任曉蘭

近期，財(cái)政部對(duì)外公布了“2016年度地方預(yù)決算公開(kāi)度排行榜”，這是一份涵蓋了全國(guó)36個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市的排行榜，也是財(cái)政部首次對(duì)各地政府及部門預(yù)決算公開(kāi)情況進(jìn)行量化打分。而在各地正在陸續(xù)召開(kāi)的地方兩會(huì)上，預(yù)算公開(kāi)也再度成為熱議話題。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府的預(yù)算公開(kāi)，在不同程度上，存在著預(yù)算公開(kāi)內(nèi)容不翔實(shí)、預(yù)算編制和審議過(guò)程缺乏透明度、社會(huì)公眾對(duì)政府預(yù)算的關(guān)注度和參與度不足以及政府自身的宣傳工作不到位等諸多困擾。此次財(cái)政部門對(duì)外公布地方政府預(yù)決算的公開(kāi)度排行榜，無(wú)疑是推進(jìn)地方預(yù)算公開(kāi)、改善現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的一項(xiàng)有力舉措。

預(yù)算作為政府的財(cái)政收支計(jì)劃，與國(guó)家利益、政府部門利益、社會(huì)公共利益和公民個(gè)人利益緊密相連。在傳統(tǒng)的國(guó)家治理模式中，以政府部門為主體的國(guó)家公共權(quán)力機(jī)構(gòu)是唯一的治理主體，在這個(gè)意義上，財(cái)政部門整理的預(yù)算信息是為了服務(wù)上級(jí)決策，預(yù)算信息僅僅流通于政府內(nèi)部。而在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中，治理主體具有多元化的特征，除了公共權(quán)力機(jī)構(gòu)外，非政府組織機(jī)構(gòu)、基層群眾自治組織乃至公民個(gè)體都可以成為國(guó)家治理的主體，多元主體之間的協(xié)調(diào)與配合，在很大程度上決定了國(guó)家治理的水平。在這個(gè)意義上，預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程，便是政府部門不斷對(duì)社會(huì)公眾進(jìn)行說(shuō)服和論證的過(guò)程，也是一個(gè)信息共享、知識(shí)互通的過(guò)程。

毋庸置疑，現(xiàn)代化的國(guó)家治理對(duì)地方政府的預(yù)算公開(kāi)提出了更高的要求。畢竟，低水平的預(yù)算公開(kāi)與財(cái)政透明，既無(wú)法滿足多元國(guó)家治理主體對(duì)政府預(yù)算信息的知情權(quán)，更無(wú)法讓其實(shí)質(zhì)性地參與到國(guó)家治理的進(jìn)程中，發(fā)揮應(yīng)有的作用。

加強(qiáng)對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)監(jiān)督的核心，是充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)在預(yù)算審查監(jiān)督中的主體作用。就地方人大而言，不僅應(yīng)加強(qiáng)地方人大的組織建設(shè)，如增加人大監(jiān)督的人員編制，進(jìn)一步明確預(yù)工委的工作職責(zé)，以此提高監(jiān)督者的業(yè)務(wù)水平。而且應(yīng)該形成一個(gè)地方人大的預(yù)算權(quán)力體系，諸如對(duì)于地方政府預(yù)算的初步審查權(quán)、審查權(quán)、質(zhì)詢權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)、修正權(quán)、否決權(quán)、變更撤銷權(quán)等等。并強(qiáng)化對(duì)政府預(yù)算公開(kāi)的監(jiān)督，及時(shí)向社會(huì)公布其行使預(yù)算公開(kāi)監(jiān)督權(quán)的落實(shí)情況，以此完善地方人大的監(jiān)督制度，構(gòu)建起政府全口徑預(yù)算決算審查監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制。

社會(huì)公眾對(duì)于政府預(yù)算的廣泛參與，不僅是預(yù)算公開(kāi)的可靠路徑，也是現(xiàn)代國(guó)家治理的應(yīng)有之義。現(xiàn)代國(guó)家的政府預(yù)算，并不僅僅表現(xiàn)為政府的財(cái)政收支計(jì)劃，更為重要的是，應(yīng)當(dāng)通過(guò)政府預(yù)算的過(guò)程，使政府預(yù)算決策得到社會(huì)公眾的普遍認(rèn)可與接納。如此，一方面可以提升社會(huì)公眾的稅收遵從度，降低政策推進(jìn)成本；另一方面，也可以通過(guò)社會(huì)參與預(yù)算決策，與民眾進(jìn)行更充分的協(xié)商溝通，優(yōu)化資源配置，使預(yù)算結(jié)構(gòu)更好地回應(yīng)社會(huì)公眾的公共訴求，贏得社會(huì)公眾的廣泛信任，推進(jìn)預(yù)算民主化進(jìn)程。

在很大程度上，政府預(yù)算公開(kāi)與透明的進(jìn)一步推進(jìn)，需要在立法層面做更多的努力。有學(xué)者考察了世界各國(guó)普遍遵守的預(yù)算公開(kāi)立法準(zhǔn)則后發(fā)現(xiàn)，世界各主要國(guó)家的預(yù)算公開(kāi)立法，不是在憲法文本中對(duì)預(yù)算公開(kāi)問(wèn)題直接或間接地予以規(guī)定，就是在預(yù)算基本法或信息公開(kāi)法中對(duì)預(yù)算信息公開(kāi)作出明確規(guī)定。

因此，對(duì)于我國(guó)預(yù)算公開(kāi)的相關(guān)立法完善，不僅應(yīng)在預(yù)算法的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善和細(xì)化的政府預(yù)算公開(kāi)的具體標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)一步明確預(yù)算公開(kāi)的主體、客體以及行為等法律要素，而且應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定除憲法、法律規(guī)定不能公開(kāi)的信息之外，其他預(yù)算信息都應(yīng)公開(kāi)。同時(shí)，一旦政府沒(méi)有向社會(huì)公眾及時(shí)、充分地公開(kāi)預(yù)算資金的收支、使用情況，就必須對(duì)其失職行為承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任和法律后果。

黨的十八屆三中全會(huì)明確指出，財(cái)政是“國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”。預(yù)算公開(kāi)的落實(shí)是邁向現(xiàn)代國(guó)家治理的應(yīng)有之義，而從行政預(yù)算走向法治預(yù)算，實(shí)現(xiàn)預(yù)算權(quán)的規(guī)范化，也是現(xiàn)代國(guó)家的基本要求。