阿計

不斷走強的代表話語權

人大權力的行使，既是集體意志的決策過程，也是代表權利的實現過程。落實代表主體地位，兌現代表的語話權，既是民主政治的本質要求，也是過去五年人大行權實踐孜孜以求的方向。

其中一個重要指標是代表議案、建議日益遞增的影響力。據統(tǒng)計，十二屆全國人大五年任期內，代表共提出議案2366件、建議41353件。數量之多，足見履職熱情之高，而由此表達的民意訴求更是洶涌澎湃，匯聚成推動人大行權、改善公共決策的強勁推手。

以2013年全國人代會收到的468件代表議案為例，一年過后，其中23件議案涉及的6個立法項目已審議通過，83件議案涉及的6個立法項目已進入審議程序，160件議案涉及的69個立法項目已列入立法規(guī)劃或年度立法計劃。另有5件議案提出的4個監(jiān)督項目也已實施完成。代表議案不僅撬動了人大行權的進程，也為立法、監(jiān)督提供了思想資源。頗為典型的是，刑法修正案（九）草案的許多修法設計，就直接源自81件相關代表議案。

再以2014年全國人大代表提出的8576件建議為例，除了“件件有著落，事事有回音”的基本辦理流程外，還以歸類合并的方式，從14個代表團和611名代表提出的147件建議中整合出了19項重點督辦建議，最終推動相關部門出臺了100多項政策措施。據統(tǒng)計，五年間，共有860件代表建議經提煉，轉化成91項重點督辦建議，一大批關乎公眾切身利益的熱點問題由此踏上解決之路。

在全國人大常委會經常性行使職權的背景下，為代表創(chuàng)造更廣闊的參與空間，成為最近五年一個重要的改革方向，參與立法調研、立法評估、執(zhí)法檢查等活動的代表數量由此日益增多。典型的例證是，2013年十二屆全國人大常委會運行伊始，列席每次常委會會議的代表人數即由以前的40名左右大幅增加至66名，其目標正是為了讓基層代表五年任期內都能列席一次。截至2017年3月的統(tǒng)計表明，四年間，已有代表1270多人次列席常委會會議、1200多人次參與執(zhí)法檢查等活動。

與此同時，諸多人大代表在權力殿堂直抒胸臆的立場表達，針鋒相對的意見博弈，不僅塑造了民主政治的嶄新生態(tài)，由此掀起的頭腦風暴，更是深刻影響了立法等重要議程的走向。

以最近五年制定或修改的三部基本大法為例，2015年全國人代會審議立法法修法草案期間，共有1011名代表提出修法意見，草案據此作出73處修改，其中實質性修改就達27處；2016年全國人代會審議慈善法草案期間，代表提出近4000條立法意見，草案據此作出110處調整，其中實質性調整就達38處；2017年全國人代會審議民法總則草案，共有700多位代表提出近2000條意見建議，草案據此作出150多處變動，其中實質性變動就達55處。

更加令人難忘的是彰顯代表話語權的諸多個案，其中極富傳奇色彩的當數稅收立法權的回歸之路。十二屆全國人大開局之年的2013年3月，趙冬苓等代表就聯署提出議案，呼吁全國人大收回稅收立法權。這一動議猶如一石千層浪，引發(fā)社會力挺的熱潮，共同匯聚成推進制度變革的空前動力。兩年后，正式確立稅收法定原則的立法法修法草案進入最后的審議程序，但最初提交全國人代會的草案三審稿與此前的二審稿相比，卻刪除了稅率等稅收要素的表述。這一變化引發(fā)了巨大爭議，多位代表和一些專家學者為此奔走呼吁，提交緊急建議，經過短短4天的緊張博弈，終于在法案表決前的最后時刻，促成“稅率”重新載入稅收法定條款。而這場牽動人心的立法波折，也因此成為捍衛(wèi)法治原則、見證代表力量的經典記錄。

履職能力是怎樣煉成的

2013年年初，依據2010年修改的選舉法，各地人代會首次以“城鄉(xiāng)同比”的方式，選出了2987名十二屆全國人大代表。此次選舉的一大歷史性進步是，黨政部門的官員代表比例比上屆下降近7%，工人、農民、農民工等基層代表比例則明顯增加。

代表結構的全面優(yōu)化，以及由此塑造的更為廣泛的代表性，對于反映基層民意訴求、彰顯人民當家做主、兌現民主政治權利，意義深遠。但代表普遍兼職化等因素，也使議政質量面臨著現實考驗。多年來，人代會上固然活躍著眾多爭搶“話筒”、高質建言的代表身影，但少數徒占席位的“啞巴代表”也無形中虛耗了議政資源，一些閉門造車、脫離民意的“湊數議案” “口水建議”乃至違背常識、偏離法治和道德原則的“雷語雷案”，更是引發(fā)社會圍觀和公眾吐槽。

而要破解困擾人大行權實踐的這一瓶頸問題，除了進一步完善代表的遴選和退出機制，極為關鍵的是強化對代表履職意識和能力的培育。事實上，早在2005年，依據中央決策，對全國人大代表的系統(tǒng)培訓已經全面啟動，經過十屆、十一屆全國人大的不斷演進，這一制度已經定型。

十二屆全國人大成立后，基于代表結構的現實變化，代表培訓的重心進一步向基層代表傾斜。五年間，除了代表在正式“上崗”前普遍參加初任培訓外，全國人大常委會辦公廳先后舉辦了22期學習班，參加的全國人大代表達5520人次。來自基層的全國人大代表，不僅全部實現了“任期內至少參加一次培訓”的預沒指標，許多初登議政舞臺的“新面孔”，還成了年年參加培訓的“老面孑L”。

從接受憲法、代表法、人大議事規(guī)則等制度熏陶的初任培訓，到培育“審議報告法案” “提交議案建議”等實操能力的履職培訓，再到五年間由部門高層、專家學者等各方精英講授，深入國計民生多個維度的50多場專題報告，無不以日積月累之功，潛移默化地洗禮著代表的責任意識，滋養(yǎng)著代表的履職能力，拓展著代表的議政視野。借助代表培訓制度這一推進器，諸多最初“不敢張口” “不會落筆”甚至“躲閃媒體”的代表，快速進入了履職跑道，迅速成長為珍惜權利、勇于表達、貢獻良策的履職能手。

其中一個典型個案是，來自北京一家保安公司的朱良玉，是唯一當選十二屆全國人大代表的現職保安員。到2016年11月，他已先后參加了三次代表培訓，履職能力則從最初的懵懂茫然，日益轉向專業(yè)精進。2013年全國人代會上，任職伊始的朱良玉只是提交了1件促進保安行業(yè)健康發(fā)展的建議；2014年，他提交的建議數量已增至8件；2015年，朱良玉提出了自己的第一件議案。到了2016年，他的視野更是不再局限于僅僅為農民工表達訴求，提出了反對性別歧視、提高農村教師待遇、糧食安全生產等14個建議，一躍成為北京代表團的“建議大戶”。

更能說明問題的統(tǒng)計數據是，十二屆全國人大行至中程的2015年全國人代會，共收到521件代表議案，與前兩年相比，數量分別增加120件和53件。此外，領銜提出議案的代表達282名，比前兩年分別增加60名和20名。尤其是，代表通過專題調研、視察、座談、走訪等方式形成的議案達390件，已占議案總數的74. 86%；而在提出的法律案中，附有法律草案文本的達210件，已占法律案總數的41.26%。與此同時，此次全國人代會收到的8239件代表建議中，通過多種方式采集民意所形成的也達5290件之多，其關注焦點更是集中于改革大局和民生細節(jié)。這些深刻的變遷，記錄了議案建議質量不斷提升的軌跡，更見證了代表履職能力日趨成熟的歷程。

“零容忍”之劍切除賄選毒瘤

提升代表履職素質的同時，摘去不合格代表乃至害群之馬的“政治光環(huán)”，展示了各級人大自我建沒的另一個重要維度。最近五年，從履職不力的代表被勸退去職，到丑聞纏身的代表被清除出列，再到遼寧省委原書記王珉轉任全國人大要職后被揭腐敗老虎等典型個案，無不表達了蕩污滌垢的決心。而對兩起賄選大案的嚴厲追責，更是震動全國、警示社會。

首先浮出水面的是湖南衡陽賄選案。2012年年底至2013年年初，衡陽市第十四屆人大第一次會議差額選舉省人大代表時，發(fā)生大面積賄選事件，出席會議的500多名市人大代表幾乎全體淪陷，涉案金額高達1.1億佘元。案發(fā)后，一系列追責行動隨之啟動。2013年年底，湖南省人大常委會發(fā)布公告，依法確認以賄賂手段當選的56名省人大代表當選無效，5名未送錢拉票但工作嚴重失職的省人大代表亦被終止代表資格。同時，衡陽市有關縣（市、區(qū)）人大常委會分別作出決定，接受512名收受錢物及3名未收受錢物但工作嚴重失職的衡陽市人大代表辭職。此后，包括18名廳級干部在內的466名涉案人員被予以黨紀政紀處分，包括湖南省政協原副主席童名謙在內的69人則被追究刑責。

湖南衡陽賄選案佘波未了之際，更令人震驚的遼寧拉票賄選案亦曝光于天下。該案包括遼寧省委常委換屆選舉、全國人大代表換屆選舉、省人大常委會副主任選舉過程中的一系列賄選窩案。其中，2013年遼寧省人代會換屆選舉全國人大代表時，45名當選的全國人大代表拉票賄選，占遼寧代表總數44.1%，而收受賄賂卷入其中的省人大代表更是多達523名。遼寧政治生態(tài)因此嚴重崩坍，官場地震不斷引爆。在隨后的追責風暴中，多名涉案高官落馬，賄選人員被追究刑責。

遼寧賄選案是新中國成立后查處的第一起發(fā)生在省級層面、嚴重破壞人大選舉制度的重大案件。其涉案人員之眾多、賄選情節(jié)之惡劣，史無前例。尤其嚴重的是，2016年9月，隨著452名涉案的遼寧省人大代表辭去代表職務，省人大實有代表僅剩147人。省人大常委會也因過半數組成人員終止代表資格后，其常委會職務也相應終止，已無法正常開會履職。由于選舉機構通常是換屆時沒置的臨時眭機構，而選舉法亦未對大規(guī)模補選作出制度安排，面臨“停擺”危機的遼寧省人大如何善后，成了前所未有的憲法性難題。

為了應對這一緊急情況，2016年9月13日，全國人大常委會打破常規(guī)的開會周期，召集臨時會議，依據憲法精神和有關法律原則，對遼寧賄選案的后續(xù)問題作出妥善處理。除依法確定遼寧省45名拉票賄選的全國人大代表當選無效外，還通過決定，成立遼寧省第十二屆人大第七次會議籌備組，由其代行省人大常委會部分職權。其后，遼寧省人大迅速踏上正?；謴椭?，而全國人大常委會應對危機的創(chuàng)制性安排，更是在人大行權史上留下了獨特的篇章。

接踵曝光的湖南衡陽賄選案、遼寧賄選案，是對人大制度的嚴重挑釁，更暴露了傷害民主政治的巨大危險。在以“零容忍”之勢切除賄選毒瘤的同時，如何吸取深刻教訓、塑造風清氣正的選舉生態(tài)，也引發(fā)了全社會的反思。2016年，隨著各級人大陸續(xù)迎來新一輪換屆選舉，兩起賄選大案成了反腐警示的高壓線，一系列完善代表資格審查機制、強化選舉全過程監(jiān)督的改革措施紛紛落地。由此，大批具備社會責任擔當和合格履職能力的候選人，進入了代表行列。而選民和輿論亦將此輪選舉贊譽為“規(guī)矩最嚴、風氣最正”。

而這樣的變遷，也正是過去五年人大風雨前行路上的一個縮影。對于已經完成歷史使命的十二屆全國人大及其常委會而言，其所創(chuàng)造的行權佳話，終將駐留于人們致敬的目光中。而清點歲月所留下的印記和啟示，更會開啟遙望未來的窗口，令人對未來的人大行權傳奇充滿期待。