倡的非人格化與學(xué)校管理中的“以人為本”的原則是相沖突的；它的完全依靠技術(shù)，高度統(tǒng)一的管理原則和學(xué)術(shù)交流自由開放的原則不一致；它的高度集權(quán)的原則和學(xué)校中充分發(fā)揮學(xué)院主體性作用的原則不一致，等等。[1]因此，傳統(tǒng)科層制在當(dāng)今高校繼續(xù)實(shí)行必將阻礙高校學(xué)術(shù)性的發(fā)揮。

在國(guó)外，大多數(shù)高校作為一個(gè)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)存在，往往不受政府行政機(jī)構(gòu)邏輯影響，但在我國(guó)，高校受多方面因素影響，從大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)人遴選和任命方式、學(xué)校與政府的關(guān)系、學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、學(xué)校與社會(huì)的關(guān)系等各方面來看，我國(guó)高校已成為政府的附庸機(jī)構(gòu)?！靶姓背蔀槎嗄陙碇袊?guó)大學(xué)運(yùn)行中的痼疾，高校普遍存在副職過多導(dǎo)致黨政功能的重疊、領(lǐng)導(dǎo)分工的極度細(xì)化，出現(xiàn)“校長(zhǎng)干處長(zhǎng)的活，處長(zhǎng)干科長(zhǎng)的活”的局面。使本應(yīng)屬于學(xué)術(shù)性質(zhì)的教育機(jī)構(gòu)，成為官場(chǎng)氣氛濃郁的行政部門，“行政化”甚至有進(jìn)一步“衙門化”的趨向。[2]

另外，隨著高校機(jī)構(gòu)的膨脹，人們往往寄希望于設(shè)計(jì)出更加具體的科層制規(guī)則，以期涵蓋高校組織的所有情況。因?yàn)橐环矫?，科層組織的專門化的確有利于高校組織更有效地對(duì)環(huán)境變化做出反應(yīng)，也有利于更好地發(fā)揮個(gè)人才能；但另外一方面，科層組織按照一成不變的規(guī)則去辦事，管理者會(huì)逐漸把遵守規(guī)則看作是目的本身，這就是默頓所指出的“目標(biāo)置換”，而過分遵從規(guī)則和“目標(biāo)置換”常常是低效率的來源。[1]美國(guó)著名社會(huì)學(xué)家羅伯特·金·默頓和彼得·布勞（Peter Blau）稱這種現(xiàn)象為“科層制的反功能性”。

（二）大學(xué)合并、擴(kuò)張所帶來大學(xué)組織運(yùn)行方式或機(jī)制的改變

上世紀(jì)90年代以來，隨著我國(guó)高等教育管理體制改革的推行，高等教育空前發(fā)展。通過大學(xué)合并和擴(kuò)張，國(guó)內(nèi)許多高校在校生規(guī)模在短短幾年內(nèi)成倍增長(zhǎng)，如今萬人大學(xué)乃至三四萬在校生規(guī)模的學(xué)校都司空見慣。由此而來，雖然教育資源得到了充分開發(fā)，辦學(xué)效益和教育質(zhì)量也有所提高，但是高等教育大發(fā)展和高校組織運(yùn)行方式以及管理機(jī)制轉(zhuǎn)變滯后的矛盾也愈加突出。

隨著高校規(guī)模的急劇膨脹，高校職能也在不斷增加，這必然導(dǎo)致高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也日益復(fù)雜。各所高校被迫在原有機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上不斷派生出新的部門，來處理新的不斷增加的日常事務(wù)。各個(gè)新興部門的誕生往往缺乏系統(tǒng)規(guī)劃，普遍只是為了應(yīng)付新增事務(wù)而被動(dòng)成立，所以這就容易導(dǎo)致機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉；而原有部門也由于辦學(xué)規(guī)模的擴(kuò)大而不斷膨脹，最終導(dǎo)致高校機(jī)構(gòu)臃腫，運(yùn)行起來難以靈活多變，內(nèi)耗急劇增大。因此，原本高校所沿用的適合中小型組織的直線-職能制管理模式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)今高校的發(fā)展趨勢(shì)，我們有必要將大型組織的事業(yè)部制結(jié)構(gòu)、矩陣式結(jié)構(gòu)等組織結(jié)構(gòu)模式引入高校。

（三）政府大部制改革理論與理念所帶來的管理思維方式的變化

武漢大學(xué)前校長(zhǎng)劉經(jīng)南認(rèn)為，大學(xué)行政機(jī)構(gòu)改革可以參照“大部制”的“精簡(jiǎn)高效”原則，大幅精簡(jiǎn)管理部門數(shù)量。武漢大學(xué)已嘗試實(shí)施本科生綜合管理方式，成立本科生院，從招生、學(xué)籍管理、教學(xué)管理、思想政治教育、學(xué)位工作到就業(yè)指導(dǎo)，都納入到這個(gè)綜合部門下統(tǒng)籌考慮。同時(shí)，對(duì)科研管理、后勤管理和安全管理也將進(jìn)行大刀闊斧的改革。同樣，熊丙奇教授認(rèn)為，以“大部制”改革為契機(jī)，推動(dòng)以行政管理改革為核心的高等教育體制改革，是破解當(dāng)前高校行政化弊端的必然選擇，而且，要解決問題就要從根本上入手。

精簡(jiǎn)高校的領(lǐng)導(dǎo)人數(shù)和管理機(jī)構(gòu)。高等學(xué)校可參照省級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部配置“一正二副”的經(jīng)驗(yàn)，將領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)控制在6～7人的規(guī)模，為避免權(quán)利過于集中在個(gè)人手中，除了減少領(lǐng)導(dǎo)班子人數(shù)外，還需要改變高校的治理結(jié)構(gòu)，成立學(xué)校理事會(huì)，對(duì)學(xué)校戰(zhàn)略發(fā)展進(jìn)行決策。[3]因此，劉經(jīng)南提出：“其實(shí)，高校同樣需要進(jìn)行‘大部制改革，壓縮管理部門數(shù)量，減少管理成本，真正建立以學(xué)術(shù)為核心的內(nèi)部管理體制?！盵4]

三、高校機(jī)構(gòu)改革的途徑

高校機(jī)構(gòu)改革是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程，自從1985《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》印發(fā)到現(xiàn)在，改革從來沒有間斷過。各所高校為了調(diào)動(dòng)教職員工工作積極性，增強(qiáng)學(xué)校內(nèi)部活力，采用不同方式進(jìn)行“勞動(dòng)、人事、分配制度”改革。借鑒政府機(jī)構(gòu)“大部制”改革的新思路，高校新一輪機(jī)構(gòu)改革蓄勢(shì)待發(fā)。大部制的目的不僅僅在于合并、精簡(jiǎn)多少部門，裁減多少人員，更在于“著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能”。為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，我們必須深刻解放思想，其根本途徑為以下四點(diǎn)。

（一）提高認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變觀念，充分認(rèn)識(shí)改革的緊迫性

改變陳舊觀念是改革的起點(diǎn)也是關(guān)鍵，我們要認(rèn)識(shí)到高校機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)革命，是高校健康高速發(fā)展的需要，它關(guān)系到高校能否很好的執(zhí)行黨和國(guó)家的教育政策、方針，能否很好的完成既定教學(xué)科研任務(wù)。因此，我們需要做好以下四方面工作：首先，需要改變“小而全”的觀念，從學(xué)校全局出發(fā)用“大部制”理念解決高校機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事的問題，真正做到精兵簡(jiǎn)政；其次，改變領(lǐng)導(dǎo)干部“只能升，不能降”的陳舊觀念，從根本入手，為機(jī)構(gòu)消腫；再次，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，圍繞學(xué)校中心工作和現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展需要，樹立行政為教學(xué)、科研服務(wù)，為全校師生服務(wù)的觀念；最后，還應(yīng)提倡黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職、合署辦公。

關(guān)于對(duì)改革緊迫性的認(rèn)識(shí)，本研究經(jīng)過問卷調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)高校教工對(duì)其認(rèn)識(shí)存在較大分歧，安于現(xiàn)狀的思想廣泛存在。分析更深層次的原因，我們認(rèn)為，首先是經(jīng)歷了20多年的教育體制改革無法徹底改變現(xiàn)狀，使高校員工產(chǎn)生厭倦和畏難情緒；其次是害怕機(jī)構(gòu)改革會(huì)觸及個(gè)人或小集體的利益，削減他們的權(quán)力范圍，使高校員工產(chǎn)生了不同程度的抵觸情緒，其中，以學(xué)校和學(xué)院的行政人員尤為強(qiáng)烈。

但是國(guó)外先進(jìn)大學(xué)的管理經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)高等教育曲折發(fā)展的教訓(xùn)告訴我們，精簡(jiǎn)黨政管理機(jī)構(gòu)仍是當(dāng)前高校機(jī)構(gòu)改革的重點(diǎn)。改革不但勢(shì)在必行而且迫在眉睫。首先，龐大的管理隊(duì)伍侵占了高校有限的資源，高校依靠國(guó)家財(cái)政撥款，然而高校人頭費(fèi)的增長(zhǎng)速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國(guó)家撥款的增長(zhǎng)速度，高校為了保持職工待遇，不得不擠占其他行政開支，削減了對(duì)教學(xué)科研的投入；其次，行政隊(duì)伍過于龐大，相應(yīng)的就壓縮了教學(xué)科研的一線人員的編制數(shù)，難以保證教學(xué)科研的投入和建設(shè)，最終導(dǎo)致高校產(chǎn)品——畢業(yè)生的質(zhì)量下降，產(chǎn)生惡性循環(huán)，進(jìn)而阻礙了高校的健康發(fā)展。由此可見，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)與高校的生存和發(fā)展息息相關(guān)，我們必須克服等待觀望的消極情緒，盡早將其付諸實(shí)施。

（二）轉(zhuǎn)變行政機(jī)構(gòu)職能，提高管理水平

機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變職能，改革若拘泥于形式，而不切實(shí)改變內(nèi)容轉(zhuǎn)變職能，把高校各個(gè)行政部門當(dāng)作積木擺來擺去，無論如何拆并都構(gòu)建不出適應(yīng)社會(huì)變化和學(xué)校發(fā)展需要的有活力的辦事機(jī)構(gòu)。大部制理念下的高校機(jī)構(gòu)改革目的不是強(qiáng)化行政權(quán)力而是使其弱化，這與政府部門實(shí)施大部制改革加強(qiáng)宏觀調(diào)控有所不同，高校行政部門不能辦成政府衙門，不能借改革強(qiáng)化自身行政權(quán)力。高校行政機(jī)構(gòu)應(yīng)該以目標(biāo)管理和宏觀管理為主，以計(jì)劃與指導(dǎo)、調(diào)控與監(jiān)督、咨詢與服務(wù)為其主要職能，處理好目標(biāo)管理與過程管理、宏觀管理與微觀管理的職能關(guān)系，從而形成管而不死、放而不亂的機(jī)制。[5]我們需要對(duì)高校行政機(jī)構(gòu)職能進(jìn)行再思考和重新定位，通過減事放權(quán)、引入社會(huì)化機(jī)制、加強(qiáng)學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)職能等手段進(jìn)行原有機(jī)構(gòu)的分解和重新整合，扭轉(zhuǎn)高?！靶姓钡内厔?shì)。

通過本次改革應(yīng)引導(dǎo)高校機(jī)構(gòu)由傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下行政管制模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代公共服務(wù)的模式轉(zhuǎn)變。弱化行政部門的領(lǐng)導(dǎo)職能，從拿著橡皮圖章的關(guān)卡表現(xiàn)自己權(quán)威的“權(quán)力機(jī)關(guān)”，轉(zhuǎn)變?yōu)闉榛鶎臃?wù)的“辦事機(jī)構(gòu)”，從高高在上的大機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)椤靶C(jī)關(guān)、大服務(wù)”。[6]使以人為本，尊重學(xué)術(shù)權(quán)力，提高服務(wù)意識(shí)的高校行政機(jī)構(gòu)改革理念得到真正實(shí)施。

轉(zhuǎn)變職能另一目的在于改變以往高校行政部門事無巨細(xì)大包大攬的局面，使精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)壓縮冗員成為可能。如果職能無法改變，一味強(qiáng)調(diào)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)壓縮人員，必將導(dǎo)致整個(gè)高校行政系統(tǒng)的不穩(wěn)定，機(jī)構(gòu)聘人員激增遲早必將發(fā)生。以往機(jī)構(gòu)改革“精簡(jiǎn)——膨脹——再精簡(jiǎn)——再膨脹”的根本原因就在于無法真正轉(zhuǎn)變職能。

（三）合理確定管理幅度與管理層次，實(shí)行扁平化管理

目前高校內(nèi)部組織形式一般為三個(gè)層次，即校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)——處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)——執(zhí)行科室，執(zhí)行?！帯迫?jí)管理。近幾年，高等教育飛速發(fā)展，高校管理模式改革相對(duì)滯后，各高校行政部門只能通過不斷擴(kuò)充人員，增設(shè)部門，或者增加職級(jí)來被動(dòng)緩解管理壓力。這不可避免造成了內(nèi)耗激增、機(jī)構(gòu)臃腫，審批層次增加、辦事效率低下，職能交叉、多頭管理，使上層領(lǐng)導(dǎo)難以了解基層情況，造成決策的主觀性和盲目性。另外，由于處級(jí)管理部門設(shè)置增加，使每個(gè)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)直接分管的部門增多，導(dǎo)致其管理幅度偏大，以至部分校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)深陷于事務(wù)性工作之中。因此，高校機(jī)構(gòu)改革首先必須精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，確定合理的管理幅度和層次。

高校機(jī)構(gòu)改革可借鑒當(dāng)前正在推行的政府大部制改革，通過合并業(yè)務(wù)相近，職能交叉的部門，撤銷原有的處、科建制，成立教學(xué)科研管理、學(xué)生管理、后勤服務(wù)等若干大辦公室，實(shí)行扁平化管理。各個(gè)大辦公室與校部領(lǐng)導(dǎo)直接對(duì)口，成為各系統(tǒng)的辦事機(jī)構(gòu)。從而減少管理層次，使上層領(lǐng)導(dǎo)的意圖和指令得到更好的貫徹，下情上達(dá)也更加及時(shí)準(zhǔn)確，有利于提高工作質(zhì)量和水平；另外，改變部門間的職能交叉，為大辦公室內(nèi)的分工協(xié)作，減少推諉扯皮的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的管理目標(biāo)。

（四）多渠道安置，實(shí)現(xiàn)人員分流

實(shí)行機(jī)構(gòu)改革、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，必將涉及到壓縮人員編制，如何安置富余人員，實(shí)現(xiàn)人員分流，是機(jī)構(gòu)改革的一大難題，關(guān)系著部門的穩(wěn)定和人心的向背，從而影響著改革成敗。在當(dāng)今社會(huì)以人為本的大主題下，做好人員分流工作，我們必須圍繞以下四個(gè)內(nèi)容：首先，要提高認(rèn)識(shí)，改變能進(jìn)不能出的陳舊觀念，破除本位主義、個(gè)人主義和“官本位”思想，提高干部對(duì)改革的承受力，擺脫“怕丟位子、怕沒面子、怕沒路子”的陰影，增強(qiáng)大局意思，由被動(dòng)接受改革轉(zhuǎn)變到主動(dòng)要求改革。其次，要尊重人才。各用人部門必須充分認(rèn)識(shí)到分流人員是進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革的需要，是一次高校優(yōu)化行政結(jié)構(gòu)的機(jī)會(huì)，在不讓人才流失的前提下，充分利用好現(xiàn)有人才資源；而對(duì)于分流人員本身，我們也需要做好其思想工作，使其轉(zhuǎn)變思想，樹立正確的人生觀和事業(yè)觀，使其能在新崗位上繼續(xù)為學(xué)校做出貢獻(xiàn)。第三，要措施到位。制定相關(guān)政策和管理辦法，推出相應(yīng)的教師和后勤崗位，引導(dǎo)人員分流，并保證其基本生活待遇，鼓勵(lì)其創(chuàng)業(yè)與再就業(yè)。第四，還要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)要重視人員分流安置工作，不但要親自抓而且要派專人負(fù)責(zé)與管理，以保證該項(xiàng)工作順利開展。以上人員的分流適用于解決當(dāng)前機(jī)構(gòu)改革帶來的人員安置壓力。就長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃來看，我們認(rèn)為應(yīng)對(duì)高校行政人員聘任關(guān)系進(jìn)行改革，引入西方政府雇員制的操作理念，打破終身制，引入市場(chǎng)觀念和競(jìng)爭(zhēng)觀念，建立良好的社會(huì)保障體制，使高校行政人員以更平和的心態(tài)來對(duì)待轉(zhuǎn)崗與再就業(yè)。

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責(zé)任編輯 曉 潭